鑒于長期以來財權(quán)與事權(quán)不匹配的財政體制目前已不符合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，在當(dāng)前營改增的推進(jìn)下，問題更將逐步顯露，相關(guān)機制亟待改革。
近日，記者了解到，未來相關(guān)改革思路已逐步明確：培育地方稅種、賦予地方部分稅政管理權(quán)、提高地方分稅比例，以及完善省以下財政體制等，未來將從多方入手加以完善，而其中相當(dāng)一部分工作目前已經(jīng)展開。
營改增倒逼財政體制謀變
“巧婦難為無米之炊”，各地加快新型城鎮(zhèn)化步伐，必然帶來地方提高可支配財力的需求。但由于長期以來分稅制存在財力、財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一的問題，制度的缺陷不但限制了地方發(fā)展的能力，也扭曲了地方發(fā)展的方式，土地財政等系列問題應(yīng)運而生。而隨著營改增的推進(jìn)，上述問題解決的急迫性正在進(jìn)一步上升。
“營改增帶來的影響不單單是解決了交通運輸和服務(wù)業(yè)的重復(fù)征稅問題，改革啟動后對中國整體財政體制都是牽一發(fā)而動全身，”財政部財科所所長賈康表示。根據(jù)財政部統(tǒng)計，現(xiàn)行地方稅種中營業(yè)稅收入所占比重過半，主體地位十分明顯。但隨著當(dāng)下營改增進(jìn)程的逐步推進(jìn)，營業(yè)稅未來征稅范圍將進(jìn)一步縮小或完全被增值稅替代。
對此，專家表示，雖然目前原歸屬地方營業(yè)稅營改增后仍認(rèn)定為地方財政收入，但這僅是一個過渡時期方案。從長遠(yuǎn)看來，地方仍面臨地方自有財源與自主調(diào)控經(jīng)濟(jì)能力將被削弱的問題。
記者了解到，對于地方財政可能到來的困境，大致解決方向也已基本形成。從長期來看，培育地方稅種勢在必行。目前，財政部等相關(guān)部門正逐步推進(jìn)多項進(jìn)程。同時，專家建議，現(xiàn)有稅種的分稅制度也需要調(diào)整。
“一方面未來新培育的地方稅種許多都屬于新開征或提高征稅水平，基本都是加稅措施，而結(jié)構(gòu)性減稅才是當(dāng)下稅收改革的主題，短期內(nèi)不宜大幅加稅，但如果稅收規(guī)模過少也無法達(dá)到支撐地方財源的效果，”社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政室主任楊志勇表示。他建議，除了推進(jìn)地方獨有稅種外，還可對目前中央地方共享稅種進(jìn)行進(jìn)一步完善。
而據(jù)記者了解，目前社科院已提出一套分稅制完善方案，其中除了消費稅和證券交易印花稅外，對于增值稅等中央和地方共享稅，方案認(rèn)為考慮到未來基數(shù)返還取消之后對地方財力的影響，增值稅的地方分成比例應(yīng)提升至30%-40%.
此外，方案建議企業(yè)所得稅和個人所得稅的地方分成比例也應(yīng)適當(dāng)提高，企業(yè)所得稅的中央和地方分成比例可調(diào)整為五五分成，而個人所得稅的分成比例則調(diào)整為六四分成。“雖然許多具體操作可以進(jìn)一步研究測算，”楊志勇表示，“總體來說，提高共享稅種的地方分成比例可以較快見效地解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的地方財力問題。”
縣級財政困局該如何破解
苦樂不均的問題不僅存在于中央和各省之間，在目前省以下層級更為明顯。根據(jù)審計署此前曾對目前基層財力進(jìn)行調(diào)研分析的結(jié)果顯示，目前國家有關(guān)農(nóng)業(yè)、教育等法定支出和其他剛性需求的支出部分，已占許多縣財政總支出的近八成，縣級政府可支配財力十分有限。
目前，完善正亟待規(guī)范的省以下財政體制，也許對廣大基層政府來說更能解近渴，也更具操作性。其中記者注意到，逐漸增大省級和市級財政對縣級財政的轉(zhuǎn)移支付力度，仍是目前加大縣級財力的主要手段之一。如安徽即計劃今年新增省以下均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模30億元，以促進(jìn)各地區(qū)公共服務(wù)均等化。
據(jù)專家介紹，在全國范圍內(nèi)看來，現(xiàn)在各省區(qū)省以下財政體制并沒有統(tǒng)一的模式。根據(jù)學(xué)者介紹統(tǒng)計，雖然目前大部分地區(qū)主要是在省級和地市級間設(shè)共享收入，但各地從按照企業(yè)隸屬層級到按照比例共享等，共享方式當(dāng)下仍存在很多差別。
此外，據(jù)記者了解，即使對于按比例共享的地區(qū)其共享比例也各自不同，其中部分地區(qū)省和市縣之間對于所有共享稅種都適用統(tǒng)一分項比例，如北京和安徽共享稅種在省市間的分配比例分別為5：5和3：5.而其他許多地區(qū)即使同一個省在不同稅種、不同市縣的收入分配上都有不同的分項比例，如廣西地區(qū)，企業(yè)所得稅、增值稅、營業(yè)稅在省市間分配比例分別為1：3、8：17和2：3，而重慶對主城區(qū)和郊縣區(qū)間也適用不同的分成比例。
“中國完整的地方財政分稅體制應(yīng)該由中央、省級、市縣三個層級構(gòu)成，”賈康對此表示，“三級架構(gòu)下每級政府都應(yīng)該有合理呼應(yīng)的事權(quán)財權(quán)和構(gòu)建規(guī)范的預(yù)算，才能形成合理的資源配置。”
據(jù)了解，除了加大對基層轉(zhuǎn)移支付力度外，部分地區(qū)目前也已開始在省以下財政體制上進(jìn)行了更為深入長遠(yuǎn)的部署，對省級與市縣級財力分配的機制進(jìn)行了完善，如湖北此前即對省級和市縣的增值稅、營業(yè)稅等幾種共享稅收收入全部下劃市、縣，以提高財政資金的使用效率鼓勵各地加快發(fā)展。
“但從根本上來說，目前增值稅等流轉(zhuǎn)稅作為各級地方政府主體稅種還是不適宜的，并不利于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政均衡，”中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副教授梁俊嬌表示，“未來還是適宜進(jìn)一步對省級和地市級各自的稅收體系進(jìn)行明確規(guī)范。”
對此，財政部部長謝旭人表示，2013年財政體制改革的重點是繼續(xù)完善省以下財政體制，規(guī)范省以下財政收入和政府支出責(zé)任劃分。其中未來將部分適合更高一級政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任上移，以強化省級政府在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責(zé)任。
培育稅源構(gòu)建地方稅體系
在地方稅體系構(gòu)建方面，謝旭人表示未來應(yīng)將財產(chǎn)行為類有關(guān)稅收作為地方稅體系的重要內(nèi)容，不斷增加地方稅收收入，并在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予省級政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限，培育地方支柱稅源，支持構(gòu)建地方稅體系。
對此，財政部稅政司司長賈湛近日稱，改革地方稅收制度勢在必行。未來將初步考慮建立省級政府以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體，市縣政府以財產(chǎn)稅為主體，以行為稅、目的稅為輔助的分級次主體稅種，逐步構(gòu)建收入穩(wěn)固、結(jié)構(gòu)合理、征管高效的地方稅收體系。
其中，在地方新稅種的培育上，資源稅改革是目前進(jìn)展較為順利的一項工作。據(jù)記者了解，目前財政部正會同有關(guān)部門擬考慮先選擇部分地區(qū)在清理煤炭不合理收費基金基礎(chǔ)上，開展從價計征改革試點，并結(jié)合收費基金清理情況、煤炭價格及企業(yè)效益等因素確定合理稅負(fù)水平。
同時，財政部還正在研究推進(jìn)其他資源品目資源稅從價計征改革。有關(guān)工作方案已吸收采納了各界提出的建議。此外部分品目資源稅稅率標(biāo)準(zhǔn)也擬將進(jìn)一步研究調(diào)整，資源稅收入劃分辦法也將繼續(xù)完善，完善重點特別是省以下財政體制，各省區(qū)正在財政部督促下進(jìn)行該項工作。
出于此前在新疆等地資源稅試點改革對地方財政收入明顯改善的效應(yīng)，目前各地對資源稅等試點的爭取亦十分積極。湖北省今年即將啟動全國第二項資源稅改革試點，對磷礦石資源稅實行從價定率征收，稅率為10%.并同時取消對磷礦石征收的價格調(diào)節(jié)基金和其他政府性基金項目。
而在對于地方賦予部分稅政管理權(quán)方面，相關(guān)工作也已提上日程。謝旭人此前表示，未來對于一般地方稅稅種可在中央統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，賦予省級人民政府稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)，并允許省級人民政府制定實施細(xì)則或具體實施辦法。
“完善優(yōu)化地方稅種體系是一項系統(tǒng)工程，長期看來必然要經(jīng)歷一個從單項稅收改革向綜合改革配套過度的過程，其中中央與地方的稅收分權(quán)可以把握好兩個契機以漸次推進(jìn)，”中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院院長湯貢亮認(rèn)為，其中制定《稅收基本法》是一個重要契機。
對此記者獲悉，目前全國人大、財稅等有關(guān)部門起草《稅收基本法》已有相當(dāng)成果，未來許多分稅制中的重大問題，包括稅收立法權(quán)的配置、稅收收入的劃分、稅種設(shè)置等，有望在基本法中明確規(guī)范。此外，專家表示，目前中國許多省正在逐步推行省直管縣財政管理體制改革，未來房產(chǎn)稅試點擴(kuò)圍、環(huán)境稅開征后，相關(guān)稅種都可以直接設(shè)為縣區(qū)收入，以鼓勵新型城鎮(zhèn)化的排頭兵——廣大縣區(qū)率先發(fā)展。
