內(nèi)容摘要：分稅制改革破冰，營改增動了誰的奶酪？
日歷翻到2013年，啟動已滿周年的營業(yè)稅改征增值稅改革的路線已經(jīng)清晰。
按照現(xiàn)有思路，營改增將有序擴(kuò)大試點(diǎn)，適時將郵電通信、鐵路運(yùn)輸、建筑安裝等行業(yè)納入，并根據(jù)中央和地方財(cái)力，逐步擴(kuò)大到全國。
營改增，就是一個簡單的營業(yè)稅改增值稅嗎？在中國社科院財(cái)貿(mào)所所長高培勇眼里，營改增充滿了魅力，這項(xiàng)改革就像潘多拉的盒子，一旦被打開，完全可能引發(fā)一場重大的財(cái)稅體制以及經(jīng)濟(jì)社會體制改革。
營改增的推進(jìn)是一大盤棋，牽扯到中央和地方稅收分成、地方新增稅種的開辟，以及機(jī)構(gòu)和人員的變動。與之相對應(yīng)，“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”或“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的分稅制原則，有了重新審視其布局的必要，以國地稅分設(shè)為特點(diǎn)的現(xiàn)行稅收征管格局、中央和地方財(cái)稅和行政關(guān)系則都將面臨調(diào)整和改革。
營改增“疾走”
按照國務(wù)院副總理李克強(qiáng)的說法，推進(jìn)營改增是深化財(cái)稅體制改革的“重頭戲”，也是以結(jié)構(gòu)性減稅促進(jìn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的“關(guān)鍵點(diǎn)”。
十二五時期營改增將推廣至全國。事實(shí)上，早在2012年1月1日上海率先啟動改革之時，不少業(yè)界人士就已經(jīng)意識到，改革將不止局限于上海一地。
“理論上增值稅擴(kuò)圍長期在某個地區(qū)試點(diǎn)的可能性不大。”一位財(cái)稅部門官員對記者表示。由于增值稅實(shí)行以票控稅，增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣需要增值稅發(fā)票，一些地區(qū)的企業(yè)能夠開具增值稅發(fā)票而別的地區(qū)不能，就會形成稅負(fù)不公。
隨后一年，營改增在9個省市和3個計(jì)劃單列市迅速鋪開。
上海先行先試，緊鄰的蘇州首先坐不住了。因?yàn)殡x上海地理接近，當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)性質(zhì)和規(guī)模也與上海類似，沒有試點(diǎn)的蘇州地區(qū)稅負(fù)比試點(diǎn)的上海稅負(fù)就要高。這種情況下，如果蘇州不盡快推進(jìn)營改增，企業(yè)很可能遷往稅負(fù)更輕的上海，于是早在2012年2月，江蘇就開始啟動相關(guān)的調(diào)研和前期準(zhǔn)備工作。
在中國政法大學(xué)教授施正文看來，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出2013年繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，深化結(jié)構(gòu)性減稅政策，無論是從減稅規(guī)模還是改革重點(diǎn)來看，營改增都是重頭戲。不僅因?yàn)闋I改增本身會推進(jìn)，更重要的是營改增的改革會觸動現(xiàn)有的中央地方分稅制度，從而可能引發(fā)新的重大財(cái)稅體制的變革。
觸動央地關(guān)系
快速推進(jìn)的營改增不可避免帶來財(cái)稅體制的變化。
按照財(cái)政部財(cái)科所副所長劉尚希的解讀，營改增看似僅涉兩個稅種，即增值稅擴(kuò)大范圍和營業(yè)稅退出，實(shí)際上卻牽動了整個財(cái)稅體制。從體制的角度觀察，營改增是一個事關(guān)財(cái)稅體制全局的重大改革。
在目前的營改增試點(diǎn)改革中，“收入分配關(guān)系不變”原則加上試點(diǎn)行業(yè)只是九大類繳納營業(yè)稅企業(yè)中的一小部分，暫時還不會影響地方政府特別是地稅部門的地位。但是，一旦按照現(xiàn)有路徑全國推開，影響就會擴(kuò)大到全國范圍，涉及所有行業(yè)，地稅部門的征繳范圍和地方財(cái)政收入的分成都將變成改革不得不面對的問題。
按照現(xiàn)有改革方案，一旦營改增，原本歸地稅系統(tǒng)征收的營業(yè)稅變成國稅系統(tǒng)征收的增值稅，地稅第一大稅種全部成為營業(yè)稅后，地稅的去留將成為問題。
江蘇地稅系統(tǒng)的一位工作人員告訴《華夏時報(bào)》記者，在當(dāng)?shù)貭I改增過程中，國稅比較主動，如果將營業(yè)稅全部改成增值稅，地稅真的就沒有存在的必要了，“我們的工作就是收點(diǎn)費(fèi)了。”
施正文也對記者表示，隨著營改增的深入，地稅部門征管范圍會越來越小，國稅、地稅合并的改革是水到渠成的事。
分稅制破冰
更深遠(yuǎn)的影響，是現(xiàn)有分稅體制的變化。
高培勇認(rèn)為，營業(yè)稅作為地方第一大稅種逐漸被增值稅取代，現(xiàn)行的分稅制可能在歸屬關(guān)系發(fā)生變化之后做出調(diào)整，增值稅分享體制被打破，勢必對1994年以來的分稅制格局提出新的改革要求。
高培勇還指出，營業(yè)稅全部改增值稅后，地方政府幾乎沒有主體稅了，而政府要有獨(dú)立的收入來源，尋求收支平衡，就必然要重建地方稅種。
施正文感覺，2013年房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)擴(kuò)大的可能性很大，而這一邏輯下，中央和地方的稅收分成關(guān)系和財(cái)力事權(quán)分配關(guān)系都將面臨重構(gòu)。
劉尚希甚至為營改增全面實(shí)施后的分稅制改革提供了多種路徑選擇。
他認(rèn)為，如果近兩年?duì)I改增在全國推行，可考慮增值稅的分享比例保持不變，或在調(diào)整的同時，對其他共享稅種同時進(jìn)行調(diào)整，例如在企業(yè)所得稅、個人所得稅中擴(kuò)大地方的分享比例，或者把個人所得稅完全劃歸地方稅，同時調(diào)整企業(yè)所得稅的分享比例。也可以統(tǒng)籌考慮各個稅種，重新劃分中央與地方的財(cái)權(quán)，重新設(shè)定中央稅與地方稅。
如果稅制改革在近兩年有較大進(jìn)展，可以考慮實(shí)行營改增的同時對其他稅種一并改革，據(jù)此再考慮財(cái)權(quán)劃分。如消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅等都有改革的空間和增收的潛力。如此進(jìn)一步完善稅制，調(diào)整中央與地方之間的財(cái)權(quán)劃分才有扎實(shí)的基礎(chǔ)。
劉尚希認(rèn)為，一個影響范圍較小的改革建議，是對增值稅的分享比例進(jìn)行調(diào)整，中央比例下調(diào)，地方分享比例上調(diào)，具體比例依據(jù)測算數(shù)據(jù)來確定，以不影響地方既得利益為基本原則。
如果改革更為全面，就需要把屬于全民所有的公共資源、資產(chǎn)也納入中央與地方之間的財(cái)權(quán)劃分范圍，把稅權(quán)、費(fèi)權(quán)、產(chǎn)權(quán)作為完整財(cái)權(quán)綜合考慮，徹底調(diào)整中央與地方的財(cái)權(quán)劃分范圍、劃分方式。同時，對中央與地方事權(quán)劃分也進(jìn)行調(diào)整，使廣義財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分改革同步推進(jìn)。
