從地方債務(wù)管理到加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，社會(huì)對(duì)目前預(yù)算法的修訂寄予了許多期待。北京大學(xué)法學(xué)院教授、全國(guó)人大委托項(xiàng)目《稅法通則》和《轉(zhuǎn)移支付法》等起草組組長(zhǎng)劉劍文近日接受本報(bào)記者訪談，就預(yù)算法修訂進(jìn)行了前瞻性解讀。
建議一：考慮預(yù)算調(diào)整權(quán)和修改權(quán)歸位于人大
上海證券報(bào)：此前已經(jīng)開(kāi)展了好幾年的預(yù)算法修訂工作，今年終于將有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，您對(duì)目前預(yù)算法的修訂有什么看法？
劉劍文：在討論預(yù)算法修訂時(shí)，我們首先應(yīng)該明確目前此輪預(yù)算法修訂究竟應(yīng)當(dāng)解決哪些問(wèn)題。換句話說(shuō)，就是修訂法律的目標(biāo)和價(jià)值是什么，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人此前的談話中對(duì)于當(dāng)前預(yù)算改革的方向，主要提出了加強(qiáng)預(yù)算公開(kāi)、促進(jìn)預(yù)算覆蓋完整性以及加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管等幾個(gè)重點(diǎn)，應(yīng)該說(shuō)此次修法主要也是體現(xiàn)這幾個(gè)要點(diǎn)。
此外，我們還應(yīng)當(dāng)關(guān)注修訂幅度的大小問(wèn)題，現(xiàn)在究竟是要小改還是要大改？從此輪修法的現(xiàn)實(shí)條件來(lái)看，目前還不具備大幅改動(dòng)的現(xiàn)實(shí)條件。現(xiàn)在國(guó)務(wù)院討論通過(guò)的預(yù)算法草案只是講了一些原則性的問(wèn)題，沒(méi)有涉及更深入的內(nèi)容。
上海證券報(bào)：在加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督方面，我們目前的預(yù)算法還有哪些可以完善的空間？
劉劍文：在目前不斷深化的改革過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革間的聯(lián)結(jié)點(diǎn)就是財(cái)政體制改革。在預(yù)算權(quán)的配置上，我們現(xiàn)在的預(yù)算法中預(yù)算的編制是由政府行政機(jī)關(guān)來(lái)負(fù)責(zé)，而預(yù)算的審批是由立法權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但目前預(yù)算法框架中對(duì)于預(yù)算的調(diào)整權(quán)、預(yù)算的修改權(quán)和預(yù)算的決定權(quán)等的配置，都主要還是落在政府行政機(jī)關(guān)，未來(lái)主要在這方面可以進(jìn)一步探索，如何使預(yù)算權(quán)的配置更加有效，應(yīng)該重新考慮預(yù)算調(diào)整權(quán)和修改權(quán)歸位于人大的問(wèn)題。
建議二：地方自主發(fā)債的限制不宜過(guò)大改動(dòng)
上海證券報(bào)：社會(huì)目前對(duì)于地方債務(wù)關(guān)注度很高。此前預(yù)算法中規(guī)定，地方政府不能自主發(fā)債，您認(rèn)為未來(lái)預(yù)算法修訂后是否會(huì)對(duì)地方發(fā)債有新的表述？
劉劍文：允許地方發(fā)債必須是有條件的，為了要保持財(cái)政平衡和未來(lái)償還能力，必須要對(duì)其規(guī)模進(jìn)行控制。以前是說(shuō)要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)在主要還是由財(cái)政部代發(fā)。最近謝旭人明確指出，2012年要繼續(xù)控制地方政府債務(wù)，因此目前條件下賦予地方自主發(fā)債的權(quán)利還是比較困難的，我國(guó)現(xiàn)在還沒(méi)有建立類似西方國(guó)家中允許地方政府破產(chǎn)的機(jī)制，因此如果地方政府未來(lái)償還能力出現(xiàn)問(wèn)題，最后還是需要上級(jí)政府進(jìn)行接管。所以現(xiàn)在必須更多地考慮風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。我認(rèn)為目前預(yù)算法對(duì)于地方自主發(fā)債的限制還不宜做出過(guò)大改動(dòng)。目前還是解決預(yù)算公開(kāi)等比較優(yōu)先、條件也更為成熟的問(wèn)題更可行一些。
建議三：未來(lái)應(yīng)對(duì)財(cái)政超收追究責(zé)任
上海證券報(bào)：除了上述問(wèn)題外，多年以來(lái)財(cái)政收入的連年超收也比較受到關(guān)注，您認(rèn)為如何從預(yù)算法的角度改善這個(gè)問(wèn)題？
劉劍文：在超收收入方面，現(xiàn)在很多地方政府的偏向是超收越多越好，而很少有人、包括地方政府去思考超收收入的正當(dāng)性在哪里。原則上說(shuō)只要由人大通過(guò)的預(yù)算，就是有法律效力和執(zhí)行力的，當(dāng)然很多時(shí)候由于存在許多不確定因素，應(yīng)該準(zhǔn)許預(yù)算有一定的彈性空間，比如可以規(guī)定在一個(gè)多大的公眾可接受范圍內(nèi)，允許實(shí)際財(cái)政收入和預(yù)算數(shù)的差異，我們是建議在5%的上下浮動(dòng)范圍內(nèi)。
此外，未來(lái)還應(yīng)該對(duì)超收追究責(zé)任，當(dāng)然現(xiàn)在追究行政責(zé)任并不具備顯示條件，但還是有一些追究責(zé)任的方式可以考慮，比如超收的直接責(zé)任人應(yīng)該到人大去被問(wèn)責(zé)，應(yīng)向人大解釋原因，通過(guò)施加壓力來(lái)提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。主要還是應(yīng)該從硬性規(guī)定上，讓各級(jí)政府建立法律范圍以外的超收收入必須受到遏制的意識(shí)。
另外，未來(lái)還應(yīng)當(dāng)考慮超收部分可以適當(dāng)退稅，第三種方式就是繼續(xù)完善推廣預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，現(xiàn)在地方還沒(méi)有穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，地方以后可以考慮借鑒中央的制度來(lái)建立調(diào)解基金制度。
