中央與地方財(cái)稅關(guān)系現(xiàn)狀
1994年分稅制財(cái)政體制改革以來，存在著財(cái)權(quán)上收而支出責(zé)任下移的趨勢，縣鄉(xiāng)（市區(qū)街道）基層財(cái)政日益困難，對(duì)中央、省、市轉(zhuǎn)移支付撥款依賴程度越來越高。對(duì)此現(xiàn)狀全社會(huì)是有共識(shí)的。
分歧在于：相當(dāng)多的地方政府和許多學(xué)者認(rèn)為，1993年設(shè)計(jì)的現(xiàn)行分稅制中，中央集中財(cái)力的目的已經(jīng)超額實(shí)現(xiàn)，繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行分稅制會(huì)損害地方政府特別是縣鄉(xiāng)（市區(qū)街道）政府提供公共服務(wù)的能力。基層征稅，稅款從基層向上級(jí)乃至中央集中，再由中央和省、市等上級(jí)財(cái)政審批撥款，這種制度導(dǎo)致財(cái)政收入和支出鏈條過長，中間環(huán)節(jié)收入流失多、權(quán)錢交易尋租多、財(cái)政管理成本高，應(yīng)該改革。
另有一些觀點(diǎn)認(rèn)為，相對(duì)于中央政府應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)，中央財(cái)政收入比例不高，因?yàn)槟壳爸醒胝袚?dān)的支出職責(zé)太少才表現(xiàn)為中央財(cái)政收入比例過高。如果下放財(cái)政收入勢必出現(xiàn)地方政府挪用稅款、揮霍浪費(fèi)的局面，只有主要由中央實(shí)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，才能保證和監(jiān)督地方政府不能亂花錢，因此，今后不但不應(yīng)下放中央財(cái)政收入，反而應(yīng)進(jìn)一步提高中央財(cái)政收入比例，同時(shí)由中央政府承擔(dān)更多的支出責(zé)任。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，基層財(cái)政出現(xiàn)困難，不是現(xiàn)行分稅制存在問題，而是因?yàn)榉侄愔聘母飪H在中央與省級(jí)政府之間實(shí)施，恰恰在于分稅制沒有向省以下政府推進(jìn)。
中央與地方財(cái)稅體制改革方向
基于上述兩種認(rèn)識(shí)分歧，改革中央與地方財(cái)稅體制也形成了兩種思路：
一種思路是，進(jìn)一步提高中央財(cái)政收入比重，同時(shí)建立一套完整的中央政府公共服務(wù)體系，強(qiáng)化中央政府對(duì)基本公共服務(wù)均等化的職責(zé)。
另一種思路是，提高地方財(cái)政收入比重，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)能力建設(shè)，使地方政府具備與其職責(zé)相匹配的財(cái)權(quán)與財(cái)力。
在中國稅收理論中，一直忽視對(duì)兄弟地區(qū)之間擁有平等權(quán)利的理念。中國歷史上長期存在地區(qū)分割，即使在國家統(tǒng)一的歷史時(shí)期，不同地區(qū)之間政治、經(jīng)濟(jì)、文化等不平等的情況也所在多有。1993年在設(shè)計(jì)新稅制時(shí)，歷史傳統(tǒng)的影響和稅收理論的缺陷使得新稅制不但沒有解決這個(gè)問題，反而在中央制訂的稅制中，加劇了對(duì)地區(qū)間平等權(quán)利的損害。
這個(gè)問題就是“稅收與稅源的背離”。1994以來，我國省際間人均稅收收入差距與人均GDP差距相比，呈明顯擴(kuò)大趨勢。這說明人均稅收收入省際間差距并不完全是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異所決定的，具體表現(xiàn)為：一個(gè)地方政府創(chuàng)造的稅源所形成的稅收沒有被這個(gè)地方政府所收繳，而是被另外一個(gè)地方政府所收繳。
比如：西氣東輸?shù)臓I業(yè)稅和所得稅等，發(fā)電環(huán)節(jié)的增值稅被售電環(huán)節(jié)的地方政府收繳，主要稅目的消費(fèi)稅沒有被這些商品銷售地的地方政府收繳，而是被這些商品的生產(chǎn)地收繳，央企集團(tuán)特別是商業(yè)銀行，全國范圍的利潤所形成的所得稅被總部所在地的地方政府收繳，個(gè)人所得稅的代扣代繳制度和地方分成制度使得異地獲得收入的居民的稅收被不為他提供公共服務(wù)的地方政府收繳，等等。
占全部稅收收入90%以上的主要稅種收入都不同程度地存在“稅收與稅源背離”的問題。主要是落后地區(qū)的稅源所形成的巨額稅收被發(fā)達(dá)地區(qū)征收。
目前的支出責(zé)任分配制度最為混亂的，是一項(xiàng)支出責(zé)任由多級(jí)政府分擔(dān)，比如：國民教育、污染治理、水利建設(shè)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等。多級(jí)政府負(fù)責(zé)相當(dāng)于每一級(jí)政府都可以推卸責(zé)任。科學(xué)界定不同層級(jí)政府基本公共服務(wù)的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，減少支出責(zé)任的重復(fù)性，絕大多數(shù)支出責(zé)任應(yīng)該由一級(jí)政府承擔(dān)，并以此作為中央與地方各級(jí)政府之間財(cái)力劃分的依據(jù)。當(dāng)前要特別強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、食品安全等公共領(lǐng)域權(quán)責(zé)在中央與地方不同層級(jí)政府之間的劃分。
所以，中國政府間稅收收入分配的順序應(yīng)該首先根據(jù)“稅收與稅源一致性原則”改革現(xiàn)行稅制；然后根據(jù)“絕大多數(shù)支出責(zé)任應(yīng)該由一級(jí)政府承擔(dān)”的原則重新劃分中央和各級(jí)地方政府支出責(zé)任。
根據(jù)中央政府的固定收入（比如關(guān)稅，但不包括消費(fèi)稅這樣的名義上中央固定收入實(shí)際上中央與地方分成收入）和各地方政府的收入規(guī)模與支出責(zé)任的確認(rèn)重新設(shè)計(jì)分稅制，在中央和地方政府之間進(jìn)行財(cái)政收入的再分配。
再一步是從中央財(cái)政收入中確定一定比例作為對(duì)地方政府的一般性轉(zhuǎn)移支付，最后才是中央財(cái)政收入對(duì)地方政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。
實(shí)施“稅收與稅源一致性原則”的具體方案
實(shí)施“稅收與稅源一致性原則”的具體改革方案為：
1.對(duì)于企業(yè)集團(tuán)繳納的增值稅，應(yīng)根據(jù)不同環(huán)節(jié)的增值率確定集團(tuán)內(nèi)部或集團(tuán)外部關(guān)聯(lián)企業(yè)之間增值稅收入分配。這一項(xiàng)改革不涉及企業(yè)集團(tuán)增值稅總體稅收負(fù)擔(dān)，只調(diào)整增值稅在不同環(huán)節(jié)之間、也就是不同地區(qū)之間的分配。
2.對(duì)于企業(yè)所繳納的營業(yè)稅的稅基分布在不同地區(qū)時(shí)，要按照營業(yè)稅稅源分布在有關(guān)地區(qū)來分配營業(yè)稅稅款。
3.將在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅改為在商品最終消費(fèi)環(huán)節(jié)即零售環(huán)節(jié)征收。比如，汽車消費(fèi)稅可以與車輛購置稅合并為價(jià)外稅在登記牌照環(huán)節(jié)征收。
4.改革現(xiàn)行不完全的企業(yè)所得稅在不同地區(qū)間分配的制度，首先，所有跨地區(qū)的企業(yè)集團(tuán)，特別是央企，要全部納入所得稅分配范圍；其次，企業(yè)集團(tuán)全部企業(yè)所得稅都要在地區(qū)間按照因素法稅源公式分配，取消只分配部分所得稅的現(xiàn)行辦法。
5.個(gè)人所得稅均應(yīng)歸屬居民所在地的地方政府，無論代扣代繳單位的所在地是否在居民所在地。
要科學(xué)界定不同層級(jí)政府基本公共服務(wù)的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，減少支出責(zé)任的重復(fù)性，絕大多數(shù)支出責(zé)任最好由一級(jí)政府承擔(dān)。并以此作為中央與地方各級(jí)政府之間財(cái)力劃分的依據(jù)。當(dāng)前要特別強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、食品安全等公共領(lǐng)域權(quán)責(zé)在中央與地方不同層級(jí)政府之間的劃分。
需要根據(jù)新的稅制設(shè)計(jì)，在各地區(qū)稅收收入能力與其支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌確定不同稅種在中央與地方之間的分享比例。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)省以下分稅制財(cái)政體制建設(shè)�？v向政府稅收收入分享比例劃分至少需要從三個(gè)方面統(tǒng)籌兼顧：不同層級(jí)政府的支出責(zé)任及與其相對(duì)應(yīng)的稅收收入能力；不同稅種的內(nèi)在特征，稅源在不同地區(qū)之間分布越多，所對(duì)應(yīng)稅種的歸屬級(jí)次也應(yīng)越高；要注意中央稅收的執(zhí)法環(huán)境與地方政府積極性的調(diào)動(dòng)，有效減少稅收執(zhí)法中來自地方政府的不良行政干預(yù)。
要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付制度。摒棄目前“基數(shù)法”稅收返還辦法，在測算各地區(qū)稅收收入能力的基礎(chǔ)上，建立基于地區(qū)間公共服務(wù)均等化要求的創(chuàng)新一般性轉(zhuǎn)移支付制度。
最重要的內(nèi)容是：將中央財(cái)政收入的一定比例固定為一般轉(zhuǎn)移支付預(yù)算基金池，每一筆中央財(cái)政收入首先將此比例的部分劃入此資金池，中央政府不能動(dòng)用此資金池。對(duì)此資金池完全按照因素法合理設(shè)定對(duì)不同地方政府進(jìn)行一般性轉(zhuǎn)移支付的公式，然后定期（每月或每周）將此資金池內(nèi)的資金全部撥付到各個(gè)地方政府財(cái)政賬戶，確保一般性轉(zhuǎn)移支付及時(shí)、科學(xué)、充分。
中央財(cái)政收入除劃撥入一般轉(zhuǎn)移支付資金池的部分外，由中央財(cái)政留作中央政府支出和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付使用。
（作者系全國政協(xié)委員、國家稅務(wù)總局原副局長）
