國(guó)家稅務(wù)總局于近日印發(fā)了《“十二五”時(shí)期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要》。本報(bào)特邀財(cái)稅領(lǐng)域知名專(zhuān)家，對(duì)《綱要》中關(guān)于稅制改革以及稅收立法等問(wèn)題加以解讀。從本期開(kāi)始，陸續(xù)刊發(fā)《“十二五”時(shí)期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要》系列訪談。
前不久，國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)了《“十二五”時(shí)期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），全面而系統(tǒng)地勾畫(huà)了“十二五”時(shí)期的中國(guó)稅收發(fā)展藍(lán)圖。站在學(xué)者的角度，對(duì)“十二五”的稅收工作有哪些建議？本報(bào)記者采訪了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、財(cái)貿(mào)所所長(zhǎng)高培勇。
高培勇告訴記者，“十一五”時(shí)期，稅收事業(yè)取得了顯著的成就，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了可靠的財(cái)力保障和有效的政策支持。但正像《綱要》里所說(shuō)的，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型加速，社會(huì)矛盾明顯增多，解決就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、收入分配等人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題壓力進(jìn)一步加大，對(duì)完善和落實(shí)稅收政策促進(jìn)改善民生提出了新要求，對(duì)優(yōu)化稅收制度安排支持深化改革提出了新挑戰(zhàn)。高培勇說(shuō)：“今天的中國(guó)稅收，已經(jīng)越來(lái)越同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制緊密對(duì)接并越來(lái)越被推至破解一系列重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的前沿。鮮有直接稅或基本沒(méi)有完全意義上的直接稅的現(xiàn)行稅制格局，已經(jīng)不適應(yīng)于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，更不適應(yīng)于越來(lái)越趨于完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。”
高培勇認(rèn)為，目前中國(guó)的稅收改革，難點(diǎn)不在稅制安排，而在征管。中國(guó)的稅收改革走到今天，已經(jīng)到了非破解征管難題不能前行的地步。毋庸置疑，中國(guó)的稅收征管，在過(guò)去的30多年中，無(wú)論從人員素質(zhì)看，還是從技術(shù)裝備和操作手段看，都取得了顯著的進(jìn)步。稅收的實(shí)際征收率，由十幾年前的50%左右躍升至75%上下，便是一個(gè)可以立刻拿出且值得稱(chēng)道的例子。不過(guò)，盡管如此，就總體而言，它還不屬于可與現(xiàn)代稅制對(duì)接的稅收征管。倘若要給現(xiàn)實(shí)的中國(guó)稅收征管機(jī)制畫(huà)一幅素描，那么，其基本的線條，可能只有四個(gè)字——“間接＋截流”。
所謂“間接”，指的是，它基本上只適于征收間接稅，而不能適于征收直接稅。觀察一下稅務(wù)機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)征管工作格局，便會(huì)發(fā)現(xiàn)，除了少許的例外，它往往是隔著一個(gè)人（法人）向另外一個(gè)人（自然人）收稅，或者，通過(guò)一個(gè)人（法人）向另外一個(gè)人收稅。占全部稅收70%左右的流轉(zhuǎn)稅的征收自不待言，事實(shí)上，即便是被稱(chēng)之為直接稅的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，也跳不出如此的格局。企業(yè)所得稅，從根本上說(shuō)來(lái)，是可以轉(zhuǎn)嫁的。既可以向“上家”——原材料供應(yīng)商和勞動(dòng)力提供者——轉(zhuǎn)嫁，也可以向“下家”——產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)者——轉(zhuǎn)嫁。只要發(fā)生了轉(zhuǎn)嫁，哪怕是部分的轉(zhuǎn)嫁，它便帶有一定的間接稅性質(zhì)。個(gè)人所得稅，在實(shí)行分類(lèi)計(jì)征和代扣代繳制的條件下，實(shí)質(zhì)上屬于間接征收，系被“間接化”了的直接稅。
所謂“截流”，指的是，它基本上只能征流量環(huán)節(jié)的稅，而不能征存量環(huán)節(jié)的稅。觀察一下現(xiàn)行稅制體系中的18個(gè)稅種的稅源情形，便會(huì)發(fā)現(xiàn)，除了少許的例外，幾乎所有稅種的稅源都是同現(xiàn)金流綁在一起。有現(xiàn)金流，則有稅源；有稅源，則有稅收。沒(méi)有現(xiàn)金流，則沒(méi)有稅源；沒(méi)有稅源，當(dāng)然也就沒(méi)有稅收。若打比方，在如此的稅源格局下，稅收征管所做的最主要的工作，就是尋找一個(gè)有利地形——征稅環(huán)節(jié)，當(dāng)諸種現(xiàn)金流從身邊“通過(guò)”之時(shí)，便揮動(dòng)手中的分流工具截下一塊兒并輸送國(guó)庫(kù)。換言之，在現(xiàn)實(shí)的稅收征管機(jī)制下，稅務(wù)機(jī)關(guān)尚難以觸動(dòng)存量環(huán)節(jié)的稅源。也正因?yàn)槿绱�，存量環(huán)節(jié)的稅源，還屬于現(xiàn)行稅制體系的“空白”地帶。
高培勇認(rèn)為，正是現(xiàn)實(shí)稅收征管機(jī)制所形成的瓶頸制約，成為了“十一五”稅制改革規(guī)劃的兩個(gè)未竟事項(xiàng)——個(gè)人所得稅實(shí)行綜合與分類(lèi)相結(jié)合、穩(wěn)步推行物業(yè)稅（房地產(chǎn)稅）——的基本原因。
高培勇對(duì)《綱要》中的“十二五”時(shí)期的稅收征管規(guī)劃給予了極大的關(guān)注。高培勇坦言，之所以如此，是想從中搜索出可對(duì)接當(dāng)前的兩大稅收改革熱點(diǎn)項(xiàng)目——個(gè)人所得稅實(shí)行綜合與分類(lèi)相結(jié)合、對(duì)居民住宅開(kāi)征房地產(chǎn)稅——的征管安排。而專(zhuān)門(mén)聚焦于與上述兩個(gè)稅種改革相關(guān)的征管安排而不是稅制安排，無(wú)非是因?yàn)橹饕鲎哉鞴芏嵌愔茖用娴囊蛩刈璧K了上述兩個(gè)稅種的改革進(jìn)程。
高培勇認(rèn)為，《綱要》中“十二五”時(shí)期的稅收征管規(guī)劃所對(duì)接的，都是現(xiàn)行的稅制格局，而未能拓展至“十二五”時(shí)期稅制改革規(guī)劃的兩個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目——個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅。包含在“切實(shí)強(qiáng)化稅收征管”項(xiàng)下的條款，都可歸之于立足于現(xiàn)行稅制格局的征管效率的提升舉措，而非著眼于稅制改革背景下的稅收征管機(jī)制的革命性變化。這當(dāng)然有種種原因。比如，稅收征管機(jī)制的革命性變化并非稅務(wù)系統(tǒng)一家所能獨(dú)為，需要包括各個(gè)政府部門(mén)在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)的全力配合。再如，突破以“間接+截流”為基本線條的現(xiàn)實(shí)稅收征管機(jī)制的瓶頸制約，所需要的并非僅僅來(lái)自人的方面或理念方面的轉(zhuǎn)變，還需要來(lái)自物的方面或資金技術(shù)方面的支撐。所有這些，都需要舉全黨、全社會(huì)之力，打一場(chǎng)圍剿上述種種因素的殲滅戰(zhàn)。
高培勇說(shuō)：“在中國(guó)，直接稅的改革之所以始終是一塊難啃的骨頭，就是因?yàn)樗c現(xiàn)實(shí)的稅收征管機(jī)制不相容。除非現(xiàn)實(shí)中國(guó)的稅收征管機(jī)制發(fā)生可對(duì)接上述兩個(gè)稅種改革的革命性變化，否則，無(wú)論是個(gè)人所得稅實(shí)行綜合與分類(lèi)相結(jié)合，還是對(duì)居民住宅開(kāi)征房地產(chǎn)稅，都不會(huì)有獲得啟動(dòng)機(jī)會(huì)的那一天。 但無(wú)論如何，必須看到，在收入分配差距日趨拉大、政府必須有所作為的嚴(yán)峻形勢(shì)下，以個(gè)人所得稅實(shí)行綜合與分類(lèi)相結(jié)合以及對(duì)居民住宅開(kāi)征房地產(chǎn)稅為主要內(nèi)容的直接稅改革，已經(jīng)絕對(duì)不屬于未雨綢繆層面的改革舉措，而是火燒眉毛的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。”
高培勇建議，有關(guān)“切實(shí)強(qiáng)化稅收征管”的諸方面舉措，應(yīng)在跳出現(xiàn)行稅制格局的局限而立足于“十二五”時(shí)期稅收改革目標(biāo)的條件下加以謀劃。面對(duì)著后金融危機(jī)時(shí)代的重重壓力和種種挑戰(zhàn)，沒(méi)有別的選擇，只能以攻破稅收征管瓶頸的努力，來(lái)破解并消除前行道路上的一系列重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。
高培勇最后說(shuō)，這件事總得有人去做，早晚都要去做。無(wú)論從哪個(gè)方面看，在這一過(guò)程中，稅務(wù)部門(mén)理應(yīng)充當(dāng)“發(fā)動(dòng)機(jī)”和協(xié)調(diào)人。
