流拍事件愈演愈烈，地價正逐步回落。“這可能會給某些靠‘賣地財政’的地方政府造成困難�！敝袊鐣茖W(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員楊重光對本報記者說。
土地出讓金占財政總收入近20%
近日發(fā)布的《2007年全國國土資源公報》顯示，2007年全國招拍掛出讓土地11.53萬公頃，占出讓總面積的50.9%，比上年提高了20.4個百分點(diǎn)。全國土地出讓總價款自2006年增長三成、創(chuàng)下歷史性的7676.89億元以后，2007年1-11月達(dá)到9130億元，同比增長58.9%.而這一數(shù)據(jù)在2004年僅為5894億元，2005年，在國家收緊“地根”的情況下，土地出讓金總額只有5505億元。
據(jù)統(tǒng)計，2007年全國財政收入5.13萬億，各地僅僅土地出讓金一項，接近財政總收入的1/5，絕大多數(shù)地方政府財政嚴(yán)重依賴土地出讓金，有些地方甚至依賴程度超過60%.
但這種狀況將面臨大幅改變。樓市調(diào)整，土地屢屢流拍，寄生于賣地財政上的地方政府，財政收入可能因此銳減。
“早先是一些東部城市依賴賣地財政，而去年主要是一些中部城市問題突出，擴(kuò)大用地規(guī)模來取得地方發(fā)展成本，北京、上海一些有足夠產(chǎn)業(yè)支撐的城市不會受到太大影響，稅源增長不快的地方政府，將被迫應(yīng)對財政收入下降的挑戰(zhàn)。”楊重光說。
土地財政的驅(qū)動力
1992年9月，財政部出臺《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，“土地使用稅”改稱為“土地出讓金”，中央財政和地方財政0.5∶9.5分成。1994年實(shí)行分稅制，作為主體稅種的增殖稅、所得稅為中央、地方所共享，土地出讓金作為地方財政的固定收入全部劃歸地方政府所有。由于土地出讓收入不進(jìn)入地方財政預(yù)算，而逐漸成為地方政府的“第二財政”。
在發(fā)達(dá)地區(qū)，土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府財政預(yù)算外收入的最主要來源。土地收入除了增加政府預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入，各個部門可以借此征收土地規(guī)費(fèi)，也提高了部門的積極性。
2007年以后，土地出讓金從財政預(yù)算外調(diào)到預(yù)算內(nèi)，土地出讓金作為政府的財政收入，必須全部用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)，不允許挪作他用�！翱陀^地說，土地出讓金對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了很大的作用。”楊重光說。
但現(xiàn)實(shí)卻被逐漸扭曲，地方政府出讓土地幾乎是不余遺力。
“聯(lián)系到體制安排的全局，聯(lián)系到政府的職能和行為，很多地方政府行為短期化和扭曲，顯然和我們現(xiàn)在的制度安排相關(guān)，并不簡單是地方官員的覺悟高低、素質(zhì)高低的問題�！敝袊斦控斦茖W(xué)研究所所長賈康表示。
賈康認(rèn)為，雖然中央一再強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式和干部考核辦法，但地方官員的升遷軌跡，主要是看政績。為了做幾件看得見的實(shí)事，必須籌集財力作為驅(qū)動力。除了預(yù)算內(nèi)的困難之外，大家更多看到的是預(yù)算外，實(shí)際上還有不透明或不夠透明的可籌集財力。所以地方政府努力利用一級市場上的批租收入支撐政績和“干大事”。
北大林肯研究中心中國部主任滿燕云對本報記者表示，“土地出讓金過高，會對地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響，增加經(jīng)濟(jì)成本，扭曲地方政府的經(jīng)濟(jì)行為�！�
“賣地財政”終結(jié)？
賈康認(rèn)為，如果把不動產(chǎn)稅這個必要的制度因子合理化地放入整個體系考慮，在配套實(shí)行政府的管理體制、決策體制和行政體制改革的同時，在真正轉(zhuǎn)變政績考核指標(biāo)體系和官員任命體系這種行政和政治改革的同時，還要追求公共財政導(dǎo)向下建立現(xiàn)代意義完整的預(yù)算。
他提出，如果能夠按照中央、省和市縣三個層級配置稅基，地方稅在基層市縣級的支柱應(yīng)該是不動產(chǎn)稅。這種稅的基本運(yùn)行導(dǎo)向，是讓地方政府專心致志地按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，把職能放在優(yōu)化本地投資環(huán)境、提供基本公共服務(wù)上面�！爸灰龊眠@點(diǎn)，地方政府的財政收益問題、支持它履行職能的財政建設(shè)問題就內(nèi)在地解決了，因為不動產(chǎn)稅作為支柱稅收的稅基評估制度，使得它的職能可以得到它在財政收入方面的實(shí)際回報。每隔幾年重評一次稅基，都是它優(yōu)化投資環(huán)境的努力得到財源回報的套現(xiàn)時機(jī)�！辟Z康說。
國土資源部政策法規(guī)司司長王守智表示，有關(guān)部門已經(jīng)開始探索通過稅制改革來防止城市發(fā)展靠擴(kuò)大用地規(guī)模來取得發(fā)展成本�！耙岣咄恋乩寐�，這方面我們現(xiàn)在的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)有了，缺少的是一種經(jīng)濟(jì)手段。有必要通過經(jīng)濟(jì)手段提高土地的用地成本，特別是保有環(huán)節(jié)。”王守智說。財產(chǎn)稅、不動產(chǎn)稅或者物業(yè)稅，在國外已成為主要的地方財政稅收體系，也是提高土地利用率，加大政府收益來源的主要手段。
