童大煥，1968年生于福建長(zhǎng)汀，1990年畢業(yè)于中國人民警官大學(xué)科技系，工學(xué)學(xué)士。當(dāng)今國內(nèi)最活躍的時(shí)評(píng)人之一，以視角獨(dú)特、文筆犀利、高質(zhì)高產(chǎn)著稱，對(duì)中國社會(huì)有深刻的洞察。年發(fā)表文章三百余篇。筆觸涉及時(shí)政、財(cái)經(jīng)、法律、教育諸領(lǐng)域，追求勇氣、激情、理性的統(tǒng)一，冰炭相容的思想境界。作品入選《中國當(dāng)代文學(xué)作品精選》（1949-1999）等眾多選本，著有《俯仰天地間》、《江湖上的中國》、《冰封的火焰》、《中國鑰匙》等書。曾在地市級(jí)政府機(jī)關(guān)工作十年，2002年應(yīng)邀加盟中國青年報(bào)，成為《青年話題》版面編輯，現(xiàn)為中國保險(xiǎn)報(bào)評(píng)論版主編、東方早報(bào)等多家媒體和網(wǎng)站評(píng)論專欄作家。
近年主攻教育和城市化問題，提出“高密度城市化拯救中國”論，以筆為旗，矢志不移地為打破各種城市壁壘吶喊呼號(hào)。教育方面，在國內(nèi)最早在報(bào)上激烈批評(píng)教育部公開支持“名校辦民�！�，最早公開在報(bào)上指出招生計(jì)劃指標(biāo)才是招生不公的根源。其“中國大學(xué)費(fèi)用為世界最高3倍”一文經(jīng)《科學(xué)時(shí)報(bào)》發(fā)表后，被新華社全文向全國發(fā)通稿，產(chǎn)生巨大反響，獲得廣泛的社會(huì)認(rèn)同。
9月25日-10月1日，新浪財(cái)經(jīng)把一周的時(shí)間留給童大煥。——編者按
2002年，我剛到北京，一次和老鄉(xiāng)們聊天，其中一位在國家某部委當(dāng)處長(zhǎng)，很是輕描淡寫地說到給家鄉(xiāng)批了400萬元。我很驚訝。在地方，這是個(gè)最沒有實(shí)權(quán)和油水的清水衙門，在中央機(jī)關(guān)，一個(gè)小小的處長(zhǎng)居然有那么大的財(cái)政支配權(quán)！在地方，別說是縣里一把手，就是絕大多數(shù)市里一把手也沒有那么大的財(cái)政支配權(quán)啊。不為別的，地方財(cái)政沒錢，市一級(jí)還能基本維持公務(wù)員工資福利，到縣一級(jí)就年年拖欠教師和公務(wù)員工資，并且急于讓年滿55歲的提前退休、新到職三年以內(nèi)的大中專畢業(yè)生提前下崗了。要知道，在中央，混個(gè)處長(zhǎng)也許也就三年五載工夫，在地方，混個(gè)副縣長(zhǎng)也許都得半輩子。
此后是一年比一年“觸目驚心”的國家審計(jì)報(bào)告，讓人感覺到中央各部委確實(shí)有錢，幾乎每個(gè)部委每年審計(jì)出來的違規(guī)資金就是幾千萬上億元，不違規(guī)的可支配資金就更不知多到哪里去了。
隨后發(fā)布的每年200億元腐敗資金用來“跑步錢進(jìn)”的問題，則不免讓人大吸涼氣。有人說美國的地方官員可以不去華盛頓，但中國的官員不去北京不行。因?yàn)榇髾?quán)和大錢都在北京，要錢要官都得去。正如國家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華指出的：“有的駐京辦目的就是跑‘部’‘錢’進(jìn)�！薄芭苁且粋�(gè)足字旁，還有一個(gè)包，要帶包去跑�！边@個(gè)“包”是個(gè)“通天袋”，里面內(nèi)容豐富，應(yīng)有盡有。去年7月的《了望》指出，各地駐京辦每年用在疏通關(guān)系上的“灰色經(jīng)費(fèi)”在200億元以上。中央轉(zhuǎn)移支付的欠透明狀態(tài)，成了各地駐京辦“跑部錢進(jìn)”的原因之一。
事實(shí)上，駐京機(jī)構(gòu)的迅猛增長(zhǎng)，正好契合了中央和地方分權(quán)的歷史演變，其中尤以1994年中央與地方分稅制改革之后為甚。到1991年，北京還只有186個(gè)市級(jí)以上的駐京辦。此后，駐京辦以驚人的速度增長(zhǎng)。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在在北京，除了52家副省級(jí)以上辦事處，還有520家市級(jí)和5000余家縣級(jí)辦事處。如果加上各種協(xié)會(huì)、企業(yè)和大學(xué)的聯(lián)絡(luò)處，各種駐京機(jī)構(gòu)超過1萬家。
更進(jìn)一步地研究會(huì)發(fā)現(xiàn)，肇始于1994年的中央和地方的分稅制改革極大地改變了中國的經(jīng)濟(jì)格局和公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利狀況，“跑步錢進(jìn)”只是其中的一個(gè)小小縮影。分稅制后，稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央。消費(fèi)稅、關(guān)稅劃為中央固定收入；企業(yè)所得稅按納稅人隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方；增值稅在中央與地方之間按75∶25的比例分成。
在實(shí)施分稅制后的當(dāng)年，中央的財(cái)政收入比上一年增加200%，占全國財(cái)政總收入比例由上年的22%急升至56%，但財(cái)政支出占全國總支出比例比上年只增加2個(gè)百分點(diǎn)。此后，1995年到2004年中央財(cái)政收入平均占國家財(cái)政總收入的52%，但財(cái)政支出平均只占國家財(cái)政總支出的30%.
地方財(cái)政收入占全國總收入比重不斷減少的同時(shí)，支出比重卻不斷加大。到2004年，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入約為45%，但財(cái)政支出卻占全國財(cái)政總支出的約72%.當(dāng)年，中央的財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入約55%，但教育事業(yè)費(fèi)中央財(cái)政支出219.64億元，而地方財(cái)政支出3146.30億元，是中央的14倍多；社會(huì)保障補(bǔ)助地方財(cái)政支出是中央的近7倍；支農(nóng)支出是中央的10倍。
另據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查，在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中央只負(fù)擔(dān)2%，省地兩級(jí)負(fù)擔(dān)11%，縣級(jí)負(fù)擔(dān)9%，78%的經(jīng)費(fèi)要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)來負(fù)擔(dān)，最后實(shí)際上就是由占大多數(shù)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這就形成了所謂的“中央請(qǐng)客，地方買單”的局面。
在中央把省里的部分稅權(quán)上收的同時(shí)，地方也上行下效。地市政府的財(cái)政稅收上收到省里，而地市一級(jí)則把縣鄉(xiāng)財(cái)政稅收上收到地市，其結(jié)果是，自1994年的分稅制改革以來，我國政府財(cái)權(quán)的集中程度不斷提高。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重從1993年的22%大幅提高到2002年的54.9%，省級(jí)政府的財(cái)力也從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，省級(jí)以下地方政府的財(cái)權(quán)只有余下不到17%的水平，卻負(fù)擔(dān)80%的民生和絕大部分公共事務(wù)的支出。
朱镕基總理執(zhí)政時(shí)代，中央弱財(cái)政帶來直接的后果就是中央財(cái)政赤字，甚至有一年發(fā)生借地方政府的錢來發(fā)中央部委的工資。但分稅制的后果卻極大地改變了整個(gè)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)權(quán)利狀況，除了上述“跑步錢進(jìn)”，還表現(xiàn)在以下幾個(gè)主要方面：
一、農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)
2000年，湖北一位普通的鄉(xiāng)黨委書記一舉成名天下知，他就是上書朱镕基總理陳情“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的李昌平。此信引起中央對(duì)三農(nóng)問題的關(guān)注。當(dāng)年12月李昌平當(dāng)選《南方周末》2000年年度人物。然而其個(gè)人命運(yùn)卻頗多周折。
“我們沒有其他稅源，轉(zhuǎn)移支付又不多，我們不向農(nóng)民收錢怎么辦？鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師一年多工資沒有，他們都把政府大門給堵死了�！被鶎痈刹咳缡钦f。2006年1月1日，農(nóng)業(yè)稅被正式廢止。然而，取而代之的是轟轟烈烈的征地運(yùn)動(dòng)。時(shí)至今日，征地問題已經(jīng)成為群體性事件的主要原因。而在一些不能直接從城市化和征地中受益的地方，“放水養(yǎng)魚”縱容計(jì)劃外生育然后罰款成為一些地方政府的新財(cái)源。
二、“新三座大山”壓在人們頭上
2003年，一篇《我頭上的“三座大山”》一鳴驚人，此后至今，“新三座大山”成為社會(huì)上被使用最多的詞組之一。人們應(yīng)該記住它的發(fā)明者，他就是著名雜文家趙牧。
分稅制后的一個(gè)基本特點(diǎn)是地方政府甩包袱。在中央部委死死抓住部門壟斷權(quán)力不放、市場(chǎng)的自由準(zhǔn)入受到嚴(yán)厲控制、市場(chǎng)自由公平競(jìng)爭(zhēng)無從談起的情況下，各地方政府卻紛紛以市場(chǎng)的名義放任教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)大肆收費(fèi)和亂收費(fèi)，住房也被推向了市場(chǎng)，從而把政府本應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任大部分或者完全推給了社會(huì)。像醫(yī)療行業(yè)，政府提供的醫(yī)療保障85%被用在了800萬黨政干部頭上。導(dǎo)致活人被送進(jìn)火葬場(chǎng)、醫(yī)院見死不救、學(xué)生家長(zhǎng)或?qū)W生因?qū)W費(fèi)太高而自殺的現(xiàn)象層出不窮。水、電、煤氣等公共事業(yè)的價(jià)格也一再飆升。
三、GDP崇拜和環(huán)境破壞及污染
鐵打的江山流水的官。在地方百姓決定不了官員命運(yùn)的條件下，不惜一切代價(jià)招商引資成為各地方政府的主要任務(wù)，甚至很多地方給法院、檢察院和每一個(gè)公務(wù)員甚至教師下指標(biāo)，并且要求檢察院法院下文件對(duì)一些經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)網(wǎng)開一面。至此，一些地方的自然生態(tài)和社會(huì)、政治、法律生態(tài)都受到嚴(yán)重破壞。許多地方官員不惜以砸子孫飯碗的態(tài)度和方式去發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，我走后哪管洪水滔天，環(huán)境污染和破壞觸目驚心。地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，但地方百姓不僅不能從中受益，反而成為環(huán)境破壞和污染的最直接也是最長(zhǎng)久的受害者。
國家環(huán)�？偩趾蛧医y(tǒng)計(jì)局于2006年9月7日向媒體聯(lián)合發(fā)布了《中國綠色國民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告2004》。研究結(jié)果表明，2004年全國因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失為5118億元，占當(dāng)年GDP的3.05%.虛擬治理成本為2874億元，占當(dāng)年GDP的1.80%.國家環(huán)�？偩指本珠L(zhǎng)潘岳與國家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)邱曉華指出，由于部門局限和技術(shù)限制，已計(jì)算出的損失成本只是實(shí)際資源環(huán)境成本的一部分，此次核算沒有包含自然資源耗減成本和環(huán)境退化成本中的生態(tài)破壞成本，只計(jì)算了環(huán)境污染損失。環(huán)境污染損失成本僅核算了其中的10項(xiàng)，且存在低估和缺項(xiàng)。潘岳與邱曉華共同介紹說，完整的綠色國民經(jīng)濟(jì)核算至少應(yīng)該包括五大項(xiàng)自然資源耗減成本（耕地資源、礦物資源、森林資源、水資源、漁業(yè)資源）和兩大項(xiàng)環(huán)境退化成本（環(huán)境污染和生態(tài)破壞）。由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)水平的限制，此次核算沒有包含自然資源耗減成本和環(huán)境退化成本中的生態(tài)破壞成本，只計(jì)算了環(huán)境污染損失。環(huán)境污染損失成本包括20多項(xiàng)，此次核算僅算了其中的10項(xiàng)（大氣污染造成的健康、農(nóng)業(yè)和材料損失，水污染造成的健康、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人民生活和污染型缺水損失，以及固廢侵占土地造成的經(jīng)濟(jì)損失等），地下水污染、土壤污染等重要部分都沒有涉及�？偟膩碚f，這次核算的結(jié)果只是整個(gè)結(jié)果的一部分。而且，在已經(jīng)核算出的10項(xiàng)損失中還存在低估和缺項(xiàng)的問題。即便如此，損失也已經(jīng)占到GDP的3.05%，數(shù)字非常驚人，說明環(huán)境形勢(shì)十分嚴(yán)峻。
除了污染損失，此次核算還對(duì)污染物排放量和治理成本進(jìn)行了核算。結(jié)果表明，如果在現(xiàn)有的治理技術(shù)水平下全部處理2004年點(diǎn)源排放到環(huán)境中的污染物，需要一次性直接投資約為10800億元，占當(dāng)年GDP的6.8%左右。同時(shí)每年還需另外花費(fèi)治理運(yùn)行成本2874億元（虛擬治理成本），占當(dāng)年GDP的1.80%.
四、房地產(chǎn)運(yùn)動(dòng)對(duì)民眾的剝奪
1994年分稅制給地方政府留了一個(gè)借地生財(cái)?shù)目谧莹D―土地出讓金歸地方政府，因此給持續(xù)高熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)和不受制約的征地和拆遷運(yùn)動(dòng)埋下了伏筆。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明，土地出讓已占地方財(cái)政預(yù)算外收入的60%以上。在這種制度下，地方政府通過征地，以幾萬元每畝的低價(jià)，將土地從農(nóng)民手中拿走，轉(zhuǎn)手通過拍賣等方式出讓，地價(jià)上升幾十、幾百倍以上。地方政府的財(cái)力得以增強(qiáng)，官員的尋租也由此進(jìn)入瘋狂狀態(tài)（尋租成本占房地產(chǎn)總成本的3%到5%甚至更高）。在城市拆遷中，民眾的利益同樣得不到保障。在此過程中，民眾受到了補(bǔ)償費(fèi)低、房?jī)r(jià)高和無住房社會(huì)保障的三重剝奪。
如何征稅、如何理財(cái)，是一個(gè)國家生死攸關(guān)的問題，管理得好，最少的錢也能做到物阜民豐、百姓安居樂業(yè)、社會(huì)安定祥和、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；管理不好，再多的錢也會(huì)導(dǎo)致國在山河破、官怨民沸騰。因此，如何制定征稅法律以及財(cái)政預(yù)決算的審議，幾乎是各國議會(huì)的最根本任務(wù)之一。我們的人大在這方面幾乎是甩手掌柜。中國歷史上不改體制的諸多重大改革，也幾乎是停留在中央和地方如何分錢的層面上，綜觀中國歷史上的歷次改革，莫不以為中央政府聚財(cái)為己任，最終也都走進(jìn)底層民生艱難的死胡同而被迫推倒重來。
但僅有政府內(nèi)部的分權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。如果權(quán)力只有上限而沒有底線，如果不能將各級(jí)政府的責(zé)權(quán)利和各自的征稅范圍納入到嚴(yán)格的法治軌道，而任由他們自己內(nèi)部商量解決，則上級(jí)政府今日可以放權(quán)明日自然又可以收權(quán)，稅收的無序化也同樣會(huì)陷入治亂循環(huán)中無以自拔。
