1994年的分稅制財(cái)政體制創(chuàng)新，選擇了“漸進(jìn)式”改革路徑，初步搭建了政府間財(cái)政關(guān)系的基本框架，但一些關(guān)鍵之處仍有待進(jìn)一步改革完善。
分稅制留下三點(diǎn)“缺憾”
一是對(duì)既得利益的照顧，回避了改革中一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要矛盾。
以1993年為“基數(shù)”的“兩稅”“增量”改革之路，日后幾乎所有財(cái)稅改革、政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整都紛紛“效仿”，過(guò)多“增量”改革路徑的選擇，回避了改革的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要矛盾，致使部分改革流于某種“簡(jiǎn)單形式”上的轉(zhuǎn)換，改革成效打了折扣。
二是政府間事權(quán)及財(cái)政支出責(zé)任劃分還不夠清晰。
1994年財(cái)稅體制改革，在政府間事權(quán)劃分上，存在著某種程度上的“內(nèi)外不清”、“上下不明”及“你中有我、我中有你”等問(wèn)題。時(shí)至今日，制度安排和體制設(shè)計(jì)上的一些不足，制約著科學(xué)、規(guī)范分稅制財(cái)政體制更有效的構(gòu)建。
三是過(guò)分強(qiáng)調(diào)財(cái)權(quán)而忽略事權(quán)調(diào)整。
1994年財(cái)稅體制改革的出發(fā)點(diǎn)之一，是要適當(dāng)提高中央政府的財(cái)權(quán)集中度，采取一種“倒軋賬”方式，確定中央與地方的財(cái)力規(guī)模比例。這種“自上而下”的改革，由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)“收入”而忽略“事權(quán)”的及時(shí)、適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，不知不覺(jué)中步入“集權(quán)”與“分權(quán)”的怪圈。
謹(jǐn)防現(xiàn)行體制向舊體制復(fù)歸
循著10多年歷史軌跡，透過(guò)十幾年數(shù)據(jù)和典型案例的分析，可以看到現(xiàn)行財(cái)政體制客觀上存在著復(fù)歸“舊體制”的一些“跡象”。
首先，過(guò)多采用“共享稅”模式，存有復(fù)歸“比例分成”的現(xiàn)實(shí)。
按照1994年的改革思路，分稅制財(cái)政體制的最終目標(biāo)是通過(guò)逐漸完善中央稅與地方稅體系，逐步取消非規(guī)范的“共享稅”。而自1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來(lái)，我國(guó)的地方稅體系沒(méi)有發(fā)展壯大。
1994年中央與地方的共享稅種只有3個(gè)，即增值稅、資源稅率和證券交易（印花）稅率，占稅種總數(shù)的10%；而目前“共享”稅種數(shù)量已擴(kuò)大到12個(gè)，占稅種總數(shù)的3l%；共享稅收占全國(guó)稅收的比重也由1994年的55%增至2003年的70%左右，凈增約15個(gè)百分點(diǎn)；在證券交易稅和所得稅中的共享比例，中央政府分享比例逐步提高。
近10多年來(lái)，一些有可能成為地方預(yù)算收入主體的地方稅種（如個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅），先后改為由中央和地方共享收入。同1980年～1993年的改革相比，1994年以來(lái)的財(cái)政體制改革發(fā)生了大變化：從財(cái)政分權(quán)化重新走向財(cái)政集權(quán)化。從某種角度上來(lái)分析，或多或少地有向原來(lái)“比例分成”模式復(fù)歸的傾向。
其次，“小地方稅，大轉(zhuǎn)移支付”格局，存有復(fù)歸“統(tǒng)收統(tǒng)支”的傾向。
隨著中央與地方共享稅種數(shù)量的增多、共享比例的提高和共享比重的加大，自然而然地弱化了地方稅體系。分稅制改革以來(lái)，一些屬于地方的稅種，如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、農(nóng)業(yè)稅（含農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）、牧業(yè)稅等取消，土地增值稅、屠宰稅、宴席稅等稅種基本上有名無(wú)實(shí)，遺產(chǎn)稅尚未開(kāi)征。從數(shù)量上看地方稅有13個(gè)稅種，占29個(gè)稅種的45%，但目前真正屬于地方主稅種的為營(yíng)業(yè)稅（不含鐵路、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司集中交納部分）、房產(chǎn)稅、契稅等。分稅制改革初期，地方稅約占全國(guó)稅收總量一般為20%～30%，到2003年這一比重降至10%左右。地方稅體系的“缺失”，與分稅制改革時(shí)所確定的“財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則”并不吻合。
統(tǒng)計(jì)顯示，以1993年為界，中央和地方政府財(cái)政收支比重發(fā)生了較大變化。到2004年中央政府收支比重偏差高達(dá)29%，其背后寓意在于地方政府近l/3財(cái)政支出是通過(guò)中央政府規(guī)模巨大的轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)的。
1995年～2004年，地方財(cái)力規(guī)模由4383億元提高到17896億元，年均增長(zhǎng)16.8%，其中近60%來(lái)自中央政府的各項(xiàng)補(bǔ)助。在中央對(duì)地方龐大補(bǔ)助的背后，隱含著某些不合理因素：一是兩稅返還、所得稅返還屬于中央與地方“共享收入”的范疇，2004年二者比重高達(dá)l/3（35.3%）；二是作為有條件轉(zhuǎn)移支付的各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)，常有“財(cái)權(quán)部門(mén)化”的性質(zhì)，即各部門(mén)作為“第二財(cái)政”在參與國(guó)民收入的“二次分配”，過(guò)多地體現(xiàn)為部門(mén)利益，加之需要地方政府層層“配套”，是中央各部門(mén)“條條”影響地方政府“塊塊”的載體，難以全面有效地體現(xiàn)中央政府施政意圖，2004年這一比重達(dá)31.7%；三是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付包括原體制補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅降低農(nóng)業(yè)稅率轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)移支付、結(jié)算補(bǔ)助及其他補(bǔ)助等。而屬于均等化性質(zhì)的有一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付兩項(xiàng)。2004年在中央政府2934億元的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付為745億元（占25.4%），民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付994億元（占2.6%），占中央補(bǔ)助地方總量的l7%.
從上述分析可以看出，現(xiàn)行政府間規(guī)模龐大的“資金流”，多數(shù)是“上解下劃”。上級(jí)政府通過(guò)集中財(cái)權(quán)，建立了讓下級(jí)政府高度依賴上級(jí)政府的財(cái)政體制，下級(jí)政府通過(guò)“跑步進(jìn)京（省、市、縣）”，為地方爭(zhēng)取財(cái)政收入。2005年，全國(guó)地方一般預(yù)算收入14875.5億元，而地方一般預(yù)算支出高達(dá)25022.2億元，41%的支出是來(lái)自中央政府各類(lèi)補(bǔ)助的。
現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制，某種程度上符合“單一制國(guó)家中央政府適度集權(quán)、地方政府適度分權(quán)”的一般原則，但從深層次來(lái)分析，這種重經(jīng)濟(jì)分權(quán)、輕行政分權(quán)的改革，隨著時(shí)間的推移，會(huì)遇到一些新的問(wèn)題：更高一級(jí)政府層層集中財(cái)權(quán)，不斷拓展“條條”管理范圍，從財(cái)權(quán)、事權(quán)、組織管理等多層面強(qiáng)化對(duì)地方政府的管制，與“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”的基本原則形成某種矛盾。
第三，省以下財(cái)政體制不完善，基層財(cái)政有演變?yōu)樯霞?jí)財(cái)政“附屬物”的可能。
1994年分稅制財(cái)政體制改革，主要確定了中央與省級(jí)政府之間財(cái)政關(guān)系。但事實(shí)上，在省以下這種“分稅”模式只能是“名存實(shí)亡”，仍然延續(xù)著“財(cái)政包干”時(shí)期的做法。其時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚處于起步階段，在幾千年“大一統(tǒng)”思想和長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維方式“雙重”作用下，政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與政府的關(guān)系、事權(quán)與財(cái)權(quán)的關(guān)系、分稅制與轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系、分稅制與其他配套改革的關(guān)系，等等，沒(méi)有得到科學(xué)、合理的劃分和界定。從目前的情況看，財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下移，轉(zhuǎn)移支付鏈條過(guò)長(zhǎng)，上級(jí)政府過(guò)多財(cái)政管制，弱化了基層政府行使職權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)。
通過(guò)財(cái)政自給能力的初步分析可知：17年來(lái)，地方政府財(cái)政自給能力處于逐年下降的變動(dòng)趨勢(shì)，以1994年分稅制改革為分界線，降幅進(jìn)一步加大。地方級(jí)財(cái)政自給能力由1987年的1.03降到2004年的0.59，以年均4%的速度下降，其中：省級(jí)為1.6%，地市級(jí)為5.1%，縣級(jí)為3.4%，鄉(xiāng)級(jí)為4%.進(jìn)一步分析，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)、地市級(jí)到省級(jí)，層層需要依靠上級(jí)政府補(bǔ)助“過(guò)日子”、“辦事業(yè)”。
分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)，在我國(guó)地方各級(jí)財(cái)政，一個(gè)普遍的現(xiàn)象，就是下級(jí)政府經(jīng)常要面對(duì)來(lái)自上級(jí)的財(cái)政管制，主要表現(xiàn)為“上出政策，下出資金”。上級(jí)政府制定統(tǒng)一政策，直接影響著下級(jí)支出規(guī)模和支出方向，影響著下級(jí)政府的預(yù)算平衡。根據(jù)財(cái)政分權(quán)的具體要求，“一級(jí)政府，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，相對(duì)獨(dú)立，自求平衡”，在既定的法制化的事權(quán)劃分格局下，根據(jù)所承擔(dān)的政府事權(quán)，各級(jí)政府具有決定政府支出規(guī)模及支出方向的權(quán)力。但財(cái)政管制各級(jí)政府間事權(quán)劃分的基本格局不穩(wěn)，直接導(dǎo)致地方政府缺乏必要的財(cái)政自主權(quán)。一些農(nóng)村地區(qū)基層已因此財(cái)政陷入財(cái)力困境。
