近日出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，是繼2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》之后，我國政府在土地管理和調(diào)控政策上的又一次重大調(diào)整。從財(cái)政角度看，國務(wù)院的《通知》將抑制一些地方不顧實(shí)際擴(kuò)張用地的沖動(dòng)，有助于解決一些地方過度依賴土地作為財(cái)政收入主要來源的問題。
“土地財(cái)政”難以持續(xù)
近一時(shí)期，隨著國家對(duì)土地調(diào)控力度的加強(qiáng)，“土地財(cái)政”難以持續(xù)的觀點(diǎn)被越來越多的人所接受。
所謂“土地財(cái)政”，是指一些地方政府的財(cái)政收入來源過度地依賴房地產(chǎn)收入的情形。一個(gè)簡單的描述就是，對(duì)于地方來說，賣地已經(jīng)成為財(cái)政收入的一個(gè)重要來源。其模式多為：政府整理出一塊土地拍賣，賣地所得再用于搞當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)。該區(qū)塊經(jīng)過建設(shè)后升值，帶動(dòng)地價(jià)上漲，政府又可以通過賣地獲得更多的財(cái)政收入。
在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，有的縣市土地出讓金收入已占到地方財(cái)政收入的一半以上。
土地出讓金被稱為地方政府的“第二財(cái)政”，屬預(yù)算外收入。1994年的分稅制改革后，中央把土地出讓金全部劃歸地方政府。在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的一半。
可以看到的前景是，如果一個(gè)地方房地產(chǎn)稅收和土地出讓收益成為政府財(cái)政收入的主要來源的話，長期下去將影響地方財(cái)政收入穩(wěn)定增長�！巴恋刎�(cái)政”這一模式的要害在于，土地是一種有限的資源，如果單純靠賣地作為財(cái)政收入的主要來源，那么帶來的問題就是吃了“子孫飯”，子孫怎么辦？
事實(shí)上，許多地方政府也認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)———建立在房地產(chǎn)投資增長和房價(jià)上漲過快之上的財(cái)政增收是難以持續(xù)的。問題的關(guān)鍵是，如何在“土地財(cái)政”之外尋找新的財(cái)政收入的增長點(diǎn)。
調(diào)整土地利益分配
土地問題成為宏觀調(diào)控的焦點(diǎn)，關(guān)鍵之一是其涉及中央與地方的利益格局。
在1994年分稅制改革后，我國現(xiàn)行的地方稅體系呈現(xiàn)稅種小而多、稅源分散、涉及面廣、收入零星的局面，缺少“站得住”的主體稅種。大部分地方政府缺乏可靠而穩(wěn)定的稅收來源，需要中央政府通過大量的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)部分地區(qū)的收入不足。 另一方面，目前地方稅種大多與第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展緊密相關(guān)，容易導(dǎo)致地方政府在制定發(fā)展規(guī)劃和扶持重點(diǎn)項(xiàng)目時(shí)，過分地依靠和培植與自身財(cái)政收入直接相關(guān)的稅源。當(dāng)前一些地區(qū)房地產(chǎn)發(fā)展過快，與此都或多或少有關(guān)聯(lián)。
從財(cái)權(quán)、事權(quán)、稅權(quán)相匹配的角度來分析，地方政府承擔(dān)了財(cái)政支出的主要責(zé)任，而收入?yún)s不足以維持。由于對(duì)省以下各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)界定不清，在中央政府轉(zhuǎn)移支付“粥少僧多”的情況下，土地就成為地方政府最主要的收入來源，土地出讓金以及與房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)的稅收在不少地區(qū)就成為地方政府的“金庫”。
抑制一些地方不顧實(shí)際擴(kuò)張用地的沖動(dòng)，關(guān)鍵在于完善土地利益分配機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)土地收益的收支管理。國務(wù)院這次出臺(tái)的土地調(diào)控政策明確提出，要提高新增用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)，繳納范圍包括那些沒有經(jīng)過批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地。同時(shí)，國有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款將全額納入地方財(cái)政預(yù)算，繳入地方國庫，實(shí)行“收支兩條線”管理。土地出讓總價(jià)款必須首先足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等，其余資金還應(yīng)逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。
完善省級(jí)以下財(cái)政體制
解決“土地財(cái)政”的問題，需要進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革。
1994年實(shí)行分稅制后，中央財(cái)政通過改革集中的財(cái)力并沒有用來安排中央本級(jí)的支出，而是用于增加對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。1994年—2005年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出總額的比重從12.7%提高到29.2%.分地區(qū)看，對(duì)中西部地區(qū)補(bǔ)助比例上升幅度較大，分別從15.2%、12.5%提高到45.7%、49.8%.2005年除稅收返還和體制性補(bǔ)助4143.71億元外，中央財(cái)政安排各類轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助達(dá)到7329.97億元，比2004年增長21.6%.其中財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付達(dá)到3812.72億元，用于中西部地區(qū)的比例達(dá)到90%以上。
因此，解決地方財(cái)政困難，關(guān)鍵在于完善省級(jí)以下財(cái)政體制。省級(jí)以及省級(jí)以下各級(jí)政府之間應(yīng)建立起透明和穩(wěn)定的收入分配安排，同時(shí)，明確各級(jí)政府的支出責(zé)任。從長遠(yuǎn)考慮，還應(yīng)當(dāng)深化分稅制改革，合理劃分稅權(quán)。合理的稅權(quán)劃分將使地方政府能夠更確切地了解未來稅收收入的狀況，也有助于使地方政府的活動(dòng)受到更有效的監(jiān)督。
