財(cái)稅體改新動(dòng)向

    嘉賓：王保安  高培勇  李曉西  劉佐  李俊生

    主持人：王紅茹

    積極財(cái)政政策何去何從

    主持人：剛剛結(jié)束的十六屆三中全會(huì)一方面明確了進(jìn)一步深化財(cái)政改革，完善財(cái)政政策，發(fā)揮財(cái)政政策在刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)化結(jié)構(gòu)，和調(diào)整分配方面的作用，另一方面也強(qiáng)調(diào)了完善財(cái)政政策的有效適用方式。您如何評(píng)價(jià)當(dāng)前我國(guó)的積極財(cái)政政策？

    王保安（財(cái)政部綜合司司長(zhǎng)）：首先肯定，這幾年的財(cái)政政策明顯呈積極的態(tài)勢(shì)，盡管各種手段的運(yùn)用有所調(diào)整，各種力度之間有所變化，但是總體趨勢(shì)還是積極的。首先表現(xiàn)在我國(guó)發(fā)行的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債6年來共發(fā)行了8千億元，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用非常明顯。其次，從1998年到2002年，中央財(cái)政發(fā)行的2700億特別國(guó)債，提高了國(guó)有銀行的資本充足率。第三，通過完善財(cái)政體制，突出財(cái)政政策的目標(biāo)、方向、作用，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。從這幾個(gè)方面來說，積極的財(cái)政政策一直處于積極的態(tài)勢(shì)。不能因?yàn)槟承┨貏e指標(biāo)和所占比例的變化，就說我們的積極財(cái)政政策已經(jīng)淡出，不積極了。

    主持人：再過幾天就要召開一年一度的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議了，據(jù)我所知，今年經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的一個(gè)重要的問題，就是為明年的積極財(cái)政政策定調(diào)。您估計(jì)這個(gè)基調(diào)會(huì)如何定？

    高培勇（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)）：與以往不同的是，我認(rèn)為這次財(cái)政政策的定調(diào)非常艱難。我所說的艱難，不僅僅是來源于到目前為止專家對(duì)中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)判斷的差異，即便大家對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷是一致的，積極財(cái)政政策的抉擇也是進(jìn)退維谷的。如果大家都認(rèn)為，目前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)并沒有過熱，那就要進(jìn)一步繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，這就面臨幾個(gè)方面的問題：首先，經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)五至六年的時(shí)間，我們已經(jīng)積累了高達(dá)兩萬多億元的國(guó)債，長(zhǎng)期下去，會(huì)不會(huì)引發(fā)由于國(guó)債的長(zhǎng)駐風(fēng)險(xiǎn)而帶來的財(cái)政的整體風(fēng)險(xiǎn)，以至于整個(gè)國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)？其次，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)形成了對(duì)于長(zhǎng)期發(fā)行的國(guó)債的依賴，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)有9個(gè)百分點(diǎn)來源于積極財(cái)政政策的支撐，這需要引起重視；再有，目前已經(jīng)形成了一大批與積極財(cái)政政策命運(yùn)密切聯(lián)系的特定的利益集團(tuán)，他們的進(jìn)與退和積極的財(cái)政政策緊密相關(guān)。反過來，如果大家都認(rèn)定目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)已經(jīng)過熱了，積極財(cái)政應(yīng)當(dāng)急剎車，這樣也會(huì)帶來一系列的問題，比如，如果積極財(cái)政政策淡出，目前用大量的國(guó)債資金興建的一大批待建工程需要的后續(xù)資金的來源就解決不了，“爛尾工程”會(huì)因此而形成。應(yīng)該看到，積極財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)力度是繼續(xù)削弱的，它的邊際效益是遞減的。因此，不管言進(jìn)，還是言退，都很艱難，很難找到最優(yōu)方案。

    主持人：如果我們只能在艱難的處境中尋找解決的辦法，那這個(gè)解決辦法是什么呢？

    高培勇：如果在艱難的處境中尋找一種次優(yōu)的辦法，我覺得目前有幾點(diǎn)要注意：一、過去6年的積極財(cái)政政策盡管取得很大的成效，但還是有缺憾的，主要表現(xiàn)在成本很高，效益相對(duì)不太高。如果明年要繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策，需要調(diào)整格局；二、積極財(cái)政政策在短期內(nèi)還難以言退，起碼在明年不能言退。因?yàn)橹袊?guó)太需要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中國(guó)所積累的各種矛盾太需要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所提供的空間來加以消化，如果言退，可能由此帶來的效益不足以彌補(bǔ)它的損失；第三，即便大家都認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)太熱了，已經(jīng)到了積極財(cái)政政策言退、宏觀經(jīng)濟(jì)政策走勢(shì)必須重大調(diào)整的時(shí)候，我們也要考慮到經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、政治的諸多方面的因素，對(duì)退出的安排瞻前顧后；第四，要認(rèn)識(shí)到改革是支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最重要的來源。

    主持人：積極的財(cái)政政策實(shí)施6年來，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用不言而喻，那這一政策是否還需要調(diào)整和完善呢？

    王保安：回答應(yīng)該是肯定的。因?yàn)槿魏我豁?xiàng)政策的出臺(tái)，都可能隨著政策、作用、環(huán)境條件的變化，隨著作用對(duì)象的變化進(jìn)行調(diào)整。積極財(cái)政政策確實(shí)是宏觀調(diào)控在現(xiàn)階段的主要工具。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府調(diào)控肯定是在市場(chǎng)條件的基礎(chǔ)上，相對(duì)的、適時(shí)的和適度的進(jìn)行。

    主持人：根據(jù)當(dāng)前的形勢(shì)，下一步積極的財(cái)政政策該如何走？

    王保安：我認(rèn)為，還要繼續(xù)保持積極財(cái)政政策的連續(xù)性，同時(shí)，面臨變化的情況和制度改革的需要，適當(dāng)?shù)卣{(diào)整完善積極的財(cái)政政策。在維持一種積極態(tài)勢(shì)不變的情況下，要保持適度規(guī)模。從目前看，適度規(guī)模不能降下來。因?yàn)檫�要調(diào)整三大存量，包括糧食補(bǔ)貼、對(duì)農(nóng)民的支補(bǔ)、逐步取消國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性虧損補(bǔ)貼。高培勇：在目前比較艱難的格局中，我認(rèn)為要在保持積極財(cái)政政策連續(xù)性的前提下，強(qiáng)調(diào)八個(gè)字，“降低力度，調(diào)整投向”�！敖档土Χ取薄�—到目前為止，過去的五至六年間每年為積極財(cái)政政策的實(shí)施而增發(fā)的國(guó)債，大體是1500億，從明年開始，我認(rèn)為在這個(gè)基礎(chǔ)上應(yīng)該逐漸減弱。“調(diào)整投向”——過去積極財(cái)政政策的國(guó)債資金，大量投向于重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，今后能否堅(jiān)持多個(gè)方面的兼容？主持人：明年經(jīng)濟(jì)總體是否會(huì)過熱？財(cái)政體制改革對(duì)明年的經(jīng)濟(jì)綜合影響會(huì)怎樣？

    李曉西（北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源研究所所長(zhǎng)）：今年前三季度，糧食總產(chǎn)是8700億斤，數(shù)量有所擴(kuò)大，但現(xiàn)在糧食價(jià)格還沒有達(dá)到1996年的糧價(jià)水平，明年糧食全面推動(dòng)價(jià)格水平上升的可能性比較小；除了食品和服務(wù)價(jià)格上漲比較明顯，其余商品價(jià)格都是下降的，商品供大于求的總額一直沒有變化。今年以來，我國(guó)的證券市場(chǎng)總體上是萎靡不振，根本不存在過熱；外商投資的增長(zhǎng)總體看比較強(qiáng)勁，但近3個(gè)月以來，實(shí)際利用外資開始下滑。這些經(jīng)濟(jì)總體不熱的跡象，加大了我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間，預(yù)示著我國(guó)明年的經(jīng)濟(jì)不會(huì)過熱。

    與此同時(shí)，今年我國(guó)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的冷熱不均、投資和消費(fèi)增長(zhǎng)有所失衡、沿海和內(nèi)地發(fā)展差距的拉大、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)和中小企業(yè)增長(zhǎng)偏慢等等，都會(huì)使得我國(guó)明年的財(cái)政政策的重點(diǎn)有所調(diào)整，力度有所控制。

    新一輪稅改值啟動(dòng)良機(jī)？

    1994年的稅制改革，是新中國(guó)成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容最深刻、力度最強(qiáng)的結(jié)構(gòu)性改革，初步實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)稅制向市場(chǎng)體制和開放型經(jīng)濟(jì)下的新稅制的平穩(wěn)過渡，初步搭起了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的稅收制度框架。

    主持人：從1997年到2002年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值呈現(xiàn)一種平穩(wěn)的狀態(tài)，而在同一時(shí)期，稅收收入增長(zhǎng)幅度就比較大。我國(guó)稅收收入增長(zhǎng)的原因是什么？

    李俊生（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長(zhǎng)）：我國(guó)稅收收入的增長(zhǎng)有很多客觀原因：一是內(nèi)在的動(dòng)力驅(qū)使政府不得不增加稅收收入。自1992年黨的十四大正式提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)是為了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之時(shí)，我國(guó)各級(jí)政府的職能開始從全能型向有限型轉(zhuǎn)化，而在轉(zhuǎn)化過程中，政府要承擔(dān)在體制轉(zhuǎn)換中的體制補(bǔ)償，確保這種轉(zhuǎn)型的過渡是平穩(wěn)的，所以才有過去所說的“花錢買機(jī)制”，“政府財(cái)政要為制度轉(zhuǎn)型買單”等等。這實(shí)際上都帶有制度轉(zhuǎn)換的補(bǔ)償性。

    二是外在的壓力。1997年前后，亞洲發(fā)生金融危機(jī)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生很大的影響。我國(guó)經(jīng)濟(jì)受到外界的干擾，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度必然要減慢。而經(jīng)濟(jì)保持高速發(fā)展又是保證社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要的前提條件。正是這種內(nèi)、外的壓力，迫使政府不得不不斷地增加財(cái)政赤字。這也是促使我國(guó)稅收增加的原因。

    主持人：我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)有25年，在這25年當(dāng)中，我國(guó)的稅收政策也已形成了它的一些特點(diǎn)，這些特點(diǎn)是什么？

    李俊生：我國(guó)的稅收政策有兩個(gè)特點(diǎn)：一是從數(shù)量上看，我國(guó)稅收收入的增長(zhǎng)速度超過了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度。如果不考慮財(cái)政支出層面，僅僅考慮稅收層面，我們國(guó)家的稅收政策實(shí)際上帶有緊縮性財(cái)政政策的特點(diǎn)。二是傳統(tǒng)的間接性的稅種收入增長(zhǎng)乏力，而直接稅的稅種增長(zhǎng)潛力比較大。

    主持人：稅制是財(cái)稅政策的重要組成部分，它也因直接涉及納稅人的切身利益而被廣泛關(guān)注。很多納稅人反映他們的負(fù)擔(dān)非常重，具體說，除了稅收之外，負(fù)擔(dān)更重的是那些稅收以外的收費(fèi)以及攤派，甚至一些亂收費(fèi)、亂攤派，下一步我國(guó)的稅制改革能解決這個(gè)問題嗎？

    劉佐（國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長(zhǎng)）：我認(rèn)為首先應(yīng)該合理地調(diào)整稅收負(fù)擔(dān)或者叫宏觀稅賦。我國(guó)的宏觀稅賦，從1994年稅制改革以后，曾經(jīng)出現(xiàn)過幾年的下降，但從1998年物價(jià)開始回升后也隨之上升，到去年底達(dá)到16.2%.

    很多納稅人反映他們的負(fù)擔(dān)非常重，甚至除了稅收之外，還有稅收以外的收費(fèi)以及攤派，這種稅費(fèi)關(guān)系混亂的局面，也擾亂了正常的財(cái)政、稅收制度的貫徹執(zhí)行，破壞了立法的統(tǒng)一性和財(cái)政制度的統(tǒng)一性，甚至還產(chǎn)生了一些腐敗現(xiàn)象。所以，我認(rèn)為，下一步應(yīng)該以稅費(fèi)改革為突破口，進(jìn)行大規(guī)模的稅費(fèi)改革，讓稅收真正成為國(guó)家財(cái)政收入最主要的來源。同時(shí)通過減輕納稅人的稅外負(fù)擔(dān)，合理地提高稅收占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，實(shí)現(xiàn)我國(guó)稅收、財(cái)政制度的最大值。

    主持人：我們國(guó)家稅制結(jié)構(gòu)方面存在的一個(gè)很突出的問題是直接稅和間接稅的比例很不適當(dāng)。下一步稅制改革會(huì)不會(huì)在這方面有所突破？

    劉佐：優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)應(yīng)該是下一步我們稅制改革的一個(gè)重要問題。目前我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)的確存在直接稅和間接稅的比例很不適當(dāng)?shù)膯栴}。以2002年為例，僅增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、關(guān)稅四項(xiàng)就占了我國(guó)稅收總額的60%多，企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅只占稅收總額的20%多。而社會(huì)保障稅、財(cái)產(chǎn)稅之類的稅收更是微乎其微，可以說，真正的社會(huì)保障稅還沒有真正地建立。當(dāng)然，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高，隨著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和大量外商投資經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，我國(guó)的直接稅將會(huì)有一個(gè)比較大的增長(zhǎng)。這幾年的實(shí)踐已經(jīng)說明了這一點(diǎn)，最明顯就是個(gè)人所得稅。1981年全國(guó)的個(gè)人所得稅是500萬，到去年已經(jīng)達(dá)到了1211億。另外，社會(huì)保障稅的開征，一些財(cái)產(chǎn)稅的開征，也會(huì)從稅收制度上幫助我們解決這個(gè)問題。

    主持人：我國(guó)在稅種設(shè)置方面，與國(guó)際通行的稅種相比，有沒有差距？下一步的稅制改革目標(biāo)在這方面是否需要完善？

    劉佐：在下一步稅制改革當(dāng)中，我們的一個(gè)重要任務(wù)，就是要完善各個(gè)稅種，特別是主體稅種。從總體上看，我們國(guó)家在稅種設(shè)置方面，大多數(shù)稅種已經(jīng)比較符合國(guó)際上通行的稅種的基本做法，但從這些稅種的具體稅制的設(shè)置和具體的規(guī)定來看，還很不完善。比如，個(gè)人所得稅制，現(xiàn)在還是實(shí)行二十多年前的分項(xiàng)稅收制，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況和個(gè)人收入的情況。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，到2002年，全國(guó)已經(jīng)有53%的職工的月工資超過了800元，也就是說有一半以上的職工現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了個(gè)人所得稅的納稅群體。這是一個(gè)很大的納稅群體。那么，如何科學(xué)地設(shè)置征稅的模型，把納稅人的收入綜合起來？如何科學(xué)地確定稅前扣除項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)？如何科學(xué)地確定適當(dāng)?shù)亩惵剩吭谶@些方面，我國(guó)還有必要進(jìn)一步改革和調(diào)整。

    主持人：綜上所述，我國(guó)新一輪稅制改革啟動(dòng)的時(shí)機(jī)是否已經(jīng)到來？

    劉佐：在過去的25年中，我國(guó)稅制進(jìn)行了兩次大的改革。第一次，在1983年到1984年，推行了國(guó)有體制改稅和工商稅制的全面改革，初步適應(yīng)了當(dāng)時(shí)提出的社會(huì)主義有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的需要；1994年按照黨的十四大和黨的十四屆三中全會(huì)關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)行了建國(guó)以來規(guī)模最大、范圍最廣大、內(nèi)容最深刻的改革。從那個(gè)時(shí)候到現(xiàn)在經(jīng)過了10年的實(shí)踐和理論上的準(zhǔn)備，我認(rèn)為我們國(guó)家新一輪稅制改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來，特別是這次黨的十六屆三中全會(huì)明確提出了稅制改革的基本原則和一些主要內(nèi)容，為我們下一步稅制改革指明了目標(biāo)方向和主要任務(wù)。

    財(cái)稅政策新趨向

    主持人：除了財(cái)稅體制改革與財(cái)政政策緊密相聯(lián)外，經(jīng)濟(jì)走勢(shì)的判斷和財(cái)政政策也分不開，它是形成宏觀政策傾向的重要依據(jù)。請(qǐng)您就明年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的預(yù)計(jì)和財(cái)稅體制的要求，談?wù)劽髂甑呢?cái)稅政策的特征？

    李曉西：我個(gè)人認(rèn)為明年財(cái)稅政策的特征有4點(diǎn)：一、按照減稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管的原則，穩(wěn)固推進(jìn)稅收改革，相對(duì)形成明年總體上有利于減稅負(fù)的積極財(cái)政政策。這將對(duì)內(nèi)資企業(yè)有較大的刺激作用。這種影響使增值稅由生產(chǎn)型改為消費(fèi)型，由此推進(jìn)高科技企業(yè)的發(fā)展。這種轉(zhuǎn)型有利于企業(yè)擴(kuò)大投資，尤其有利于新增固定資產(chǎn)較多的企業(yè)。二、出口退稅機(jī)制的改革，將對(duì)明年出口有較大影響，也會(huì)使財(cái)政政策具有一定制止經(jīng)濟(jì)過熱的作用�，F(xiàn)在國(guó)務(wù)院已經(jīng)決定，明年的出口退稅是以2003年出口退稅實(shí)額為基數(shù)，對(duì)超基數(shù)部分由中央和地方按照75%、25%的比例來分?jǐn)�，這對(duì)明年的出口肯定會(huì)有所抑制，可能也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)的過熱有所抑制。三、公共財(cái)政體制的建設(shè)，對(duì)明年財(cái)政政策形成了一種既要保持積極，但力度又有所減弱的效果。四、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的財(cái)政收支的思路，創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅收的統(tǒng)一，不僅對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展有促進(jìn)作用，也將有助于提升消費(fèi)需求和減少投資需求。現(xiàn)在的財(cái)政支出是輕農(nóng)村，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以后，將會(huì)有利于加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，尤其是有利于加大對(duì)中西部農(nóng)村的支持力度。