方建中，米易縣財(cái)政局局長(zhǎng)，當(dāng)?shù)氐胤截?cái)政的“管家”。他介紹說，米易縣總?cè)丝?0萬，有漢、回等24個(gè)少數(shù)民族，其中農(nóng)業(yè)人口16萬，是攀西地區(qū)第一農(nóng)業(yè)大縣，2003年農(nóng)民人均純收入2882元。
2003年，全縣GDP值135075萬元，財(cái)政收入10665萬元，其中地方財(cái)政收入5658萬元，同比增長(zhǎng)21.8%。應(yīng)該說，對(duì)于一個(gè)山區(qū)農(nóng)業(yè)縣來說，這是一個(gè)很不錯(cuò)的數(shù)字。但是方“管家”苦笑著對(duì)記者說，米易縣的地方財(cái)政實(shí)際上是吃飯財(cái)政，約有6100人工資完全靠財(cái)政劃撥，再加上各種辦公開支等，5658萬元捉襟見肘。
方“管家”也承認(rèn)在2003年消化了過去的2000多萬元的債務(wù)后，當(dāng)?shù)刎?cái)政缺口是5000多萬元，而今年大概是1億。因?yàn)榻衲曦?cái)力緊張，大企業(yè)米易糖廠改制、城區(qū)建設(shè)等都需要大筆資金投入。
觀察 農(nóng)業(yè)稅用在了哪里
米易縣農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室負(fù)責(zé)人向記者透露，自2002年當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革以來，已經(jīng)取得了階段性成果。同改革前相比，農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額由1703萬元減到532萬元，減負(fù)1171萬元，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)由101.71元減至35.94元，減負(fù)65.77元。
在米易2003年的地方財(cái)政收入5658萬元中，農(nóng)業(yè)稅及附加548.55萬元，占地方財(cái)政總量的9.7%。這筆錢都是誰在用?
方建中講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上人員的工資和經(jīng)費(fèi)是縣財(cái)政支出，而農(nóng)業(yè)稅及附加的大部分都補(bǔ)貼到了農(nóng)村:其中鄉(xiāng)村辦學(xué)經(jīng)費(fèi)占了大頭，為149.09萬元，村干部補(bǔ)助63.84萬元，社干部補(bǔ)助57.12萬元，村辦公經(jīng)費(fèi)39.9萬元，五保戶供養(yǎng)43.01萬元，計(jì)生經(jīng)費(fèi)67.61萬元，農(nóng)村軍人優(yōu)待金29.76萬元。
另外一個(gè)情況是，米易縣2003年落實(shí)由縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的是767.45萬元�！斑@樣實(shí)際上是，我們收了548.55萬元的農(nóng)業(yè)稅及附加，但實(shí)際為農(nóng)村支出了767.45萬元�！�
難題 兩大“尾巴”如何割
盡管停征農(nóng)業(yè)稅及附加所帶來的“缺口”會(huì)由上級(jí)財(cái)政全額轉(zhuǎn)移支付。但是，方建中還是顯得很“委屈”。
“省上文件是以2002年為基數(shù)的。但是恰恰在2002年我們的農(nóng)業(yè)稅征收得最少�！狈浇ㄖ薪忉�:因?yàn)?002年7、8月份遭受了自然災(zāi)害，全縣大多數(shù)農(nóng)戶受災(zāi)嚴(yán)重，當(dāng)?shù)卣?jīng)過研究免去了214萬元農(nóng)業(yè)稅。這意味著，上級(jí)財(cái)政全額轉(zhuǎn)移支付的額度就不包含這214萬元，而不是2003年的農(nóng)業(yè)稅及附加548.55萬元。由此帶來的一個(gè)后果是，縣財(cái)政要補(bǔ)差214萬元，而且是年年都要補(bǔ)。對(duì)于本來就運(yùn)轉(zhuǎn)艱難的地方財(cái)政來說，無疑也是一個(gè)棘手問題。
另外一個(gè)問題就是“上清下不清”———上面一刀切，下面有遺留問題。米易縣包括農(nóng)業(yè)稅在內(nèi)的農(nóng)民欠費(fèi)達(dá)470萬之多。丙谷鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)舒洪武介紹說，上面每一個(gè)稅改文件下來，基層都積極執(zhí)行。實(shí)際上村村歷年都有尾欠，為不激化矛盾，已經(jīng)暫停催交;但是，往年農(nóng)民沒有交的農(nóng)業(yè)稅如何割“尾巴”，也是一個(gè)很頭痛的問題。由此帶來的新矛盾是，原來已經(jīng)交清稅費(fèi)的農(nóng)戶對(duì)此極為不滿，特別是過去已經(jīng)交清學(xué)校修建和農(nóng)田水利建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施集資的農(nóng)戶，有的要求退還;甚至有的農(nóng)戶提出如果老賬不收，新的稅費(fèi)就不交。面對(duì)這種情況，只有反復(fù)解釋。希望上面有一個(gè)明確的政策來指導(dǎo)。
走進(jìn)射洪
觀察公益事業(yè)會(huì)否管理缺位長(zhǎng)期以來，鄉(xiāng)村的公益事業(yè)(公路、水利工程、學(xué)校等)資金，基本上來自兩個(gè)部分:農(nóng)業(yè)附加稅、村民兩工折資款。農(nóng)業(yè)稅減免以后，鄉(xiāng)村公益事業(yè)會(huì)否管理缺位?
“完全有可能”，射洪的萬林鄉(xiāng)政府一位官員告訴記者:“我真擔(dān)心有些村落又回到一盤散沙的地步，路沒法修，水利設(shè)施沒法管，義務(wù)教育陷入窘境。但愿這只是危言聳聽�！�
鑒于國(guó)情，由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基建基金，大多只落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，對(duì)村級(jí)公益事業(yè)來說，很難盡數(shù)解決“資金饑餓”。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期里，農(nóng)民群眾仍然是農(nóng)村公益基建的建設(shè)主體、投入主體。同時(shí)，含糊不清的“集體建設(shè)、集體所有、集體管理”觀念，使得工程產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民參與管理的意識(shí)淡薄，一些村級(jí)工程幾乎處于失管狀態(tài)。
以射洪的骨干主渠人民渠為例，其灌溉收費(fèi)至今依然沿襲以鄉(xiāng)統(tǒng)籌、均攤水費(fèi)的經(jīng)營(yíng)管理模式，諸多弊端日益凸顯:一是由于均攤水費(fèi)，吃大鍋飯，造成水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。正常稻田每畝四五百方水足夠，但有些地方畝用水達(dá)到1000方，仍有田地未充分灌溉。二是水資源浪費(fèi)反過來造成水費(fèi)負(fù)擔(dān)大。按水田面積分?jǐn)偅浜橛行┑胤矫慨�水費(fèi)高達(dá)100元!以至不少農(nóng)民放棄使用人民渠。三是工程養(yǎng)護(hù)難。養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)不起，向農(nóng)戶籌措難度又大，于是，工程運(yùn)行入不敷出→設(shè)施老化陳舊不能維護(hù)更新→服務(wù)質(zhì)量下降→效益衰減→農(nóng)民不滿不愿交水費(fèi)(或維護(hù)費(fèi))→工程運(yùn)行難以為繼，如此惡性循環(huán)。
解決問題的關(guān)鍵在哪里呢?射洪縣稅改辦副主任余致滔認(rèn)為，一是對(duì)鄉(xiāng)村公益事業(yè)加強(qiáng)行政管理，同時(shí)引進(jìn)公司機(jī)制，即行政服務(wù)，市場(chǎng)協(xié)調(diào);二是國(guó)家加大對(duì)鄉(xiāng)村公益事業(yè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。他說:“過去的城鄉(xiāng)差別對(duì)待政策，已使農(nóng)民和農(nóng)業(yè)為工業(yè)化、城市化作出了巨大犧牲。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到人均GDP超過1000美元的今天，農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)仍難以得到來自城市及二、三產(chǎn)業(yè)應(yīng)有的補(bǔ)償，這是不是另一種暗藏的不公平呢?”
走進(jìn)三臺(tái)分析透視鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)難題
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政債務(wù)每年以200多億元的速度遞增，當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務(wù)額超過5000億元。在四川，據(jù)省財(cái)政廳稅改辦人員介紹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務(wù)額超過147.7億元，鄉(xiāng)平469.68萬元。專家警告，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題不能妥善解決，很可能被人為轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，出現(xiàn)“減負(fù)反彈”現(xiàn)象。
在三臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計(jì)債務(wù)超過5億元，其所轄的63個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎全部負(fù)債。其中“三角債”嚴(yán)重，比如村社欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也欠村社的各種補(bǔ)助款;農(nóng)民欠村上提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又欠個(gè)人的工程款、工資等;鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠區(qū)縣稅費(fèi)，區(qū)縣又欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程補(bǔ)助款等。
三臺(tái)縣財(cái)政局人士介紹，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債往往具有鮮明的行政性、政策性和公益性，如原農(nóng)村合作社基金會(huì)、供銷社股金兌付、交通、農(nóng)田水利、普九等形成的債務(wù)。負(fù)債用途本是為了基本建設(shè)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，但現(xiàn)在，顯然已超過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的承受能力。因?yàn)樨?fù)債多，個(gè)別地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至不愿或不敢上班。
潼川鎮(zhèn)一位曾任農(nóng)經(jīng)站負(fù)責(zé)人的官員告訴記者:“農(nóng)業(yè)稅減免，基層是很擁護(hù)的，但希望國(guó)家能考慮到相關(guān)的配套政策和改革，尤其是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的。因?yàn)槎惛碾m不會(huì)直接增加債務(wù)，但可能增加化解現(xiàn)有債務(wù)的難度。一般的農(nóng)民，對(duì)政策理解較單純，聽說要免稅，可能會(huì)連以前的欠款也不交了。”
專家指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債過度是一種體制病，要解決根本問題，必須深化農(nóng)村各項(xiàng)改革:鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制、政府機(jī)構(gòu)與職能、社會(huì)事務(wù)管理以及國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源等多方改革。同時(shí)，發(fā)展才是硬道理，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才是化解債務(wù)的根本出路。
追蹤 四川農(nóng)業(yè)稅稅率降低細(xì)則出臺(tái)
本報(bào)《四川農(nóng)業(yè)稅調(diào)查》系列報(bào)道見報(bào)后，引起了讀者的強(qiáng)烈反響，連日來讀者紛紛來電詢問我省農(nóng)業(yè)稅降低的具體額度。昨(21)日，省稅改辦負(fù)責(zé)人透露，四川省財(cái)政廳和四川省地方稅務(wù)局已經(jīng)在4月16日聯(lián)合發(fā)出“關(guān)于降低農(nóng)業(yè)稅稅率及下達(dá)征收任務(wù)的通知”，明確指出，今年我省農(nóng)業(yè)稅稅率統(tǒng)一降低3個(gè)百分點(diǎn)。
該通知稱:從2004年1月1日起，我省除《中共四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈省財(cái)政廳、省地稅局關(guān)于我省民族地區(qū)免征農(nóng)牧業(yè)稅有關(guān)問題的意見〉的通知》確定的57個(gè)縣(市、區(qū))免征農(nóng)業(yè)稅及附加外，農(nóng)業(yè)稅稅率統(tǒng)一以農(nóng)村稅費(fèi)改革確定的稅率為基礎(chǔ)降低3個(gè)百分點(diǎn)，即農(nóng)村稅費(fèi)改革確定的稅率為7%的降低為4%，6.5%的降低為3.5%，其它不同稅率地區(qū)依此類推。農(nóng)業(yè)稅附加隨正稅同步降低，即降為4%的農(nóng)業(yè)稅稅率及附加率合計(jì)執(zhí)行4.8%，降為3.5%的合計(jì)執(zhí)行4.2%。
該通知還明確表示，農(nóng)業(yè)稅稅率降低后的征收任務(wù)，統(tǒng)一按“農(nóng)村稅費(fèi)改革確定的計(jì)征稅額剔除稅率降低3%減少的計(jì)征稅額”的方法測(cè)算，稅率降低3%減少的計(jì)征稅額統(tǒng)一按“農(nóng)村稅費(fèi)改革確定的常年產(chǎn)量乘以3%”的方法測(cè)算。
通知稱，各地要及時(shí)核減退耕還林、災(zāi)毀無法復(fù)耕等減少耕地的農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積和計(jì)稅基數(shù)。同時(shí)，稅率降低后的農(nóng)業(yè)稅及附加任務(wù)務(wù)必以村組為單位張榜公示，公示時(shí)間不得少于10天，得到農(nóng)民認(rèn)可后及時(shí)填發(fā)農(nóng)業(yè)稅繳稅通知書，落實(shí)到納稅農(nóng)戶。
專家建言五大問題不容忽視
四川省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)郭曉鳴說，必須清醒地看到，由于稅費(fèi)改革所涉及的利益關(guān)系十分復(fù)雜，許多應(yīng)有的配套措施尚未到位，因而不可避免地還存在一系列需要引起高度重視的問題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和精簡(jiǎn)人員的矛盾依然尖銳;二是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不平衡加大了不發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距;三是沉重的鄉(xiāng)村負(fù)債構(gòu)成農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的重大隱患;四是無錢發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會(huì)事業(yè)。此外農(nóng)村義務(wù)教育可能“縮水”。
為此，郭曉鳴認(rèn)為，從解決歷史遺留問題的需要出發(fā)，應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。力求建立一個(gè)公正、公平、透明、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系;加強(qiáng)專項(xiàng)撥款的管理，建立嚴(yán)格有效的監(jiān)督體系，確保專款專用。另外繼續(xù)完善過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法�？茖W(xué)選擇測(cè)算因素，對(duì)貧困山區(qū)、民族地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)在因素設(shè)置上要充分考慮保證合理的政策傾斜等。
同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步改革現(xiàn)有的農(nóng)村義務(wù)教育投入體制，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分分級(jí)負(fù)擔(dān)。建議教育經(jīng)費(fèi)由中央按一定比例設(shè)立教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金，減輕基層政府的壓力和負(fù)擔(dān)。建議推廣“學(xué)券制”，將公共教育資源量化分為“學(xué)券”，發(fā)放到學(xué)生家長(zhǎng)手中，家長(zhǎng)向選中的學(xué)校交出學(xué)券，學(xué)校憑券到政府兌換現(xiàn)金。這樣一是增加農(nóng)民家長(zhǎng)的選擇權(quán)，學(xué)齡兒童憑券可到公辦學(xué)校也可到民辦學(xué)校、可到城里也可到鄉(xiāng)里學(xué)校就讀;二是讓民辦教育同樣享受到國(guó)家政策的優(yōu)惠，可以刺激和調(diào)動(dòng)社會(huì)力量辦學(xué)的積極性;三是對(duì)防止農(nóng)村失學(xué)兒童有較好的實(shí)際作用;四是讓每個(gè)學(xué)齡兒童具體感受到義務(wù)教育的實(shí)惠，達(dá)到九年制義務(wù)教育服務(wù)平等化的目的。
對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，郭曉鳴認(rèn)為應(yīng)鎖定原有債務(wù)，在防止稅費(fèi)改革后新的債務(wù)產(chǎn)生的基礎(chǔ)上，對(duì)不同債務(wù)的形成原因加以區(qū)別，制定不同的債務(wù)化解方法。
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