探索財稅體制改革創(chuàng)新之路 推動西部地區(qū)大開發(fā)

　　隨著改革開放的深入和西部大開發(fā)的實施，陜西這塊熱土呈現(xiàn)出勃勃生機，經(jīng)濟發(fā)展明顯加快，社會事業(yè)全面進步，財政收入穩(wěn)定增長，人民生活水平不斷提高。 1994年至2004年，全省地方生產(chǎn)總值年均增長9.6％，財政收入年均增長17.4％，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入年均分別增長 10.8％和8.8％。但是，受歷史、自然等多種因素的長期影響，陜西經(jīng)濟社會發(fā)展中還存在一些突出的矛盾和問題。主要是經(jīng)濟總量偏小，產(chǎn)業(yè)結構、所有制結構不盡合理；城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間發(fā)展很不平衡；財政保障能力低下，縣鄉(xiāng)財政普遍困難。這些問題，影響著陜西的和諧與發(fā)展，亟待通過體制創(chuàng)新加以解決。

　　經(jīng)過十多年的財稅體制改革探索，我們體會到，財稅體制創(chuàng)新是中國改革必須逾越的重要一步，應該總體設計，分步實施，處理好“四個關系”：一是處理好“吃飯”與“建設”的關系，確保基層政權的穩(wěn)定和鞏固。陜西的南北中，經(jīng)濟發(fā)展的不平衡帶來了地區(qū)間財力的較大差異。中心城市在“吃飯”之余尚有一定財力用于公共建設，而南北邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編內公務人員基本工資、辦公和醫(yī)療經(jīng)費等仍有缺口。根據(jù)“一要吃飯，二是建設”的原則，省政府適度加大了地區(qū)間的財務轉移，以逐步做到貧困縣的基層政權“有飯吃、能干活”。二是處理好財政與經(jīng)濟的關系，在服務經(jīng)濟中做大收入這塊“蛋糕”。對于陜西這樣西部欠發(fā)達的“吃飯”財政的省份，飯后節(jié)余的細錢如何花？例如，公共建設中用于基礎設施的投入和用于教育、醫(yī)衛(wèi)等的投入比例如何把握；面臨全球競爭，對地區(qū)經(jīng)濟結構調整和產(chǎn)業(yè)升級要不要引導扶持；國企改革改制的成本，尤其是國企職工轉換身份的補償能不能“買單”，等等。這些問題往往困擾著財政支出的結構。從長遠的觀點看，為了能逐步擺脫貧困，走向小康，財政必須服務經(jīng)濟，引領社會致力于改善生存環(huán)境和投資環(huán)境。只有做大做強經(jīng)濟這塊“蛋糕”，分得更多的收入這塊“蛋糕”，才能更好地貫徹執(zhí)政為民的要求，反哺貧困地區(qū)和弱勢群體。三是處理好財權與事權的關系，激勵基層政府推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。目前，基層政府按照《組織法》所賦予的事權，與其財權不對稱，更難以在推進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，諸如改善環(huán)境，提倡誠信，改進服務等方面有所作為。如果基層政府從其社會存在出發(fā)，認為自己做大“蛋糕”所得不如從別人那兒分享一塊，那么這種“開拓新財源，不如等靠要”的社會存在就迫切需要進行改革和創(chuàng)新了。有鑒于此，陜西每年集中新增地方財力，推行財政收支的“兩保兩掛（市縣要確保當年工資發(fā)放、保證當年財政收支基本平衡，省對市縣的獎勵資金與其財政收入增幅掛鉤、與財政收支平衡掛鉤）”，獎勵做大“蛋糕” 的市縣。四是處理好開發(fā)與保護的關系，建設節(jié)約型社會，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。陜西能源豐富，但稟賦條件差，開發(fā)對生態(tài)的破壞嚴重。因此，財政收入的“蛋糕”不能光講大，更要講好。要通過財稅政策調節(jié)，提高礦藏采收率，加大安全保護和環(huán)境治理投入，嚴防急功近利。對于那些污染環(huán)境的所謂“五小工業(yè)”，不能以罰代治，要盡快制定行業(yè)技術標準，依法關閉。把那些非綠色的“面粉”、“雞蛋”，從做“蛋糕”的原料中剔除出去。

　　綜上所述，10年分稅制改革功不可沒，但財政體制創(chuàng)新完善的任務依然十分艱巨，特別是2002年一些地方稅調整為共享稅，中央財政加大對西部省份轉移支付力度之后，一方面西部基層政府的財力拮據(jù)狀況有所緩解，另一方面也出現(xiàn)了許多新的情況和問題。許多基層財稅工作人員對財政體制改革創(chuàng)新的方向感到迷茫，究竟是否仍堅持分稅制的取向，是否要實現(xiàn)“一級政府、一級事權、一級財權”的初衷。在此，結合陜西實際，提兩點建議：

　　一是賦予省級政府適度的稅政權。目前，稅政高度集中中央，省政府僅對部分稅種在條例內的減免條款具有審查權，難以對經(jīng)濟活動作出積極的調節(jié)。例如，依據(jù)省情制定資源保護和結構調整的政策；依據(jù)貧困縣鄉(xiāng)財力入不敷出的實際，適當開征地方主稅種，等等。建議按地方國民收入一定比例，允許省級通過立法，賦予適度的稅政權，以分類指導區(qū)域經(jīng)濟，實現(xiàn)中央賦予的事權。

　　二是通過財稅政策和價格機制，使經(jīng)濟結構由“資源東送”向“產(chǎn)業(yè)西移”轉化。目前，大量不可再生的煤、油、氣等礦產(chǎn)初級品東送南下，既多占耕地，污染空氣，又造成稅收和就業(yè)機會轉移，使西部少數(shù)可以發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)難以啟動，更使采后廢墟無錢治理。西部大開發(fā)不僅要靠東部的加快發(fā)展和加大轉移支付，更要靠自己的艱苦奮斗，走出一條新型的工業(yè)化路子。建議讓價格信號反映供求，產(chǎn)業(yè)的配置更多依靠市場機制，行政權力的項目審批服務于產(chǎn)業(yè)西移，把一部分耗能耗材工業(yè)、一部分勞動密集產(chǎn)業(yè)布局于西部，使東部騰出更多的財力、精力研發(fā)高端產(chǎn)品，加大國際市場開拓力度，實現(xiàn)東西雙贏。