降低稅收成本從何入手
現(xiàn)象
中國稅務(wù)監(jiān)控難到位“我國現(xiàn)在稅收成本比較高的原因，是因為在監(jiān)督打擊型的稅收管理模式下，需要大量的人力、票據(jù)和程序，成本自然會高。”這是國家稅務(wù)總局征管司司長王文彥前一段時間針對“美國收10元稅，只有0.5元是成本，而中國收10元稅，有4-5元都是稅收成本”這個流傳已久的說法所做的回應(yīng)。
目前，我國有100萬稅務(wù)干部，而美國只有10萬人，這個比例是驚人的。按理說，有100萬稅務(wù)干部，稅收征管當然是百無一漏的了，但大量偷漏稅和避稅事件，卻告訴了我們一個相反的事實。
西安市國稅系統(tǒng)一位官員在接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時表示，現(xiàn)在稅收征管基礎(chǔ)資料不規(guī)范、不完善，因此他們目前還做不到及時為稅務(wù)管理、稅源監(jiān)控和稅務(wù)稽查提供可靠的信息資料；由于稅收征管信息化程度不高，監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)不健全，他們不能為專業(yè)化稅收征管提供信息保障；由于專業(yè)化稅收管理中征管分工不明確，銜接不嚴密，導致稅收管理、監(jiān)控難以到位。
“導致稅收成本過高的原因可以歸納為征管基礎(chǔ)薄弱、稅源監(jiān)控水平較低、納稅申報質(zhì)量低，但說到底是人的問題�！边@位官員告訴記者，他所在的單位多年來因為沒有業(yè)務(wù)過硬的稅務(wù)征管人員，眼睜睜看著稅收成本往上竄。
有資料顯示：目前，我國國稅系統(tǒng)稅務(wù)人員研究生學歷以上僅占0.08%，大學文化程度占4%，大中專的占57%，高中以下的占38%。這足以印證上述官員的苦衷。
在西安采訪時，另一位稅收稽查人員頗為擔憂地告訴記者，他是從當?shù)囟悇?wù)中專學校畢業(yè)進入當?shù)囟悇?wù)系統(tǒng)的，每次看到關(guān)于稅收成本過大、稅務(wù)人員臃腫之類的報道心里就直打鼓，“我一沒有高學歷，二沒有過硬的關(guān)系，如果國家哪天對我們這個系統(tǒng)的人員進行精簡，我肯定首當其沖�！薄�100萬稅收干部”是否是稅收高成本的誘因？中國的稅務(wù)系統(tǒng)是否真的患了“肥胖癥”？
對話
稅收高成本之惑
主持人：崔世海
嘉賓：
賈康 財政部財政科學研究所所長
宋哲 國家稅務(wù)總局涉外司稅政處處長
楊衛(wèi)華 中國稅務(wù)學會理事、中山大學稅收與理財研究中心主任
盛立中 山東省稅務(wù)學會會員、《鳳凰周刊》特邀撰稿人
高成本無法準確統(tǒng)計
主持人：國家稅務(wù)總局征管司司長王文彥前面提到當前我國稅收成本比較高，我國稅收成本是否真的過高？有沒有具體的統(tǒng)計數(shù)據(jù)？
盛立中：這個問題很難說清楚，要考核稅收成本，必須要設(shè)定一系列的前提條件。首先，要假定稅收收入是真實的。雖然我們看到國庫里的稅款實實在在放在那里，不可能有假，依我看還是有問題：一方面是稅務(wù)內(nèi)部控管人員搞的“假入庫”。很多地區(qū)都在人為地調(diào)控稅收的“入口”，每到年底，財稅部門人員都在用大量的時間為此目的而工作。這樣，稅收收入數(shù)就失真了；另一方面，稅收成本彈性很大，稅務(wù)部門的預算外收入就是一筆說不清楚的賬。比如，各地的財政返還、某些稅種的提成、企業(yè)所謂的“贊助”，以及依附于稅務(wù)機關(guān)的稅務(wù)師事務(wù)所的收入等等，這些錢進來得非�！办`活”，花出去也不可能弄清楚。如果僅用國家對稅務(wù)部門的預算支出作稅收成本，顯然不具說服力。而且那些“活錢”的數(shù)目大到令人瞠目。
還有一個問題需要引起我們的注意。稅務(wù)實際在職人員通行的說法是100萬人，但據(jù)我所知，有的省為了所謂的減員，至少有近萬人離開稅務(wù)工作崗位但卻領(lǐng)著稅務(wù)薪金。這也是造成我國稅收成本相對較高的原因。
楊衛(wèi)華：評價一國（或一地）稅收成本的高低，首先必須確定一個衡量標準。從理論上說，這個衡量標準就是稅收成本率（即稅收成本額占稅收收入額的比重）或稅收凈收益率（即稅收凈收益占稅收總收入額的比重）。稅收成本率提高或稅收凈收益率降低，表明稅收成本上升。反之則下降。在現(xiàn)階段，從數(shù)量上分析，中國的稅收成本率多少為合適？超過多少則為高呢？由于稅收成本有些難以量化，在我國又缺少統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這也就是目前無法準確說明的原因。運用經(jīng)驗數(shù)據(jù)通過橫向比較也可以看出成本高低。如通過比較有關(guān)國家稅收成本率的高低，來說明某國（某地）稅收成本的高低。
主持人：稅收成本包括征稅成本、納稅成本和社會成本三個部分，是一個非常復雜的體系。對于普通人來說，看到的只是稅收征管人員多等顯性的因素。當前我國有100萬稅收干部，這是否是稅收高成本的誘因？除此之外，稅收成本居高不下的深層原因是什么？
楊衛(wèi)華：中國稅收成本高的原因是多方面的，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實的原因；既有客觀的原因，也有主觀的原因：其一，稅收法制不健全。新中國成立以前我國長期處于封建社會，人治思想嚴重，法治觀念淡薄，在稅收上表現(xiàn)為無法可依或有法不依，加上稅制不健全，法規(guī)漏洞多，偷逃稅或越權(quán)減免稅現(xiàn)象嚴重；其二、生產(chǎn)力水平不高。我國沒有完全改變農(nóng)業(yè)國的狀況，稅源分散，征收難度大；其三、稅收征管模式不規(guī)范，稅務(wù)機構(gòu)設(shè)置和人員配備不科學，征管方法不合理，征管手段落后；其四、納稅人納稅意識不強；其五，協(xié)稅護稅網(wǎng)絡(luò)不健全，稅收環(huán)境比較差。
我國稅收成本過高，是上述各種因素共同作用的結(jié)果，但最主要的原因是稅收法制不健全，征、納人員綜合素質(zhì)不高，征管效率低。我國現(xiàn)階段的征收經(jīng)費，主要是人員經(jīng)費和基建經(jīng)費。人員膨脹快是一個重要的原因。據(jù)統(tǒng)計，河北省1994年稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)時，全省國稅從業(yè)人員27229人，1995年就猛增到35454人（含臨時工、助征員），增加了30.21%，到1999年行政人員已超編3000多人。1996～1998年河北省人員經(jīng)費分別增長27.1%、22.8%、34.9%，而同期稅收收入增長為15.8%、18.8%、11.6%，征收成本隨著人員的增加明顯上升。
另據(jù)對某沿海省份一個縣級市國家稅務(wù)局和一個地方稅務(wù)局的抽樣調(diào)查顯示，成本遠高于上述水平。1998年～2000年該市國家稅務(wù)局稅收經(jīng)費占稅收收入的比例分別為10.24%、10.30%、13.14%，即使扣除基建費用后也分別為6.28%、7.10%、8.87%；該市地方稅務(wù)局征收經(jīng)費占稅收收入的比例，分別為11.72%、20.21%、19.29%。我國現(xiàn)實的稅收成本率與其他國家相比，確實比較高。
健全稅法是關(guān)鍵
主持人：稅收高成本已成為一個“頑疾”，今后我們將采取什么措施控制和降低稅收成本？降低稅收成本的途徑都有哪些？
賈康：控制稅收成本有兩層含義：一是降低稅收成本，二是優(yōu)化稅收成本結(jié)構(gòu)。降低稅收成本直接體現(xiàn)為稅收效率的提高，而優(yōu)化稅收成本結(jié)構(gòu)則是在征稅成本總額基本不變的情況下，通過改變成本結(jié)構(gòu)，為的是進一步提高稅收效率，間接體現(xiàn)為稅收效率的提高。
無論從理論還是實踐看，降低我國稅收成本有很多途徑。首先，稅務(wù)人員必須樹立稅收經(jīng)營理念和成本核算意識。我國的稅收成本之所以比較高，高收入與高成本并存，是因為我國在較長時間內(nèi)對稅務(wù)機關(guān)只考核收入不考核成本。地方政府為調(diào)動稅務(wù)部門完成收入的積極性，普遍實行稅收任務(wù)完成情況與自身經(jīng)濟利益掛鉤，且實行經(jīng)費獎勵的政策。這就必然導致稅務(wù)機關(guān)在征管出發(fā)點上往往更多考慮如何最大限度地組織稅收收入，而對稅收成本的高低卻很少考慮。收稅必須講求成本、效益，只有降低稅收成本，才能提高征管效率；其次，要建立稅收成本核算體系，規(guī)范稅收成本考核制度。只有強化成本管理，才能促進稅務(wù)機關(guān)講求效率；再次，要發(fā)展經(jīng)濟，豐沛稅源，使稅源相對集中，才能減少成本，增加收入。
盛立中：在我看來降低稅收成本最急迫的任務(wù)，就是相關(guān)部門在自己的權(quán)利職責范圍內(nèi)把那些不合時宜的規(guī)定制度自我理順規(guī)范起來，增加政策透明度，加快政府角色的位置轉(zhuǎn)換，還納稅人應(yīng)該具有的地位，從而達到增加收入和抑制偷逃稅的雙重目的。我們不能再把供養(yǎng)政府公務(wù)員的納稅人當作被監(jiān)管人員了，否則，納稅人與監(jiān)獄里的犯人又有何異同？
用精簡機構(gòu)、人員來降低稅收成本，現(xiàn)在看來都是些“形象化”的東西，弄不好，又成了增加稅務(wù)成本的源頭。比如說，現(xiàn)在很多地區(qū)合并基層稅收征收單位，結(jié)果是級別上去了，工資待遇漲了不少，新建的豪華辦公大樓也增添了不少，如此折騰，降低稅收成本只能是一種奢望。在部門利益的“剛性”作用下，任何行政事務(wù)上的改革都有可能戲劇般地演繹成“高成本”的源頭。發(fā)生在上個世紀90年代中期國、地稅機構(gòu)調(diào)整分家后的10余年間，稅務(wù)人員增加了50多萬人，增設(shè)了一半以上的機構(gòu)，結(jié)果是搞了比過去多很多的辦公住宅工程建設(shè)。在那些年，幾乎所有權(quán)力中人的子弟，甚至是七大姨八大姑，不少都順利完成了從普通老百姓向國家公務(wù)員角色的轉(zhuǎn)換。
楊衛(wèi)華：在我個人看來，從中國的實際出發(fā)，主要通過以下途徑降低稅收成本。
其一、健全稅收法制是降低稅收成本的前提。降低稅收成本，必須有健全的稅收法制。健全稅收法制，才能明確征稅規(guī)定，減少稅法漏洞，增強稅法的剛性，降低執(zhí)法成本；健全稅收法制，才有稅法的穩(wěn)定性，才能提高稅法的透明度，增強社會的監(jiān)督力度，減少執(zhí)法的隨意性，避免越權(quán)減免和收“人情稅”；健全稅收法制，才能落實“簡稅制、寬稅基、低稅率”的原則，使稅收負擔公平、合理，才能減低納稅人的逃稅心理，減少偷逃稅現(xiàn)象，降低征收成本。
其二、優(yōu)化稅收環(huán)境是降低稅收成本的基礎(chǔ)。改革開放以來，我國的稅收環(huán)境有了很大的改善，但仍存在許多不盡人意的地方。納稅人的納稅意識還有待增強，地方政府越權(quán)減免、稅務(wù)人員以情代法的現(xiàn)象時有發(fā)生，社會協(xié)稅護稅網(wǎng)絡(luò)還很不健全，稅收服務(wù)體系還需進一步完善。因此，加強稅法的宣傳、教育，增強公民的納稅意識，搞好納稅服務(wù)，變“監(jiān)督打擊”型轉(zhuǎn)變?yōu)椤皥?zhí)法服務(wù)型”，優(yōu)化稅收環(huán)境，對于降低稅收成本、提高征收效率具有重要意義。
其三、提高征管人員素質(zhì)是降低稅收成本的關(guān)鍵。征管人員的素質(zhì)如何，直接影響到征管的成本和效率。稅收分配涉及國民經(jīng)濟的各個部門、社會再生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)、人們生活的各個方面，因此，稅收征管人員應(yīng)有較高的綜合素質(zhì)，既要掌握財稅理論、財稅專業(yè)知識與操作技能，又要有扎實的經(jīng)濟學、管理學、法學和財務(wù)會計基礎(chǔ)；既要學習理論，又要了解政策；既要掌握外語，又要熟悉計算機操作技能。只有造就高素質(zhì)的人才，才能適應(yīng)稅收征管現(xiàn)代化的需要，才能有效降低成本，提高效率。
其四、科技興稅。鄧小平同志早就指出，科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力。沒有科學的發(fā)展、技術(shù)的進步，就不可能大幅度降低成本提高效率。因此，科技興稅是降低稅收成本的保證。如目前稅務(wù)機關(guān)推行的“一窗式”管理、信息化建設(shè)，既減輕了征稅人員的勞動強度，又節(jié)省了納稅人的時間，提高了征管效率，降低了征納成本。
謹防變形的“借石他山”
主持人：近年來，國外比較成熟的稅務(wù)代理制度已在江浙、華南等區(qū)域廣泛推行，并產(chǎn)生了良好效應(yīng)。針對中國實際，發(fā)展稅務(wù)代理制度的潛力如何？
宋哲：在我國，完善稅務(wù)代理制度應(yīng)該大有可為。對稅務(wù)機關(guān)來說，有了稅務(wù)代理這支專業(yè)化的社會力量，使稅務(wù)機關(guān)可以從復雜瑣細的工作中解脫出來，集中力量進行稽查管理。這樣既有利于稅收收入的及時入庫，又有利于精減公務(wù)員編制，減少稅務(wù)人員費用的開支，從而相應(yīng)地降低征稅成本。值得注意的是，一定不要把稅務(wù)代理機構(gòu)變成第二稅務(wù)局。
主持人：從4月底央視《焦點訪談》所報道的湖北廣水市群輝稅務(wù)師事務(wù)所將國家稅金以代理費變相挖走事件看，很有點“南橘北枳”的味道，問題出在哪兒？
盛立中：出現(xiàn)這種情況很具有中國特色。目前，在北京、深圳、上海等一些大城市，在一定程度上，這些稅務(wù)師事務(wù)所還是比較規(guī)范的中介機構(gòu)。但在其他省市就不敢恭唯了，一開始就依附于稅務(wù)機關(guān)，成了稅務(wù)機關(guān)變相的實體。納稅人在納稅之外還要忍受這些所謂的“中介機構(gòu)”的盤剝。這些稅務(wù)師事務(wù)所原本是為納稅人服務(wù)的，但它們卻實實在在變成了稅務(wù)部門的小金庫。稅務(wù)部門在收稅之外又多了一項功能—向納稅人收費。這是很普遍的一種做法。
但我們不能因為出現(xiàn)了這樣的問題就否定稅務(wù)代理制度，問題的關(guān)鍵是現(xiàn)在我們的很多稅務(wù)師事務(wù)所并不是真正的中介組織，只有真正徹底地剪斷稅務(wù)師事務(wù)所與稅收部門之間的臍帶，使之完全獨立才能發(fā)揮它應(yīng)有的效用。
現(xiàn)在有很多稅務(wù)師事務(wù)所都脫胎于稅務(wù)部門，其辦公地點和稅務(wù)局同一棟大樓，明眼人一看就知道怎么回事。這種變味的東西帶給納稅人的只能是危害，而不是便利。只有稅務(wù)師事務(wù)所真正做到獨立于稅務(wù)系統(tǒng)之外，才能還稅務(wù)代理制以本來面目。
資料1
稅收成本：是指在一定經(jīng)濟條件和體制下，政府在實施稅收分配過程中所發(fā)生的各種有形和無形的耗費及損失。按行為主體可分為征稅成本、納稅成本、社會成本。按它的影響范圍考慮，又有廣義和狹義之分。狹義的稅收成本一般是指征稅成本；廣義的稅收成本除征稅成本、納稅成本、社會成本之外，還包括稅收經(jīng)濟成本。
征稅成本是指稅務(wù)部門實施稅收政策、組織稅收收入所投入的各項費用，如人員工資、公用經(jīng)費、財產(chǎn)購置、基建經(jīng)費和稅務(wù)事業(yè)費等；納稅成本是指納稅人為履行納稅義務(wù)所付出的費用和代價；稅收社會成本是指政府各部門、團體等為協(xié)助制定、維護、執(zhí)行稅收政策，組織完成稅收收入而耗費的各項費用；稅收經(jīng)濟成本是指在實施稅收政策和征管措施過程中對經(jīng)濟資源所產(chǎn)生的效用損失。
資料2
我國與發(fā)達國家稅收成本比較據(jù)美國國內(nèi)收入局1992年年報統(tǒng)計，當年稅收征收成本65億美元，占稅收收入總額11207億美元的0.58%。新加坡的征收成本率為0.95%，澳大利亞為1.07%，日本為1.13%，英國為1.76%。而在我國，據(jù)國家稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)測算，1994年稅制改革前，我國稅收征收成本率為3.12%，1994年稅制改革和稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)后，征收成本有所上升，到1996年約為4.73%。據(jù)估算，到上世紀末中國的稅收成本率約為5%～8%。其中東部及沿海地區(qū)較低，為4%～5%，如山東為4.3%，廣東為4.7%；西部欠發(fā)達地區(qū)較高，為10%左右，如內(nèi)蒙為9.6%，貴州為11%；中部地區(qū)大致為7%～8%，如河北省1998年為7.96%。
資料3
西方發(fā)達國家稅收制度優(yōu)點
1．稅法比較健全，規(guī)定比較明確，穩(wěn)定性比較強，透明度比較高，稅務(wù)機關(guān)自由裁量權(quán)比較小。因此，執(zhí)行稅法比較規(guī)范，征收成本比較低。如美國和英國。
2．征管人員的素質(zhì)高，征管手段先進。發(fā)達國家由于生產(chǎn)力水平比較高，征管人員的技術(shù)較強，素質(zhì)較高，征管手段先進。所以，工作效率比較高，征管人員的數(shù)量比較少。在我國100萬的稅務(wù)干部，征收10683億元的稅收（1999年），人均組織收入107萬元；在英國64000人征收人員，征收27190億英鎊的稅費收入（1995～1996年），人均為4248萬英鎊；在美國11萬多征收人員，組織政府收入18273億美元（1999年），人均為1600多萬美元。由于征管人員素質(zhì)高，人員數(shù)量比較少，征管成本低。
3．納稅人納稅意識比較強。發(fā)達國家由于法律比較健全，法治環(huán)境比較好，納稅人的納稅意識比較強，偷逃稅現(xiàn)象相對較少。
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