然而有關(guān)現(xiàn)行稅制的質(zhì)疑之聲也在2003年達(dá)到頂峰。從個(gè)人所得稅方面“富人不納稅”的聲討之聲，到企業(yè)所得稅方面內(nèi)、外資企業(yè)稅負(fù)不均的忿忿不平，從2500億元出口退稅的拖欠，到生產(chǎn)型增值稅對(duì)投資活動(dòng)的抑制，再到近年來(lái)，國(guó)家稅收增長(zhǎng)持續(xù)以近2倍于國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的速度遞增，這些從不同側(cè)面反映了現(xiàn)行稅制的存在問(wèn)題。從學(xué)者到業(yè)界，呼喚稅制改革的聲音已匯成洪流，其迫切之情不容回避。
十六屆三中全會(huì)則適時(shí)做出規(guī)定：分步實(shí)施稅收制度改革，將成為今后財(cái)政工作的大事。2003年9月，國(guó)務(wù)院有關(guān)出口退稅政策的出臺(tái)，實(shí)際上拉起了新一輪稅改的序幕�！昂�(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的稅改原則，透露出減稅的明確信息。這與近年來(lái)，世界各國(guó)稅制改革的主流措施相吻合。隨著2004年“兩會(huì)”的逼近，諸多稅改方案將在代表間熱烈討論。
增值稅轉(zhuǎn)型切合宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)
我國(guó)幾乎每隔10年就進(jìn)行一次大的稅制變革。歷次稅制變革分別發(fā)生在1953年、1963年、1973年、1983年和1994年。每次稅制的確定又與當(dāng)時(shí)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)密切相關(guān)。而此次稅改首當(dāng)其沖的增值稅轉(zhuǎn)型，恰好切合宏觀經(jīng)濟(jì)的重要轉(zhuǎn)折。
國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)許善達(dá)，在不同場(chǎng)合介紹1993年新稅制設(shè)計(jì)時(shí)表示，當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)偏熱，加強(qiáng)對(duì)投資的宏觀調(diào)控使國(guó)家最終選擇了生產(chǎn)型增值稅，其目的就是要對(duì)投資征比較重的稅。
中外增值稅設(shè)計(jì)中，分為生產(chǎn)型、收入型和消費(fèi)型。其主要區(qū)別是“進(jìn)項(xiàng)稅額”的抵扣范圍不同。 我國(guó)目前實(shí)行的生產(chǎn)型增值稅只允許扣除原材料所含有的稅金，而不允許扣除外購(gòu)固定資產(chǎn)以及折舊所含的稅金，存在重復(fù)納稅，納稅人因此稅負(fù)較重。而消費(fèi)型增值稅則把購(gòu)入的固定資產(chǎn)也納入抵扣范圍。
1994年新稅制出臺(tái)的宏觀背景是，治理通貨膨脹，抑制投資過(guò)熱。生產(chǎn)型增值稅對(duì)投資新項(xiàng)目的固定資產(chǎn)不予抵扣，加大了投資者的稅負(fù)支出，以至于企業(yè)中流傳著“不改造等死，改造找死”。然而時(shí)事變化之快，無(wú)人可以預(yù)料。繼1996年中國(guó)經(jīng)濟(jì)軟著陸，1997年亞洲金融風(fēng)暴之后，國(guó)內(nèi)投資和消費(fèi)需求不足逐步顯現(xiàn)，通貨緊縮令人頭疼。積極財(cái)政政策的推出成為政府的不二選擇，每年發(fā)行1500億左右的國(guó)債成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要砝碼。
然而，有統(tǒng)計(jì)數(shù)字證明，在2003年以前，國(guó)有投資增長(zhǎng)速度達(dá)到了30%～40%，但是私人企業(yè)投資卻是零增長(zhǎng)，甚至是負(fù)增長(zhǎng)。政府投資并沒有有效地拉動(dòng)民間投資，甚至還對(duì)民間投資產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”。
有學(xué)者指出，這里出現(xiàn)一個(gè)悖論：積極財(cái)政政策擴(kuò)大投資、拉動(dòng)內(nèi)需，而我們的稅制又對(duì)投資課以重稅，并且，政府投資的不斷增長(zhǎng)，反過(guò)來(lái)又需要擴(kuò)大財(cái)政收入來(lái)支撐。而民間投資的“擠出”，又導(dǎo)致政府投資的擴(kuò)大。如此循環(huán)往復(fù)間，增值稅已占據(jù)中國(guó)稅收總收入的50%，造成國(guó)家稅收過(guò)分依靠單一稅種的不利局面。
許善達(dá)認(rèn)為，現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)，必須做根本性調(diào)整。在堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)稅收原則前提下，要把稅收政策取向，從治理通貨膨脹、對(duì)投資征重稅這個(gè)方向扭轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)。否則，以刺激投資需求為主要方向的財(cái)政政策和貨幣政策難以見效。而增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)變成消費(fèi)型，就是把投資的主體，由政府轉(zhuǎn)變成企業(yè)，特別是民間資本。斬?cái)鄬?duì)投資的束縛自然是稅制改革必須承擔(dān)的任務(wù)。
從微觀層面看，增值稅的轉(zhuǎn)型，最直接的好處就是企業(yè)購(gòu)買原材料、固定資產(chǎn)等所交納的稅金可以在產(chǎn)品銷售時(shí)應(yīng)交納的稅金中扣除，即企業(yè)在購(gòu)買原材料和固定資產(chǎn)這一環(huán)節(jié)不交稅或少交稅。這就是實(shí)實(shí)在在的減少企業(yè)負(fù)擔(dān)。
我國(guó)現(xiàn)行增值稅對(duì)國(guó)內(nèi)外的投資主體政策有差異。國(guó)家對(duì)于外商投資項(xiàng)目中的固定資產(chǎn)部分給予免稅。國(guó)家在1995年執(zhí)行這項(xiàng)政策時(shí)，有過(guò)反復(fù)，但對(duì)外商投資打擊很大，最終堅(jiān)決執(zhí)行了固定資產(chǎn)免稅的政策。這也從側(cè)面反映了增值稅轉(zhuǎn)型對(duì)投資的影響力。
增值稅改革已在資本密集型企業(yè)居多的東北三省先行試點(diǎn)，主要涉及8個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。在此范圍內(nèi)的企業(yè)，將被允許抵扣當(dāng)期新增機(jī)器設(shè)備所含進(jìn)項(xiàng)稅額。東北三省的試點(diǎn)情況將對(duì)整個(gè)稅制改革起到重要作用。
為此次增值稅轉(zhuǎn)型的東北試點(diǎn)，中央財(cái)政拿出了150多億元資金。全盤改革顯然要付出遠(yuǎn)大于此的成本。有專家透露，按大改、中改、小改三種增值稅轉(zhuǎn)型的方案選擇估算，可能財(cái)政要分別付出800億、500億和300億元的減收代價(jià)。減收因素成為本輪稅制改革中不得不考慮的因素之一。
增值稅轉(zhuǎn)型路徑的一種權(quán)衡利弊的辦法，是先實(shí)行較窄范圍的消費(fèi)型的稅基，然后再過(guò)渡到純粹的消費(fèi)型稅基。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，絕大多數(shù)實(shí)行消費(fèi)型增值稅的國(guó)家，都曾對(duì)投資品做過(guò)特別的過(guò)渡性規(guī)定。我國(guó)可以首先在采掘業(yè)、電子、化工等資本密集的行業(yè)，將設(shè)備的進(jìn)項(xiàng)稅額予以扣除。一段時(shí)間后再在廠房、建筑物等項(xiàng)目實(shí)施。但最終的解決方案仍是采取全面的消費(fèi)型增值稅。
企業(yè)所得稅內(nèi)外并軌
中國(guó)現(xiàn)行企業(yè)所得稅制度存在的最主要問(wèn)題，就是內(nèi)外資企業(yè)所得稅稅法不統(tǒng)一，導(dǎo)致稅收負(fù)擔(dān)不公平。目前，內(nèi)資企業(yè)所得稅稅率為33％，外資企業(yè)為15％，去除掉大量稅收優(yōu)惠政策的因素，內(nèi)資企業(yè)所得稅平均實(shí)際負(fù)擔(dān)率為23％左右，外資企業(yè)所得稅的平均實(shí)際負(fù)擔(dān)率則為13％左右。也就是說(shuō)，外資企業(yè)所得稅率比內(nèi)資企業(yè)低出整整一半。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)劉桓指出，改革開放初期，中國(guó)為吸引外資，推出很多對(duì)外企有利的稅收優(yōu)惠政策。但今天的經(jīng)濟(jì)環(huán)境已是大相徑庭，稅收的差異很有可能造成企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)的輸贏。稅負(fù)不公也是造成多年來(lái)內(nèi)資企業(yè)偷稅漏稅、假合資、空殼企業(yè)等現(xiàn)象層出不窮的誘因。在中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，目前的稅制違背了世貿(mào)組織的中性原則，也不符合世貿(mào)組織所倡導(dǎo)的自由貿(mào)易和平等競(jìng)爭(zhēng)的原則。
除了內(nèi)外資企業(yè)所得稅名義稅率存在差異外，內(nèi)資企業(yè)的普遍存在成本費(fèi)用補(bǔ)償不足的問(wèn)題。成本費(fèi)用的補(bǔ)償是為了保證簡(jiǎn)單再生產(chǎn)順利進(jìn)行。企業(yè)所得稅征收的前提是，扣除企業(yè)所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，在生產(chǎn)消耗得到補(bǔ)償后，如果仍有利潤(rùn)才征所得稅�，F(xiàn)行稅法允許外資企業(yè)的成本費(fèi)用全部扣除，而不允許內(nèi)資企業(yè)這樣做。較之于外資企業(yè)，內(nèi)資企業(yè)低資本折舊率、低計(jì)稅工資標(biāo)準(zhǔn)、低技術(shù)投入等，使內(nèi)資企業(yè)在資本、勞動(dòng)力以及技術(shù)上的耗費(fèi)得不到應(yīng)有補(bǔ)償。
企業(yè)所得稅的改革，首先是統(tǒng)一稅法，公平稅負(fù)。這一個(gè)改革不只是現(xiàn)行兩套稅法的簡(jiǎn)單歸并，而要對(duì)企業(yè)所得稅的課稅要素進(jìn)行全面規(guī)定，以期為所有企業(yè)提供一個(gè)穩(wěn)定、公平和透明的稅收環(huán)境。
統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，必須考慮現(xiàn)行企業(yè)的實(shí)際所得稅稅率。參照當(dāng)前實(shí)際的稅負(fù)水平，適當(dāng)?shù)钠髽I(yè)所得稅稅率不能過(guò)高，特別是繳納企業(yè)所得稅的都是效益較好的企業(yè)。同時(shí)現(xiàn)行稅制存在易征多征的問(wèn)題。
放眼全球，20世紀(jì)80年代的世界稅制改革浪潮中，各國(guó)普遍降低了公司所得稅稅率。進(jìn)入21世紀(jì)后， 出現(xiàn)了第二次由歐盟國(guó)家減稅大戰(zhàn)引起的全球減稅浪潮。形成這一發(fā)展趨勢(shì)的主要原因是，高企業(yè)所得稅產(chǎn)生的不良影響。稅率過(guò)高抑制投資，影響本國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，并導(dǎo)致資本外流。
基于以上考慮，不少學(xué)者建議，統(tǒng)一后的內(nèi)、外企業(yè)所得稅稅率應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)在24%左右。
內(nèi)外資兩套企業(yè)所得稅的并軌面臨另一個(gè)兩難選擇是，繼續(xù)實(shí)行兩套稅制，顯然使內(nèi)資企業(yè)處于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位；統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，外商投資一直享受優(yōu)惠政策將大部分被取消，只要合并后的所得稅稅率高于目前外商享受的優(yōu)惠稅率，就意味著提高了外商投資的所得稅稅率。世界性的減稅趨勢(shì)和國(guó)內(nèi)的增稅，兩種效應(yīng)作用的結(jié)果可能對(duì)我國(guó)吸引外資產(chǎn)生不利影響。
對(duì)此，劉桓認(rèn)為外資企業(yè)大可不必顧慮重重。實(shí)際上，對(duì)外資的優(yōu)惠不但不會(huì)減少，甚至還可能增加。但優(yōu)惠的方式與以前明顯不同了。以前實(shí)行的是“普惠制”，即只認(rèn)“身份”，將來(lái)會(huì)實(shí)行“特惠制”，即不認(rèn)身份認(rèn)行為。具體地說(shuō)，就是政府可以對(duì)其鼓勵(lì)的行為實(shí)行稅收優(yōu)惠，對(duì)不鼓勵(lì)的行為就不實(shí)行優(yōu)惠�；蛘哒f(shuō)是對(duì)具體行業(yè)或地區(qū)實(shí)行稅收優(yōu)惠，而不是只認(rèn)身份。
個(gè)人所得稅最牽動(dòng)人心
國(guó)人從來(lái)沒像今天這樣關(guān)注個(gè)人所得稅的改革動(dòng)向。而與其說(shuō)當(dāng)前人們關(guān)心個(gè)稅起征點(diǎn)的問(wèn)題，還不如講，方方面面都在密切注視我國(guó)居民收入分配差距拉大的現(xiàn)象。而現(xiàn)行個(gè)稅非但沒有起到調(diào)節(jié)社會(huì)成員收入分配的熨平作用，反倒使得工薪階層成為個(gè)稅的主要征收對(duì)象，“富人不納稅”的質(zhì)疑之聲更在劉曉慶涉稅案中達(dá)到頂峰。
近年來(lái)，稅收領(lǐng)域里一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，個(gè)人所得稅呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2002年，我國(guó)個(gè)稅收入達(dá)到1211.07億元，比上年增長(zhǎng)21.6%，占全部稅收收入的比重上升為7.1 %。從1994年分稅制改革至今，我國(guó)個(gè)人所得稅收入平均每年增幅高達(dá)47.5％，年均增收118億元，是同期增長(zhǎng)最快的稅種。
在個(gè)稅收入高增長(zhǎng)的同時(shí)，其分項(xiàng)目構(gòu)成情況也發(fā)生了相應(yīng)變化。有關(guān)資料表明，截至2000年底，我國(guó)個(gè)人所得稅收入中來(lái)自工薪所得占42.86%，利息、股息、紅利所得占28.7%，個(gè)體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得占20.12%。這三個(gè)項(xiàng)目的收入占個(gè)人所得稅總收入的91.68%，而其他所得項(xiàng)目的收入只占總收入的8.32%。
盡管我國(guó)的個(gè)人所得稅總體負(fù)擔(dān)與國(guó)際比較很低，但是納稅人稅負(fù)不公平的問(wèn)題一直刺痛著人們的神經(jīng)。目前中國(guó)出現(xiàn)的貧困懸殊狀況當(dāng)然有眾多的體制因素，現(xiàn)行個(gè)人所得稅制設(shè)計(jì)上的缺陷也是其中之一。
由于征管水平的限制，以及沒有一個(gè)很好的納稅人收入管理系統(tǒng)，現(xiàn)行個(gè)人所得稅在設(shè)計(jì)時(shí)把征管的重點(diǎn)放在易于征收的納稅目標(biāo)上。高收入由于收入來(lái)源多樣，逃稅和漏稅的現(xiàn)象較多；對(duì)于不合理或不合法的收入沒有監(jiān)管手段；只有工薪階層收入單一，實(shí)行源泉代扣易于管理，成為個(gè)人所得稅的主要納稅人。這種設(shè)計(jì)思路，不僅使得個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的功能難以發(fā)揮，還加劇了收入分配的不公平，擴(kuò)大了貧富的差距。
此外現(xiàn)行個(gè)稅將收入分為11類，按不同稅率征稅。并且目前的規(guī)定難以界定工資薪金所得和勞務(wù)報(bào)酬所得的區(qū)別，有可能造成收入相當(dāng)、稅負(fù)不同的現(xiàn)象，在客觀上鼓勵(lì)納稅人利用分解收入的辦法避稅。
2003年6月，由財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組公布了名為《我國(guó)居民收入分配狀況及財(cái)稅調(diào)節(jié)政策》的研究報(bào)告。該報(bào)告一出臺(tái)，便引起各方關(guān)注和決策層的重視，使本來(lái)就已非常敏感的個(gè)人所得稅稅制改革再度成為人們議論的焦點(diǎn)。該報(bào)告建議改革現(xiàn)行的個(gè)人所得稅稅制，適度提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)，同時(shí)對(duì)中等收入階層采取低稅率政策。
與企業(yè)所得稅側(cè)重效率兼顧公平的原則有所不同，個(gè)人所得稅改革則把公平放在效率之前考慮。作為調(diào)節(jié)個(gè)人收入的首選稅種，堅(jiān)持公平，調(diào)整貧富差距是個(gè)稅的主要責(zé)任。所謂公平，一是相同收入狀況的人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相同的納稅義務(wù)；二是高收入者要比低收入者支付更高比例的稅收。
個(gè)人所得稅的改革主要是改變分類計(jì)征方法，由分類征收向綜合分類的混合征收過(guò)渡。綜合個(gè)人所得稅稅制能真實(shí)全面地反映個(gè)人收入情況，體現(xiàn)公平稅負(fù)原則，但它要求較高的征收稽核水平和高金融化程度。
個(gè)稅改革另一個(gè)步驟，就是減少級(jí)次，拉大級(jí)距，降低名義稅率�，F(xiàn)行個(gè)稅采用11類稅，工資薪金實(shí)行5%至45%的九級(jí)超額累計(jì)稅率。實(shí)際上，35%以上三檔稅率基本沒有適用的納稅人，而對(duì)中等收入的稅負(fù)顯得過(guò)高。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所的稅改報(bào)告建議，可以考慮三或四級(jí)稅率體系，其中，零稅率適用于起征點(diǎn)以下的低收入人群；較低稅率(比如5%或10%)適用于中等收入納稅人；高稅率(例如30%)針對(duì)高收入者。至于收入高、中、低的判定標(biāo)準(zhǔn)和起征點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況制定，并在社會(huì)總體收入水平發(fā)生變化后作出相應(yīng)調(diào)整。
農(nóng)業(yè)稅最終淡出
2004年2月9日，中央在時(shí)隔18年后，再次就“三農(nóng)”問(wèn)題下發(fā)一號(hào)文件，明確提出促進(jìn)農(nóng)民增加收入。最引人注目的是中央財(cái)政將拿出1500億元支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。
而在稅收方面，有關(guān)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的措施，實(shí)實(shí)在在的政策終于出臺(tái)。中央明確農(nóng)業(yè)稅稅率將逐步降低，今年農(nóng)業(yè)稅稅率總體降低一個(gè)百分點(diǎn)；同時(shí)取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。千呼萬(wàn)喚的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革終于開始正式啟動(dòng)。國(guó)務(wù)院研究發(fā)展中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)韓俊，曾參與該一號(hào)文件的起草。他認(rèn)為，農(nóng)業(yè)稅稅率平均降低一個(gè)百分點(diǎn)，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，是所有政策中最實(shí)的一招。
肇始于1958年的農(nóng)業(yè)稅條例早已不適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，處在一種尷尬的地位：一方面是農(nóng)業(yè)稅收入占財(cái)政總收入的份額越來(lái)越低，農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比重也有逐年下降的趨勢(shì)；另一方面，即便不計(jì)算社會(huì)和政治成本，農(nóng)業(yè)稅的征收成本也極高。
現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制不符合現(xiàn)代稅收體系，在制度設(shè)計(jì)上也存在嚴(yán)重缺陷，既缺乏對(duì)納稅人、征收機(jī)關(guān)等部門權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任的明確界定，也沒有對(duì)涉稅雙方違規(guī)行為的處理做出明確規(guī)定。農(nóng)業(yè)稅本身的模糊性、隨意性，加上征收過(guò)程中與其他地方的攤派、提留等同時(shí)或統(tǒng)一征繳，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，農(nóng)民苦不堪言，同時(shí)也嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家稅收的聲譽(yù)。
從目前稅收結(jié)構(gòu)看，來(lái)自第二、三產(chǎn)業(yè)的稅收和個(gè)人所得稅已經(jīng)成為稅收的主要組成部分，農(nóng)業(yè)各稅占全國(guó)稅收總收入的比例很低。從1995年到2001年，這一比重由4.6%下降到3.1%。農(nóng)業(yè)稅收規(guī)模雖小，但其對(duì)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)是沉重的。農(nóng)業(yè)稅以常年產(chǎn)量的7%，以及20%的附加加以征收，實(shí)際負(fù)擔(dān)水平為8.4%，高于城鎮(zhèn)的營(yíng)業(yè)稅水平。國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)許善達(dá)曾經(jīng)估算過(guò)，不考慮統(tǒng)收收費(fèi)和其他收費(fèi)，農(nóng)民銷售農(nóng)產(chǎn)品的流轉(zhuǎn)稅負(fù)水平為25.56%，高于一般貨物增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率17%達(dá)8.56個(gè)百分點(diǎn)。沉重的稅負(fù)使農(nóng)民收入減少，農(nóng)村市場(chǎng)萎縮。農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)從1997年以后開始逐年下降，最近幾年，城鄉(xiāng)居民收入差距在不斷地?cái)U(kuò)大。城鄉(xiāng)居民收入差距由1980年2.50擴(kuò)大到2002年的3.11。
從農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收成本看，據(jù)統(tǒng)計(jì)目前農(nóng)業(yè)稅費(fèi)大約總計(jì)1600億元(農(nóng)業(yè)四稅加上附加大約600億元，三提五統(tǒng)1000億元，亂收費(fèi)項(xiàng)目無(wú)法計(jì)算)。為了征收這筆占中國(guó)政府不足7%的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部幾乎花費(fèi)了全部精力的3/4，成本相當(dāng)可觀。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)是主要來(lái)源。
從社會(huì)公平的角度看，教育、醫(yī)療、公共道路、綠化等城市居民不直接付費(fèi)的項(xiàng)目，農(nóng)民卻要自己掏錢。以7%的收入為占居全國(guó)人口70%的農(nóng)民，提供公共服務(wù)，是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大面積負(fù)債的主要原因。
從國(guó)際比較看，發(fā)達(dá)國(guó)家一般都給予農(nóng)業(yè)以高度保護(hù)，美國(guó)和歐盟對(duì)農(nóng)業(yè)土地的政府直接補(bǔ)貼占其政府支出的10%。美國(guó)每公頃補(bǔ)貼100-150美元，歐盟每公頃補(bǔ)貼300-350美元。中國(guó)則是極少數(shù)對(duì)農(nóng)業(yè)征稅的國(guó)家之一，據(jù)測(cè)算，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)接近每公頃200美元。
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度性缺陷已經(jīng)到了非改不可的境地。隨著中央財(cái)力的增強(qiáng)，我國(guó)已經(jīng)具備徹底改革乃至取消農(nóng)業(yè)稅的條件。當(dāng)前農(nóng)村稅改的主要阻力就是中國(guó)農(nóng)村基層財(cái)政所面臨的窘?jīng)r，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣級(jí)財(cái)政都嚴(yán)重依賴農(nóng)業(yè)稅的征收。但實(shí)際上，正是過(guò)去對(duì)基層財(cái)政的設(shè)計(jì)過(guò)分依賴了屬地農(nóng)業(yè)稅這種不合理的稅收制度，沒有充分發(fā)揮其他稅收的作用和政府間轉(zhuǎn)移支付的作用，才導(dǎo)致了目前這種難以為繼的局面。如何增加轉(zhuǎn)移支付的力度，調(diào)整中央與地方財(cái)政分配關(guān)系成為關(guān)鍵。
農(nóng)村稅費(fèi)改革要與城市乃至全國(guó)整體的稅制改革統(tǒng)籌考慮，以公平、城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)民和城市居民享受同等待遇為目標(biāo)，是形城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度。逐步取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅制改革的必然結(jié)果。中央一號(hào)文件決定總體降低農(nóng)業(yè)稅稅率一個(gè)百分點(diǎn)，只是邁出的第一步，我們期待著更大的步伐。
新稅改催生公共財(cái)政
如果只用一個(gè)詞來(lái)概括當(dāng)今世界稅收改革潮流，可能是減稅這個(gè)詞。同樣，此次中國(guó)的稅改無(wú)疑要在完善稅制上下功夫，以剔除1994年稅制殘存的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。迎合全球減稅浪潮是此次稅改必然的選擇。
每當(dāng)主流媒體欣喜地報(bào)道稅收又如何如何實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)之時(shí)，我們是不是應(yīng)該保持一分警醒，稅收的超高速增長(zhǎng)是不是有利無(wú)弊？雖然我國(guó)宏觀稅賦水平在國(guó)際上處于較低的水準(zhǔn)，但我國(guó)政府稅收行為不規(guī)范，宏觀稅賦不高而稅費(fèi)負(fù)擔(dān)卻很重。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，稅費(fèi)之和占到GDP的25%—27%。有分析人士認(rèn)為，這一輪稅改實(shí)際意味著，從一味追求財(cái)政收入增長(zhǎng)，到放水養(yǎng)魚、藏富于民的稅收征管思路的轉(zhuǎn)變。
有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)在政府管的事、要辦的事太多，財(cái)政收入增加多少都不夠，這種勢(shì)頭得不到遏制，不是好事。從中央提出政府職能的轉(zhuǎn)換，到學(xué)者呼吁“有限政府”，這些反映到稅制改革上，就是從稅收的角度，促進(jìn)公共財(cái)政制度的建立。公共財(cái)政的是要滿足整個(gè)社會(huì)的公共需求，以此確定政府職能范圍，構(gòu)建政府的財(cái)政收支體系。提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展是公共財(cái)政中心任務(wù)。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制環(huán)境和公共財(cái)政的框架中，政府實(shí)質(zhì)是一個(gè)特殊的產(chǎn)業(yè)部門——公共產(chǎn)品或服務(wù)業(yè)。廣大的企業(yè)和居民，則是公共產(chǎn)品或服務(wù)的消費(fèi)者。企業(yè)和居民之所以要納稅，就在于換取公共物品的消費(fèi)權(quán)。由“憑借政治權(quán)力征稅”到“辦眾人之事”而取“眾人之財(cái)”，的的確確是發(fā)生在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的一場(chǎng)革命。
公共財(cái)政所擔(dān)負(fù)一個(gè)重要職能就是為社會(huì)提供公平、合理的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。政府不再直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而把投資的主體由政府轉(zhuǎn)變成企業(yè)，只專注于公共產(chǎn)品的提供。在稅收上，建立一個(gè)國(guó)內(nèi)外企業(yè)、居民公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收環(huán)境，并力求和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下通行稅制進(jìn)行主動(dòng)銜接，這應(yīng)該是新一輪稅改的主體目標(biāo)。
從這個(gè)框架看新稅改的變革，才能從根本把握方向。稅制作為一種法規(guī)，一旦定下來(lái)以后就不能輕易更改，但對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國(guó)家，制度轉(zhuǎn)換時(shí)期決策層的制度預(yù)期不確定，就可能導(dǎo)致對(duì)于立足于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境的宏觀經(jīng)濟(jì)政策反應(yīng)不力。
我們看到現(xiàn)行稅制存在的問(wèn)題，離公共財(cái)政要求還很遠(yuǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，稅制改革的延后是正常現(xiàn)象，當(dāng)然也需要制定的時(shí)候有一定的前瞻性，但不能超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況。然而不對(duì)稅收制度做出與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整，稅收制度肯定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。
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