稅收優(yōu)惠成漏稅手段 稅源大戶逃稅背后地方問責(zé)

    審計署最新公布的有關(guān)審計結(jié)果表明，由于企業(yè)存在著核算、申報不實等諸多問題，導(dǎo)致大量稅收因此流失。而其中，部分由地方政府出資興辦、被視為“財務(wù)制度比較健全、管理相對較好”的重點稅源大戶，少申報和繳納稅款情況尤為嚴重。稅源大戶為何也逃稅成風(fēng)？審計風(fēng)暴將對這些知名企業(yè)的誠信度造成何種打擊？稅源大戶逃稅的背后有沒有地方政府的庇護？稅收優(yōu)惠政策在某些地方是否成為變相逃稅的手段？

    中央和地方政府事權(quán)和財權(quán)不匹配是稅收流失的深層原因

    《中國經(jīng)營報》：國家審計署的最新調(diào)查顯示，被視為財務(wù)制度比較健全、管理相對較好的788家重點稅源大戶兩年間少繳稅款250多億元。這只是冰山一角，有專家估計中國一年的稅收流失高達4500億元。中國的稅收流失為何會如此嚴重？

    周開君：三個因素導(dǎo)致目前稅收流失嚴重，即體制、制度、征管等方面存在問題。從體制上來看，中央和地方財政分開存在配套缺陷，地方政府的事權(quán)和財權(quán)不匹配。為此，無論是發(fā)達地區(qū)還是經(jīng)濟落后地區(qū)都不希望當(dāng)?shù)氐亩愂帐盏锰�多。因稅收收得多，意味著交給中央的也多，這樣地方政府便存在隱瞞稅收、亂減免稅的動力。

    其次，在制度上也存在缺陷。1994年的稅制改革是根據(jù)當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展水平來制定稅率的。但到現(xiàn)在，企業(yè)的實際負擔(dān)定比1994年時要重。如1994年，規(guī)定增值稅為17%，企業(yè)的實際負擔(dān)為12%～13%，甚至還低于10%.又如33%的企業(yè)所得稅，1994年實際稅負一般在15%～18%.現(xiàn)在隨著征管力度的加大，企業(yè)往往要交納名義稅率，負擔(dān)加重。由于實際稅負加大，導(dǎo)致企業(yè)存在偷逃稅的動力和壓力。

    第三是征管上存在問題。盡管我國的稅收征管工作水平提高比較快，但體系建立的時間過短，存在一些缺陷。1985年之前，是依靠企業(yè)自身來納稅，是“以納代征”。這樣稅收流失肯定有，但現(xiàn)在已經(jīng)根本無法查清楚了。1985年到1994年，稅務(wù)機關(guān)開始建立�；�于對企業(yè)的不信任，稅務(wù)機關(guān)自己來核實稅收，相應(yīng)地推出了稅收承包制、專管員這樣的舉措。這被稱為“以征代納”，是計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的過渡階段。但此時，稅收到底有多少，由稅務(wù)部門主導(dǎo)，稅收流失仍然是難以統(tǒng)計。

    1995年稅收征管改革以后，稅務(wù)機關(guān)和企業(yè)成為對等主體，雙方在征管上產(chǎn)生爭議還可提出行政復(fù)議。稅務(wù)機關(guān)從管理變?yōu)榉��?wù)。也就是在這個階段，稅收流失的問題開始顯現(xiàn)。因此，稅收流失問題的提出和細化，在某種程度上講是中國稅收征管的一大進步。之前，同樣存在稅收流失，但無法細化。只有先提出問題和知曉癥結(jié)所在，才可能去解決問題。

    許真瑜：我認為稅收流失的主要原因是目前征管方面存在漏洞，稅收征收很大程度上依賴納稅人的申報。為此，征管相對寬松，難知曉企業(yè)的真實情況，給稅收流失留下空間。此外，一些地方政府為了招商引資，對外商許諾許多違反國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策，也成為稅收流失比較嚴重的原因之一。

    王鴻貌：從2002年開始，我接手了浙江省政府的稅收流失法律治理課題研究。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，法律存在漏洞、藏富于民的政策影響、納稅意識低以及征管不力等因素導(dǎo)致稅收流失嚴重。

    浙江省由于個體及私營經(jīng)濟比較發(fā)達，地下經(jīng)濟的成分相應(yīng)較大，所造成的稅收流失也相應(yīng)較大。根據(jù)調(diào)查，1995年，浙江稅收流失為180億余元，流失額占到征收額的70.59%.此后比例下降，在2001年浙江稅收流失為355億余元，流失額占到征收額的43.08%.

    事實上，根據(jù)我們的分析，實際流失額還要高于這個數(shù)字。為此，稅收流失是困擾當(dāng)前我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個重大問題，在浙江省情況更為嚴重和典型。如1998年發(fā)生在浙江省的“金華稅案”，涉案金額高達60多億元，偷稅達9億多元，被稱為“共和國第一稅案”。2001年破獲的蒼南吳宗華等制販假發(fā)票案，作案時間長達10多年，所造成的稅收損失無法估量。

    掌握信息降低稅負稅收監(jiān)管是系統(tǒng)工程

    《中國經(jīng)營報》：如何解決稅收流失這個問題？

    周開君：我們知道，家長不能拿走小孩全部的零花錢，否則他就會想辦法去弄錢。從體制上講，要解決中央和地方政府的事權(quán)和財權(quán)不匹配的矛盾。同時，社會公共品也是可以分層次的，需要進一步明確地方和中央的事權(quán)。同時，我們的稅務(wù)機關(guān)也要加強征管。從目前的情況來看，我國的稅務(wù)機關(guān)從原先側(cè)重稅款入庫，再到現(xiàn)在的側(cè)重稅源管理是很大的進步，有利于減少稅收的流失。為此，要解決稅收流失問題是個系統(tǒng)的工程，光靠稅務(wù)部門是無法做到這一點的。

    許真瑜：從香港的經(jīng)驗來看，要減少稅收流失，稅務(wù)部門需要全面掌握納稅人的信息和降低稅負。

    香港特區(qū)政府有個人的詳細資料，即使你個人不納稅，稅務(wù)機關(guān)也可以直接找到你的雇主，讓他們從你的薪水當(dāng)中扣除稅款。企業(yè)的情況也是如此，只要是合法經(jīng)營的企業(yè)，特區(qū)政府能夠掌控其情況，企業(yè)難有偷逃稅的空間。因此，香港稅收流失多是存在非法經(jīng)營的企業(yè)中。

    其實，西方發(fā)達國家的稅收體制和香港特區(qū)大同小異，即信息掌握得比較好。如一個北京人在上海工作，如果上海的公司不給他交納個人所得稅，北京難監(jiān)控，他的個人所得稅就會流失掉。而在美國，加州居民即使搬到紐約，除非你取得當(dāng)?shù)氐木用裆矸�，否則仍然需要向加州州政府交稅。

    中國稅收流失還有一個重要的原因是稅負高，導(dǎo)致納稅人想辦法偷逃稅。我們舉個人所得稅這個例子。在香港特區(qū)，個人所得稅的交納會考慮到個人的家庭負擔(dān)，如會扣除掉贍養(yǎng)家庭的費用、房子貸款的利息、學(xué)習(xí)費用等。所以在香港特區(qū)，個人所得稅平均在15%左右，不是很重。而內(nèi)地的個人所得稅的征收不會考慮到個人的實際負擔(dān)，造成個人所得稅的實際稅率比較高，一些外籍人士在內(nèi)地不愿交納個人所得稅的原因便是這個。

    同時，香港特區(qū)政府的稅務(wù)部門對稅收宣傳上也是比較多，和納稅人建立比較好的關(guān)系。而內(nèi)地人士對稅務(wù)部門多存在抵制的情緒，導(dǎo)致主動納稅意識比較差。

    王鴻貌：征稅是政府和納稅人之間的一個博弈。我認為我們要從完善稅制、強化征管、提高納稅意識等幾個方面來解決稅收流失的問題。

    經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在這1995年到2001年的7年間，浙江省的地下經(jīng)濟稅收流失情況出現(xiàn)了兩次比較大的起伏。這一方面表明浙江省的個體和私營經(jīng)濟發(fā)展迅速。另一方面，也表明對地下經(jīng)濟的監(jiān)管與反監(jiān)管的斗爭還是十分激烈。特別是2000年以來地下經(jīng)濟稅收流失規(guī)模快速增長的事實也說明，浙江省的地下經(jīng)濟問題并未根本解決，且有了快速擴大的趨勢。這進一步表明目前浙江省對地下經(jīng)濟的治理效果很不理想，需要研究新的情況，形成新的思路，提出新的方法，采取更為有效的手段。

    從浙江各稅種的流失情況來看，增值稅和營業(yè)稅的流失規(guī)模逐步縮小，而個人所得稅、關(guān)稅和企業(yè)所得稅等的流失規(guī)模則趨于擴大。這表明我們所采取的稅收征管的制度對于不同的稅種其效果是不同的。這就進一步提示我們對于一些稅收流失嚴重的稅種需要采用新的征管手段。同時，一些過去我們不太注意的小稅種如房地產(chǎn)稅、農(nóng)牧業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅等的流失情況發(fā)展迅速，需要引起我們的重視。

    《中國經(jīng)營報》：解決稅收流失問題的難點在哪里？

    周開君：地方政府對稅收征管的干涉將會使得稅收流失加劇，同時如何提高納稅人的納稅意識以及加強征管等方面是解決稅收流失的難點所在。為此，解決稅收流失是個系統(tǒng)工程，需要比較長的時間。

    許真瑜：中國的人口多，地方大，要解決稅收流失問題難度很大。如要對個人所得稅的流失進行管理，則涉及到戶籍管理，需要其他部門的配合。

    同時，由于地方政府招商引資的需要，需要對企業(yè)提供優(yōu)惠政策，會不執(zhí)行國家的規(guī)定。國家稅務(wù)總局也一直在對地方擅自出臺優(yōu)惠政策進行治理，但效果并不好。