美國(guó)式國(guó)退民進(jìn)：兩房興衰史

　　“美國(guó)失去兩房，生活將會(huì)怎樣？”這是1989年美國(guó)爆發(fā)儲(chǔ)貸危機(jī)，導(dǎo)致聯(lián)邦政府擔(dān)保的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)大規(guī)模破產(chǎn)后，《紐約時(shí)報(bào)》給出的疑問，面對(duì)大到不能倒，但又問題層出的“兩房”，美國(guó)政府一直都在糾結(jié)。

　　2011年2月14日，奧巴馬政府終于在他的2012財(cái)年預(yù)算案中給出了這一問題的答案。在巴爾的摩一所中學(xué)，奧巴馬告訴媒體，政府在房地產(chǎn)金融領(lǐng)域的角色將逐漸由主角變成配角甚至成為觀眾。到那時(shí)，有關(guān)“兩房”的一切將徹底從聯(lián)邦預(yù)算中劃去，這個(gè)時(shí)間他希望不會(huì)超過10年。

　　此刻，奧巴馬終結(jié)的不僅僅是2008年9月7日美國(guó)政府對(duì)“兩房”的接管，更有可能終結(jié)的是自“兩房”誕生以來長(zhǎng)達(dá)73年的國(guó)有史。

　　總統(tǒng)政策的“實(shí)驗(yàn)室”

　　“兩房一直都是國(guó)有的，區(qū)別只不過是顯性的還是隱性的而已。”美國(guó)聯(lián)邦住房融資委員會(huì)理事會(huì)理事曼德爾洛維茨在2008年“兩房”被收歸國(guó)有時(shí)，為“兩房”與政府的關(guān)系做了一個(gè)簡(jiǎn)單的總結(jié)：“兩房從誕生起就已經(jīng)成為了歷任總統(tǒng)政策的實(shí)驗(yàn)室，在那里他們獲得了檢驗(yàn)各自政策的空間。”

　　在經(jīng)歷了30年代大蕭條后，美國(guó)90%的房屋建設(shè)都陷入了停工，住房問題已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。為了解決這一社會(huì)問題，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)的羅斯福在自己的新政中加入了“居者有其屋”計(jì)劃，聯(lián)邦國(guó)民抵押協(xié)會(huì)，即房利美作為這個(gè)計(jì)劃執(zhí)行中的一部分在1938年被建立，其主要作用是為低收入公民在購買房屋時(shí)獲取聯(lián)邦低息貸款提供擔(dān)保。在《公共住宅法案》中，房利美的屬性被明確定為聯(lián)邦政府托管企業(yè)，即所謂的“國(guó)有企業(yè)”。

　　1949年，在杜魯門政府通過的《國(guó)家住房法》修訂案中，房利美的作用被再次擴(kuò)大，扮演起了房地產(chǎn)市場(chǎng)、消費(fèi)者、金融機(jī)構(gòu)和政府這四個(gè)關(guān)系中間人的角色。1961年，肯尼迪政府在肯定了房利美作用的基礎(chǔ)上，開始向美國(guó)保障房計(jì)劃中引入了私人資本，鼓勵(lì)私人金融機(jī)構(gòu)按照比市場(chǎng)水平低的利率向保障房計(jì)劃提供貸款，并將此作為抵押按照正常的市場(chǎng)利率出售給房利美，中間差額由聯(lián)邦政府補(bǔ)齊。房利美進(jìn)入了“公私混合”的模式。通過房利美，美國(guó)政府成功地創(chuàng)建了一個(gè)流動(dòng)的二級(jí)抵押貸款市場(chǎng)。

　　在房利美成立的頭三十年中，它幾乎壟斷了二級(jí)抵押貸款市場(chǎng)。1965年，由于補(bǔ)貼數(shù)額過于龐大，為平衡預(yù)算，約翰遜政府將低收入家庭的住房支出比例限定在其收入的20%，其余由政府提供補(bǔ)助。1

　　968年，為了限制房利美在二級(jí)抵押貸款市場(chǎng)上的壟斷，國(guó)會(huì)通過了《住房和城鎮(zhèn)開發(fā)法》，將房利美一分為二成為房利美和吉利美(政府國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì))，吉利美仍然保持政府性質(zhì)，與美國(guó)退伍軍人管理局(VA)和美國(guó)農(nóng)業(yè)部住房管理局(FmHA)一樣受聯(lián)邦住宅管理局(FHA)擔(dān)保抵押貸款支持，擁有完全的政府信用擔(dān)保。

　　房利美則成為了一個(gè)私有的股份制公司。也正是在這一年，房利美成為上市公司。聯(lián)邦政府掌握房利美的優(yōu)先股，私人資本則擁有普通股。房利美的利潤(rùn)和債務(wù)第一次從聯(lián)邦預(yù)算中被移除。政府在房利美中的作用轉(zhuǎn)為隱形。尼克松政府為了將二級(jí)抵押貸款市場(chǎng)擴(kuò)大至普通住宅貸款市場(chǎng)，1970年，聯(lián)邦政府授權(quán)房利美去購買私人金融機(jī)構(gòu)的住宅抵押貸款，并通過《緊急住房金融法》授權(quán)成立聯(lián)邦住房抵押貸款公司，即房地美。

　　美國(guó)住房貸款證券市場(chǎng)的雙寡頭競(jìng)爭(zhēng)模式開始。1971年，房地美發(fā)行它的第一個(gè)抵押轉(zhuǎn)手證券，即現(xiàn)在所稱的抵押貸款支撐證券(MBS)，從法律上，房利美再不需要金融機(jī)構(gòu)以某種形式施舍其次級(jí)貸款。10年后，房利美也發(fā)行了同種證券。1983年，房地美還創(chuàng)造了第一份擔(dān)保抵押債券(COM)。此后，秉持自由主義治國(guó)方針的里根、老布什以及克林頓政府逐漸將政府對(duì)住房市場(chǎng)的補(bǔ)貼通過“兩房”轉(zhuǎn)移至市場(chǎng)。

　　政府在美國(guó)房地產(chǎn)金融領(lǐng)域的作用由直接轉(zhuǎn)為宏觀調(diào)控。在“兩房”與美國(guó)歷屆總統(tǒng)的政策演變過程中，“兩房”并不僅僅創(chuàng)立的是一個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)作平臺(tái)，也成為了美國(guó)大政府主義與自由主義，金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管等各種制度糾結(jié)的場(chǎng)所。

　　政府收歸終極監(jiān)管

　　隨著“兩房”在美國(guó)住房金融市場(chǎng)作用的不斷加重，“兩房”的壟斷和隨之而來的房地產(chǎn)流動(dòng)性過剩也引起了美國(guó)政府的擔(dān)憂。上世紀(jì)80年代爆發(fā)的美國(guó)借貸危機(jī)至終導(dǎo)致受聯(lián)邦擔(dān)保的2150家儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)的16%都陷入破產(chǎn)，“兩房”也受此牽累，吸收了大量的有毒“貸款抵押擔(dān)保”。

　　1989年，國(guó)會(huì)通過《1989年金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興與強(qiáng)化法》，對(duì)金融也進(jìn)行全面整頓，成立清算信托公司，接受儲(chǔ)貸行業(yè)的不良信貸資產(chǎn)。至終花費(fèi)了納稅人1530億美元(相當(dāng)于1989美國(guó)GDP的3%)，歷經(jīng)10年后，危機(jī)才得以平復(fù)。但是借貸危機(jī)帶給美國(guó)金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)并沒有因此消除。

　　2002年，在安然事件之后，房地美也被曝出了利用假賬謊報(bào)盈利50億美元的丑聞。2003年9月10日，小布什政府開始對(duì)住房金融市場(chǎng)進(jìn)行了重大的調(diào)整。小布什表示，財(cái)政部?jī)?nèi)成立一個(gè)新的部門負(fù)責(zé)監(jiān)管“兩房”，這個(gè)部門將對(duì)國(guó)會(huì)直接負(fù)責(zé)。并對(duì)“兩房”提出了至低準(zhǔn)備金要求。2005年1月26日《聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)督管理改革法案》第一次被提交給了參議院銀行、住房城市事務(wù)委員會(huì)并在同年7月通過，但是此后這一法案在參議院的投票被拖延。

　　2006年晚些時(shí)候，共和黨參議員約翰·麥凱恩也成為這份提案的共同提案人。為此“兩房”動(dòng)用了大量游說力量。2007年8月，至終在游說團(tuán)體和國(guó)會(huì)溫和改革派的影響下法案至終未獲通過。然而，就在此后一年的時(shí)間里，逃過監(jiān)管的“兩房”卻遭遇了收歸國(guó)有的終極監(jiān)管命運(yùn)。

　　2008年7月30日，隨著次貸危機(jī)愈演愈烈，小布什政府簽署了《2008年住房、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)法案》，其中涉及“兩房”的法案達(dá)到6個(gè)，包括成立美國(guó)聯(lián)邦住房金融管理局(FHFA)，確保“兩房”安全有效運(yùn)作；提高政府對(duì)“兩房”擔(dān)保限額；對(duì)價(jià)值3000億美元的抵押貸款進(jìn)行擔(dān)保等。

　　2008年9月6日，美國(guó)聯(lián)邦住房金融管理局局長(zhǎng)洛克哈特宣布，將“兩房”置于美國(guó)聯(lián)邦住房金融管理局托管之下，與他一起出席新聞發(fā)布會(huì)的還有時(shí)任美國(guó)財(cái)長(zhǎng)的亨利·保爾森和美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克。這段經(jīng)歷在日后伯南克出版的自傳中被稱為“艱難的決定”。

　　此后美國(guó)政府向“兩房”的“注資”源源不斷，2009年2月18日，美聯(lián)儲(chǔ)宣布購買1000億美元“兩房”債券，使美聯(lián)儲(chǔ)購買的“兩房”債券總額翻番，2009年12月24日，財(cái)政部也擴(kuò)大了對(duì)“兩房”的救助，取消了對(duì)“兩房”4000億美元救助的上限。

　　2010年3月，鑒于美國(guó)仍沒有從經(jīng)濟(jì)危機(jī)中完全復(fù)蘇，美國(guó)財(cái)長(zhǎng)蓋特納宣布將原本定于年初宣布的“兩房”改革延后。2010年5月，第一季度分別虧損80億美元和131億美元的境況將房地美和房利美逼向了摘牌的窘境，6月16日，F(xiàn)HFA發(fā)表聲明稱其托管的“兩房”股票將從紐約證券交易所退市，22天后，“兩房”正式從紐約證交所退市。

　　2010年8月17日，財(cái)政部就改革“兩房”問題召開了特別會(huì)議。與會(huì)者包括各大銀行高管，基金主席、抵押證券公司和再保險(xiǎn)公司總裁，以及政府官員、國(guó)會(huì)議員等。

　　政府退出三方案

　　2011年2月11日，蓋特納和住房與城市發(fā)展部秘書長(zhǎng)肖恩·多諾萬共同向國(guó)會(huì)遞交了有關(guān)美國(guó)住房金融市場(chǎng)改革的“白皮書”。在31頁的改革草案中，真正論述對(duì)“兩房”以及其代表的政府支持企業(yè)(GSE)的改革方案不過2346字，在其核心的三個(gè)觀點(diǎn)之下，政府的角色都將得到極大的削減。

　　在“白皮書”提供的三種方案里，第一種，將住房貸款金融市場(chǎng)完全私有化，政府只支持納入FHA前面的保障房計(jì)劃的抵押貸款項(xiàng)目。也就是目前美國(guó)住房信貸市場(chǎng)的85%都將被私有化。這一觀點(diǎn)也是被認(rèn)為至為激進(jìn)的方案；第二是建立危機(jī)籌款機(jī)制，只在危機(jī)爆發(fā)時(shí)啟動(dòng)；第三個(gè)也是被認(rèn)為相對(duì)政府參與至多的方案——即擔(dān)保災(zāi)難計(jì)劃，即政府通過某種形式的再保險(xiǎn)為住房抵押貸款投保。

　　而這三個(gè)選擇之下被削減的“兩房”職能至終也許只靠吉利美便可擔(dān)負(fù)。“目前，蓋特納所提交給我們的與其說是一個(gè)計(jì)劃，不如說只是他們收集起來的可供選擇的幾個(gè)可能。”眾議院金融服務(wù)委員會(huì)主席、共和黨議員巴楚斯說，“我們還必須坐下來，花大量的時(shí)間討論，使其至終更像是一個(gè)真正的方案。”

　　無論政策的至終走向如何，目前所運(yùn)行的GSE模式必將被從根本上分離。“政府支持企業(yè)模式從根本上就存在著政府和私人博弈的天生頑疾。政府需要通過這種模式維持住房市場(chǎng)的低利率以支持保障房計(jì)劃。但同時(shí)企業(yè)也需要追求利益化。”據(jù)美國(guó)企業(yè)研究所高級(jí)研究員彼得·沃里森說，“其中的關(guān)鍵就是必須清楚劃分各自的職能。”