2021高級(jí)經(jīng)濟(jì)師《財(cái)政稅收》備考——時(shí)事熱點(diǎn)（3）

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高級(jí)經(jīng)濟(jì)師《財(cái)政稅收》時(shí)事熱點(diǎn)資訊三

主題：劉尚希：“十四五”稅制改革的整體思考

來源：中國(guó)稅務(wù)網(wǎng)

關(guān)鍵詞：財(cái)政職能、稅收原則、稅收制度、深化稅制改革

內(nèi)容如下：

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劉尚希：“十四五”稅制改革的整體思考

現(xiàn)代化、數(shù)字化、金融化、綠色化、老齡化和城鎮(zhèn)化趨勢(shì)日益明顯，稅收制度迫切需要通過系統(tǒng)性改革來提升其在新發(fā)展階段的適配性，其方向是構(gòu)建以人為核心的創(chuàng)新友好型、環(huán)境友好型的數(shù)字化稅收制度。

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，稅收是財(cái)政的基石。馬克思說，稅收是國(guó)家存在的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)。稅收制度深刻影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是現(xiàn)代國(guó)家發(fā)揮職能作用的經(jīng)濟(jì)支柱。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，稅收制度的轉(zhuǎn)型是必然要求。“十四五”期間，稅收制度改革急不得也等不得。之所以急不得，是因?yàn)槎愂罩贫葼恳话l(fā)而動(dòng)全身，必須堅(jiān)持稅收法定和系統(tǒng)觀念原則，整體設(shè)計(jì)，謀定而動(dòng)；之所以等不得，是因?yàn)椤笆奈濉笔俏覈?guó)全面開啟現(xiàn)代化建設(shè)的第一個(gè)五年，也是關(guān)鍵的五年，稅收制度改革不能拖后腿。

當(dāng)前稅制的適配性逐層遞減

世界上沒有最優(yōu)的制度，只有最合適的制度。當(dāng)前稅收制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的適配性可從三個(gè)層面來觀察：一是運(yùn)行層面，二是治理層面，三是發(fā)展層面。整體來說，稅收制度的適配性在這三個(gè)層面是依次遞減的。

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行層面來看，稅收制度的適配性較高。這主要表現(xiàn)為稅收總體負(fù)擔(dān)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的承受能力相適應(yīng)。運(yùn)行層面的基本目標(biāo)是平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，避免大起大落。所謂宏觀調(diào)控和短期宏觀政策就是為此而設(shè)計(jì)的。我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速這幾年連續(xù)下滑，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力不足，市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)困難。特別是2020年受到疫情的沖擊，全球經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了90年來最嚴(yán)重的衰退，我國(guó)也不例外。與此相應(yīng)，通過增值稅、個(gè)人所得稅改革以及減稅降費(fèi)，我國(guó)給市場(chǎng)主體減負(fù)的力度一年比一大，在2020年達(dá)到歷史新高。隨著經(jīng)濟(jì)增速下滑，我國(guó)稅收占GDP比重也是連年下降，2020年下降到15.2%，比2015年的18.2%下降了3個(gè)百分點(diǎn)，為歷史新低。與世界主要經(jīng)濟(jì)體比較，我國(guó)的這一數(shù)值是最低的。這為阻止經(jīng)濟(jì)下滑，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和保就業(yè)、?；久裆l(fā)揮了不可或缺的作用。

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理層面來看，稅收制度的適配性不足。治理的要義是權(quán)衡各方利益、風(fēng)險(xiǎn)，使之得到有效協(xié)調(diào)和平衡，引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期。而現(xiàn)實(shí)的情況是稅收處于左右為難、進(jìn)退維谷的境地，很難使社會(huì)各方都滿意，尋找最大“公約數(shù)”越來越難。一方面，進(jìn)一步減稅、調(diào)節(jié)分配、激勵(lì)人才等呼聲不斷，似乎稅收萬能，“一減就活”“一調(diào)就好”，高估了稅收的作用；另一方面，稅基變窄，各種優(yōu)惠復(fù)雜繁多，在社會(huì)的多重訴求擠壓下，稅收的收入功能在弱化，稅收調(diào)節(jié)功能變?nèi)?。減稅難，不減稅也難；調(diào)節(jié)分配難，不調(diào)節(jié)分配也難。現(xiàn)代稅收制度尚待形成，作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)并不牢固。另外，對(duì)納稅人經(jīng)營(yíng)、收入、財(cái)產(chǎn)等涉稅信息的掌握還不充分全面，對(duì)納稅人行為還存在盲區(qū)。

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展層面來看，稅收制度的適配性偏低。發(fā)展的內(nèi)涵，無非是物的發(fā)展和人的發(fā)展，前者體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造上，后者體現(xiàn)在國(guó)民素質(zhì)、勞動(dòng)技能和創(chuàng)新能力上。從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)角度來看，稅收制度作為營(yíng)商環(huán)境的重要方面仍是短板。在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)，以及促進(jìn)消費(fèi)和人力資本積累方面，無論是流轉(zhuǎn)稅還是所得稅，都需要做出新的制度性安排。發(fā)展的根本動(dòng)力在人，發(fā)展的最終落腳點(diǎn)也在人?，F(xiàn)代化的核心是人的現(xiàn)代化。稅收制度需要從傳統(tǒng)的基于財(cái)富創(chuàng)造轉(zhuǎn)向基于促進(jìn)所有人全面平等發(fā)展的理念來謀劃改革。人本邏輯將是今后稅收制度改革的基本邏輯。從中期看，稅收制度需要按照新發(fā)展理念進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，為今后改革奠定基礎(chǔ)；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，稅收制度需要系統(tǒng)性重構(gòu)。

稅制的適配性有待提高

“十四五”時(shí)期，我國(guó)將呈現(xiàn)出以人為核心的“六化”新發(fā)展格局，即現(xiàn)代化、數(shù)字化、金融化、綠色化、老齡化和城鎮(zhèn)化。從新發(fā)展階段的基本趨勢(shì)來看，稅收制度的適配性有待提高。

全面建成現(xiàn)代化國(guó)家是我們的發(fā)展目標(biāo)，稅收收入制度和稅收征管制度的現(xiàn)代化是必然要求。這一以制度現(xiàn)代化推動(dòng)物質(zhì)的現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化的要求，給稅收制度理論和稅收制度改革帶來了極大的挑戰(zhàn)。因?yàn)槠駷橹?，我們?nèi)康亩愂绽碚摵投愂罩贫仍O(shè)計(jì)都是基于資本邏輯支配下衍生出來的物本邏輯，轉(zhuǎn)向基于人本邏輯來構(gòu)建稅收理論和重構(gòu)稅收制度是人類稅收史上從未有過的事情。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)有足夠的思想準(zhǔn)備，否則，稅收在現(xiàn)代化進(jìn)程中的支柱作用就會(huì)塌陷。

作為農(nóng)業(yè)革命、工業(yè)革命之后的第三大技術(shù)革命，數(shù)字化將重塑經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系。適應(yīng)工業(yè)化的稅收制度與數(shù)字化的適配性將隨著數(shù)字化的快速發(fā)展而不斷降低。如增值稅是一個(gè)典型適用于工業(yè)化的稅種，面對(duì)數(shù)字化趨勢(shì)，其適配性將不斷下降。而在行業(yè)邊界模糊、制造與服務(wù)融合、生產(chǎn)者與消費(fèi)者一體（消費(fèi)行為數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)要素）、就業(yè)虛擬化（非崗位化）、遠(yuǎn)程化、非組織化等數(shù)字場(chǎng)景下，稅源分布和稅基確認(rèn)以及納稅人、征稅對(duì)象等都需要重新定義，稅收制度將面臨重構(gòu)。

全球數(shù)字化帶來國(guó)際貿(mào)易數(shù)字化轉(zhuǎn)型，引發(fā)了全球稅收規(guī)則的改變，針對(duì)跨境數(shù)字貿(mào)易的數(shù)字稅已在20多個(gè)國(guó)家開征，這給我國(guó)稅收制度以及參與全球稅收規(guī)則制定提出了新的課題。基于全球化的“稅收國(guó)家”不再是一個(gè)地理概念，稅收到哪里，國(guó)家主權(quán)就應(yīng)當(dāng)延伸到哪里。“稅收國(guó)家”的邊界是重疊的，國(guó)際稅收分配規(guī)則也將是重疊化的，國(guó)家稅收利益將是你中有我、我中有你的交叉重疊格局。

經(jīng)濟(jì)金融化也是不可避免的趨勢(shì)。金融化是金融交易與實(shí)體交易的高度融合，供應(yīng)鏈金融的發(fā)展就已經(jīng)反映出這種趨勢(shì)。金融化與數(shù)字化的結(jié)合，將使不可交易的資源變得可交易，如車床等工業(yè)裝備，場(chǎng)地、檢測(cè)儀器等資源實(shí)現(xiàn)可交易共享。資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)證券化，如REITs，將會(huì)超越現(xiàn)有稅收制度覆蓋的范圍，使得征稅對(duì)象、納稅人和稅基確認(rèn)需要重新定義。稅收的法律基礎(chǔ)也將改變，從以所有權(quán)為基準(zhǔn)轉(zhuǎn)向以使用權(quán)為基準(zhǔn)。

生產(chǎn)生活的綠色化低碳化、社會(huì)的老齡化少子化對(duì)稅收制度的適配性也提出了新要求。歐盟預(yù)計(jì)在2023年開征碳關(guān)稅，將倒逼我國(guó)加速稅制綠色轉(zhuǎn)型。老齡化帶來社會(huì)成本急劇上升，通過社會(huì)財(cái)富的金融化來支撐養(yǎng)老，加快養(yǎng)老第三支柱建設(shè)，需要稅收制度來引導(dǎo)，居民金融資產(chǎn)、房產(chǎn)等財(cái)富向養(yǎng)老方向配置需要稅收制度來助力。

城鎮(zhèn)化趨勢(shì)意味著稅源的空間配置將發(fā)生大的改變。隨著市民比例的不斷提升，中心城市和都市圈、城市群日漸成為發(fā)展的主體形態(tài)，稅收制度的全國(guó)統(tǒng)一性和區(qū)域差異性協(xié)調(diào)難度加大，體現(xiàn)區(qū)域特點(diǎn)的地方稅建設(shè)變得日益緊迫。農(nóng)民市民化的特點(diǎn)將使納稅人的居住地原則難以實(shí)施，降低稅收制度的適配性。

以上“六化”趨勢(shì)日益明顯，稅收制度迫切需要通過系統(tǒng)性改革來提升其在新發(fā)展階段的適配性，其方向是構(gòu)建以人為核心的創(chuàng)新友好型、環(huán)境友好型的數(shù)字化稅收制度。

提高稅制適配性的思路

改革的基本原則。一是堅(jiān)持系統(tǒng)性觀念，做好整體設(shè)計(jì)。稅收體系包括稅法、司法、執(zhí)法和守法四個(gè)基本環(huán)節(jié)，以及稅收收入、稅收征管兩套制度。通過各個(gè)稅收要素如納稅人、征稅對(duì)象、稅率等組合形成不同稅種以及稅種搭配，構(gòu)成稅收系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)要納入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)這個(gè)大系統(tǒng)以及全球化當(dāng)中進(jìn)行整體設(shè)計(jì)。二是堅(jiān)持收入功能為主，調(diào)節(jié)功能為輔。稅收對(duì)分配、行為的調(diào)節(jié)作用不能獨(dú)立存在，應(yīng)蘊(yùn)含于稅收的收入功能之中。撇開收入功能，只強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)功能，實(shí)際上是緣木求魚。三是堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，重點(diǎn)突破。稅收牽涉到各方面的利益，只有穩(wěn)才能進(jìn)；也只有抓住重點(diǎn)，才能取得改革成效。

改革的基本思路。一是用一到兩年的時(shí)間進(jìn)行調(diào)研準(zhǔn)備，進(jìn)行關(guān)聯(lián)性的系統(tǒng)設(shè)計(jì)。著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局，從稅收制度與財(cái)政體制以及各個(gè)稅種之間的關(guān)聯(lián)性出發(fā)，形成一攬子的改革方案。稅收制度是財(cái)政體制的基礎(chǔ)，應(yīng)充分考慮中央與地方財(cái)政關(guān)系改革的要求。增值稅與地方分享，實(shí)施成本高，在稅源與稅收日益背離的趨勢(shì)下，給區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等帶來越來越大的困難。從中期看，增值稅應(yīng)是中央稅，而地方稅應(yīng)以消費(fèi)為稅基，增強(qiáng)稅制以及地方行為與擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、人口流動(dòng)的適配性。各個(gè)稅種之間的搭配，要做趨勢(shì)性的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)設(shè)計(jì)，不應(yīng)局限于當(dāng)前情況下稅種之間的靜態(tài)關(guān)系，形成稅制要素之間較好的耦合性。稅收收入制度與稅收征管制度需要聯(lián)動(dòng)設(shè)計(jì)。數(shù)字化和金融化趨勢(shì)在給稅收征管帶來機(jī)遇的同時(shí)也給收入制度的設(shè)計(jì)帶來挑戰(zhàn)，納稅人、征稅對(duì)象、稅基甚至稅種關(guān)聯(lián)都需要重新考慮。

二是對(duì)稅收的調(diào)節(jié)功能要準(zhǔn)確把握。社會(huì)上有一種傾向，遇到什么問題，首先想到的就是通過減稅或者增稅來調(diào)節(jié)。其實(shí)，稅收的調(diào)節(jié)功能是從收入功能中衍生出來的，不能獨(dú)立存在。其調(diào)節(jié)功能大小，取決于收入功能強(qiáng)弱。如面對(duì)收入分配差距大這個(gè)熱點(diǎn)問題，有觀點(diǎn)認(rèn)為是稅收調(diào)節(jié)不力的結(jié)果，主張用高的邊際稅率來調(diào)節(jié)高收入。這是嚴(yán)重的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。且不說我國(guó)個(gè)稅比重不到10%，即便是個(gè)稅占比高達(dá)40%、高度重視稅收調(diào)節(jié)功能的美國(guó)，也沒有解決貧富差距擴(kuò)大的問題。通過再分配環(huán)節(jié)的累進(jìn)稅來縮小貧富差距，短期看有效，長(zhǎng)期看是無效的。促進(jìn)共同富裕，需要從初次分配環(huán)節(jié)的起點(diǎn)公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平入手，從人的能力和群體性鴻溝的縮小入手，僅僅依賴于稅收的調(diào)節(jié)作用顯然無濟(jì)于事。

三是在改革方式上，避免零打碎敲，不搞分步實(shí)施，設(shè)計(jì)方案一旦成型，選準(zhǔn)時(shí)機(jī)，實(shí)施一步到位。除了區(qū)域性很強(qiáng)的稅種之外，稅制改革整體上不宜搞地方試點(diǎn)，可借鑒1994年稅制改革的做法。在不穩(wěn)定性、不確定性因素明顯增加的形勢(shì)下，也不宜搞分步實(shí)施，因?yàn)檫@種做法并不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成和微觀主體預(yù)期的穩(wěn)定。

提高稅制適配性的建議

一是要打破稅制改革只能全面減稅不能增稅的觀念。近年來實(shí)施的減稅降費(fèi)增強(qiáng)了稅制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行狀況的適配性，但拓寬稅基，才是保證競(jìng)爭(zhēng)公平和社會(huì)公平的基礎(chǔ)。有了這個(gè)基礎(chǔ)，才能談得上量能負(fù)擔(dān)的稅收公平。從當(dāng)前看，資本性收益大范圍免稅，縮小了稅基，也導(dǎo)致勞動(dòng)繳稅與資本繳稅的不公平。比如，有害品的消費(fèi)稅、奢侈品消費(fèi)稅以及資源性產(chǎn)品的消費(fèi)稅，都有較大增稅空間。

二是增值稅改革應(yīng)與消費(fèi)稅等稅種改革關(guān)聯(lián)起來。增值稅與工業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體性特征的適配性較好，而與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的非實(shí)體性特征難以適配。比如，數(shù)據(jù)顯示，在1.3億戶市場(chǎng)主體中，增值稅一般納稅人只有1100多萬，數(shù)字化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還會(huì)使這一比重進(jìn)一步縮小。增值稅也是廣義的消費(fèi)稅，今后將演變?yōu)槠毡檎魇盏牧闶郗h(huán)節(jié)的消費(fèi)稅。同時(shí)，我國(guó)特種消費(fèi)稅的演變趨勢(shì)也將是零售環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅，也就是說，零售環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅將成為一個(gè)替代增值稅的主體稅種。零售環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅稅基寬廣，有穩(wěn)定稅源，而且隨著生活水平和生活品質(zhì)提高還會(huì)不斷擴(kuò)大。消費(fèi)多，多繳稅；高消費(fèi)，多繳稅，也蘊(yùn)含調(diào)節(jié)分配的功能?！笆奈濉逼陂g，可考慮擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，同時(shí)弱化增值稅的收入功能，兩者實(shí)行聯(lián)動(dòng)的替代性改革。

三是個(gè)人所得稅、法人所得稅聯(lián)動(dòng)改革。個(gè)稅潛力很大但稅基窄，綜合征收局限于勞動(dòng)所得。在勞動(dòng)與資本所得邊界模糊、生活成本與企業(yè)成本難以分辨的條件下，又給高收入人群提供了合理避稅的空間，弱化了個(gè)稅收入功能和調(diào)節(jié)功能。這就使征管被迫代行了一些稅制功能和政策功能。因此，個(gè)稅改革應(yīng)與退休年齡延長(zhǎng)、養(yǎng)老第三支柱的建立關(guān)聯(lián)起來設(shè)計(jì)。

四是基于財(cái)富存量的征稅，在公有制條件下，應(yīng)以使用權(quán)為基準(zhǔn)，西方稅法理論中的所有權(quán)基準(zhǔn)不符合中國(guó)國(guó)情。我國(guó)的資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、工商企業(yè)房產(chǎn)稅已經(jīng)是以使用權(quán)為基準(zhǔn)來征稅。以使用權(quán)為基準(zhǔn)，土地和房產(chǎn)應(yīng)當(dāng)分開、工商企業(yè)和居民應(yīng)當(dāng)分開，且針對(duì)住房消費(fèi)來征稅，住房消費(fèi)多、檔次高就多繳稅，符合量能負(fù)擔(dān)原則?？蓮拿娣e和價(jià)值評(píng)估來混合計(jì)征，且對(duì)屬于基本生計(jì)的基本住房面積不征稅。

五是解決全球化條件下的稅收制度內(nèi)外協(xié)調(diào)的問題。碳稅、碳關(guān)稅、數(shù)字稅已經(jīng)成為國(guó)際熱點(diǎn)，也是大國(guó)和主要經(jīng)濟(jì)體之間的博弈工具。需要意識(shí)到，國(guó)際稅收規(guī)則是靠一套說法或者理論來支撐的，我們可通過定向支持智庫(kù)來加強(qiáng)這方面的研究，相關(guān)法律、政策的研究也要跟上。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和數(shù)字貿(mào)易是全球化的短板，全球呈現(xiàn)數(shù)據(jù)保護(hù)主義，但與反稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的國(guó)際稅收規(guī)則融合在一起，對(duì)我國(guó)的影響不可小覷，宜早做準(zhǔn)備。同時(shí)，我國(guó)需要在兩年內(nèi)，綜合考慮碳交易和碳稅的設(shè)置，有助于碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

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