多地大力發(fā)展的“飛地經(jīng)濟(jì)”蘊(yùn)藏哪些機(jī)遇？

進(jìn)入新世紀(jì)，飛地經(jīng)濟(jì)作為一種新興的空間重構(gòu)策略逐漸被政府重視。2015年12月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域合作工作的指導(dǎo)意見》，提出支持有條件地區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”。

2021年3月，國家“十四五”規(guī)劃綱要提出鼓勵探索共建園區(qū)、飛地經(jīng)濟(jì)等利益共享模式。在一系列政策引導(dǎo)和鼓勵下，一些省市展開了有益探索，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，飛地經(jīng)濟(jì)推動行政區(qū)管理向區(qū)域協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，諸多行政區(qū)域發(fā)展正在從“單中心”向“多中心”轉(zhuǎn)變，區(qū)際要素流動逐漸增多，傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”方式已不能滿足區(qū)域一體化發(fā)展的時代要求；通行的“區(qū)域行政”的科層制行政管理使得區(qū)域競爭大于合作；

同時，分稅制也使得地方政府廣泛參與經(jīng)濟(jì)活動，甚至為了本地利益而實(shí)施排他性的政策，至終造成資源浪費(fèi)、發(fā)展不平衡、重復(fù)建設(shè)等問題。由此，需要深刻理解區(qū)域協(xié)同治理是當(dāng)今和未來區(qū)域一體化發(fā)展的必然選擇。

第二，發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)有利于破解土地、人力等資源約束，形成“飛出地”和“飛入地”互利共贏局面。

飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的前提條件是兩個地區(qū)在資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在較大差異，“飛出地”的資金、技術(shù)、人才、項目、管理運(yùn)營和政策等具有比較優(yōu)勢，但至為缺乏的是“土地指標(biāo)”，而“飛入地”恰恰具有土地、人力資源和市場等優(yōu)勢。

飛地經(jīng)濟(jì)中“飛”的不是土地，而是讓“飛出地”的優(yōu)勢資源和要素輸入到“飛入地”，跨越行政管轄或國界空間與當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢結(jié)合，通過規(guī)劃、建設(shè)、管理和利益分配等合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

第三，飛地經(jīng)濟(jì)有利于建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈保障。

飛地經(jīng)濟(jì)推動實(shí)現(xiàn)土地、政策、創(chuàng)新等要素跨區(qū)域重構(gòu)。在推動飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)配套和供應(yīng)鏈本地化，既能促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的合理分工，又有利于完善產(chǎn)業(yè)鏈，在結(jié)構(gòu)升級、梯度發(fā)展上促進(jìn)“飛入地”產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。

第四，飛地經(jīng)濟(jì)有利于拓展國際經(jīng)濟(jì)合作。

隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程和國際貿(mào)易投資的日益頻繁，外商直接投資形成的飛地經(jīng)濟(jì)蔚然成型。當(dāng)前，隨著我國與諸多國家的貿(mào)易、投資的逐步深化，飛地經(jīng)濟(jì)成為我國開展對外經(jīng)貿(mào)合作的主要模式之一，在國內(nèi)出現(xiàn)了中新蘇州工業(yè)園區(qū)、中新天津生態(tài)城，以及中馬產(chǎn)業(yè)園、中泰產(chǎn)業(yè)園等代表性園區(qū)，我國也在埃及、南非等國家開展多種形式的共建共管園區(qū)。

我國飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

首先，發(fā)展規(guī)模顯著提升。各省市開展了不同形式的飛地經(jīng)濟(jì)實(shí)踐。從地區(qū)跨度上看，包括市內(nèi)跨縣共建產(chǎn)業(yè)園、省內(nèi)跨市共建產(chǎn)業(yè)園、省際合作共建產(chǎn)業(yè)園等形式。

其次，空間布局逐步優(yōu)化。從區(qū)域視角看，我國長三角、珠三角地區(qū)以及四川、遼寧等省的飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，中西部省市飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速崛起。

飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨的問題

其一，飛地經(jīng)濟(jì)與“飛入地”經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展問題。在目前“飛出地”的項目輸出中，限制性或禁止性項目居多，輸出的項目沒有在“飛入地”形成產(chǎn)業(yè)配套，同時有些會給“飛入地”帶來一定的環(huán)保壓力。

其二，飛地經(jīng)濟(jì)的園區(qū)建設(shè)與管理運(yùn)營問題。飛地經(jīng)濟(jì)的承接平臺主要是園區(qū)，且以傳統(tǒng)園區(qū)改造提升為多。飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)的建設(shè)質(zhì)量和管理運(yùn)營對于帶動“飛入地”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力不容忽視。

其三，飛地經(jīng)濟(jì)的企業(yè)和社會大眾參與問題。飛地經(jīng)濟(jì)不僅僅是“飛出地”的行為或政府和園區(qū)運(yùn)營者的責(zé)任，更多地需要“飛入地”的企業(yè)和社會大眾參與。

一是完善頂層設(shè)計。

為此，中央層面在完善頂層設(shè)計時，應(yīng)出臺相關(guān)政策文件及相關(guān)配套實(shí)施細(xì)則，便于地方政策執(zhí)行操作，推進(jìn)土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場化改革。

二是理順飛地管理。

管理機(jī)制涉及飛地經(jīng)濟(jì)的開發(fā)模式、招商模式和管理模式的優(yōu)化和完善，可以采用園中園、托管園、共管園、項目合作和交流合作等模式，也可以利用資金、技術(shù)成果、品牌、管理等創(chuàng)新合作模式。

三是夯實(shí)飛地主業(yè)。

為從根本上確保飛地經(jīng)濟(jì)有效融入“飛入地”及區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系，需深入了解與掌握區(qū)域經(jīng)濟(jì)與技術(shù)發(fā)展方向，做好產(chǎn)業(yè)空間布局。

四是優(yōu)化利益分配。

“飛出地”政府為發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)，適度犧牲部分短期利益，在GDP統(tǒng)計指標(biāo)劃分、財稅分配比例、土地出讓收益、工業(yè)增加值、產(chǎn)品銷售收入、進(jìn)出口總額等方面作出實(shí)質(zhì)性讓渡，以謀求長期的、潛在的未來收益。

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