財(cái)政部對(duì)十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議第2412號(hào)建議的答復(fù)

財(cái)政部對(duì)十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議第2412號(hào)建議的答復(fù)

財(cái)會(huì)函〔2022〕5號(hào)

胡少先代表：

您提出的關(guān)于吁請(qǐng)全國(guó)人大法工委等部門(mén)加快注冊(cè)會(huì)計(jì)師法修訂進(jìn)程的建議收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：

我們贊同您提出的加快注冊(cè)會(huì)計(jì)法修訂進(jìn)程的建議?，F(xiàn)行注冊(cè)會(huì)計(jì)師法自1993年通過(guò)生效以來(lái)，已經(jīng)實(shí)施近30年。隨著我國(guó)全面深化改革持續(xù)推進(jìn)，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)也面臨著新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，確需盡快推動(dòng)修法，解決行業(yè)發(fā)展面臨的多項(xiàng)根本性、機(jī)制性問(wèn)題。

一、財(cái)政部加快推進(jìn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法修訂，發(fā)布征求意見(jiàn)稿

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)審計(jì)秩序 促進(jìn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕30號(hào)）明確提出：“推動(dòng)加快修訂注冊(cè)會(huì)計(jì)師法，進(jìn)一步完善行政強(qiáng)制措施、豐富監(jiān)管工具、細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)、加大處罰力度。合理區(qū)分財(cái)務(wù)造假的企業(yè)會(huì)計(jì)責(zé)任和會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)責(zé)任，明確其他單位向注冊(cè)會(huì)計(jì)師出具不實(shí)證明的法律責(zé)任。完善會(huì)計(jì)師事務(wù)所組織形式相關(guān)規(guī)定，明確公眾利益實(shí)體審計(jì)要求?！?/p>

為落實(shí)國(guó)辦發(fā)〔2021〕30號(hào)文件相關(guān)要求，財(cái)政部加快推進(jìn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法修訂，于2021年10月印發(fā)了《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法修訂草案(征求意見(jiàn)稿)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)征求意見(jiàn)稿）。征求意見(jiàn)稿圍繞貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示批示精神和黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，按照“從嚴(yán)監(jiān)管、從嚴(yán)執(zhí)法，歸位盡責(zé)，協(xié)同發(fā)力”的原則，堅(jiān)持規(guī)范與發(fā)展并重，治標(biāo)與治本結(jié)合，注重將實(shí)踐證明行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法上升為法律，推動(dòng)建立促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。征求意見(jiàn)稿發(fā)布后，引起行業(yè)內(nèi)外積極反響。人民網(wǎng)等近20家主要媒體進(jìn)行了報(bào)道并對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了轉(zhuǎn)載，行業(yè)內(nèi)外多名專(zhuān)家學(xué)者發(fā)表文章評(píng)議征求意見(jiàn)稿?？傮w來(lái)看，媒體發(fā)聲、解讀文章以贊同、支持的聲音為主，均高度認(rèn)可“規(guī)范與發(fā)展并重”的修法方向，認(rèn)為征求意見(jiàn)稿順應(yīng)行業(yè)發(fā)展新形勢(shì)，有助于規(guī)范執(zhí)業(yè)秩序，優(yōu)化行業(yè)環(huán)境，對(duì)資本市場(chǎng)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展有積極意義。

二、修法過(guò)程中的兩個(gè)重要條款

（一）考試門(mén)檻。

現(xiàn)行注冊(cè)會(huì)計(jì)師法規(guī)定的考試門(mén)檻為：“具有高等專(zhuān)科以上學(xué)校畢業(yè)的學(xué)歷、或者具有會(huì)計(jì)或者相關(guān)專(zhuān)業(yè)中級(jí)以上技術(shù)職稱(chēng)的中國(guó)公民，可以申請(qǐng)參加注冊(cè)會(huì)計(jì)師全國(guó)統(tǒng)一考試；具有會(huì)計(jì)或者相關(guān)專(zhuān)業(yè)高級(jí)技術(shù)職稱(chēng)的人員，可以免予部分科目的考試?！痹谛薹ㄇ捌趯?zhuān)家論證過(guò)程中，各方對(duì)此條款觀點(diǎn)不一。有觀點(diǎn)認(rèn)為，為解決行業(yè)人才短缺問(wèn)題，增加行業(yè)人才儲(chǔ)備，應(yīng)考慮降低門(mén)檻，建議允許在校大學(xué)生報(bào)名參加考試。有觀點(diǎn)認(rèn)為，為保證行業(yè)人才整體素質(zhì)，建議提高考試門(mén)檻，參照法律職業(yè)資格等其他資格，將報(bào)名條件由專(zhuān)科上調(diào)至本科學(xué)歷以上。

經(jīng)認(rèn)真研究并綜合考慮各方意見(jiàn)，征求意見(jiàn)稿維持了原報(bào)考條件，主要考慮：一是以大專(zhuān)學(xué)歷報(bào)名考試的人數(shù)眾多。經(jīng)測(cè)算，每年以大專(zhuān)學(xué)歷報(bào)名考試的人員有數(shù)十萬(wàn)，實(shí)際參加考試的人員每年有十幾萬(wàn)人。一旦提高到本科學(xué)歷以上，將影響數(shù)十萬(wàn)人報(bào)名考試。二是數(shù)據(jù)顯示，專(zhuān)科考生和本科考生在考試中的平均合格率并不存在明顯差異。專(zhuān)科考生和本科考生在考試能力方面差別不大，且尚無(wú)其他證據(jù)表明專(zhuān)科學(xué)歷從業(yè)人員和本科學(xué)歷從業(yè)人員在專(zhuān)業(yè)勝任能力方面存在顯著差異。三是行業(yè)需加強(qiáng)人才儲(chǔ)備。目前注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)發(fā)展面臨的突出問(wèn)題是行業(yè)待遇和吸引力下降、人才流失比較嚴(yán)重。提高考試門(mén)檻將大幅度減少參考人數(shù)。考慮到注冊(cè)會(huì)計(jì)師考試難度本身較大，在這種情況下，如果既保持較高的考試難度又提高考試門(mén)檻，不利于行業(yè)吸引人才、儲(chǔ)備人才。

（二）民事責(zé)任。

近年來(lái)，隨著監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)資本市場(chǎng)“嚴(yán)監(jiān)管”、“零容忍”的監(jiān)管趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，越來(lái)越多的會(huì)計(jì)師事務(wù)所因涉及上市公司造假被判承擔(dān)巨額連帶責(zé)任，陷入“涉訴即倒”的經(jīng)營(yíng)困境，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。財(cái)政部在注冊(cè)會(huì)計(jì)師法修訂過(guò)程中，將民事責(zé)任問(wèn)題作為修法重點(diǎn)，進(jìn)行了深入研究。

   從國(guó)際慣例看，主要經(jīng)濟(jì)體對(duì)于會(huì)計(jì)師事務(wù)所民事賠償責(zé)任的普遍做法是按照“過(guò)責(zé)相當(dāng)”原則，故意行為下承擔(dān)連帶責(zé)任，過(guò)失行為下承擔(dān)比例責(zé)任。如，美國(guó)2014年第7版《統(tǒng)一會(huì)計(jì)師法案》規(guī)定注冊(cè)會(huì)計(jì)師除欺詐行為外的民事賠償責(zé)任適用比例原則。部分歐盟國(guó)家采用固定賠償金額模式，在該限定金額范圍之內(nèi)，會(huì)計(jì)師事務(wù)所全額承擔(dān)責(zé)任；超過(guò)限定金額時(shí)，超過(guò)部分不再承擔(dān)民事賠償責(zé)任。從征求意見(jiàn)情況看，社會(huì)各界的反饋意見(jiàn)較統(tǒng)一，總體贊同過(guò)錯(cuò)與責(zé)任相一致的原則，認(rèn)為對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師民事責(zé)任不應(yīng)一刀切，不問(wèn)過(guò)錯(cuò)程度一律讓注冊(cè)會(huì)計(jì)師承擔(dān)全部責(zé)任，既不利于有效保護(hù)投資者利益，也不利于行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。因此，注冊(cè)會(huì)計(jì)師法修訂草案綜合考慮以上因素，擬區(qū)分故意和過(guò)失，規(guī)定注冊(cè)會(huì)計(jì)師依據(jù)過(guò)錯(cuò)程度承擔(dān)不同的民事責(zé)任。司法實(shí)踐中，由人民法院根據(jù)案件具體情況，按“過(guò)責(zé)相當(dāng)”原則判定會(huì)計(jì)師事務(wù)所的具體賠償金額。

下一步，財(cái)政部將按照立法計(jì)劃加速推進(jìn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法修訂，在充分征求部門(mén)意見(jiàn)、廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，按照規(guī)范與扶持并重、治標(biāo)與治本結(jié)合原則推進(jìn)修法，推動(dòng)建立促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

感謝您對(duì)財(cái)政工作和注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)發(fā)展的關(guān)心和支持，歡迎再提寶貴意見(jiàn)。

聯(lián)系單位及電話：財(cái)政部會(huì)計(jì)司 010-68552536

財(cái)政部

2022年6月17日

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