中級經(jīng)濟師財政稅收專業(yè)常考知識點：中國全口徑預算模式的選擇

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【試題】就其性質來說，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)更適于納入（）

A.一般公共預算

B.政府性基金預算

C.國有資本經(jīng)營預算

D.社會保險基金預算

【答案】A

【解析】本題考查中國全口徑預算模式的選擇。對于行政事業(yè)性資產(chǎn)，由于主要由財政撥款形成，不追逐市場利潤，因此一般適宜采取由相應的公共行政機構管理的體制，納入一般公共預算的范疇。參見教材P237.

【知識點擴展】

中國全口徑預算模式的選擇

按照我國2014年修訂后的《中華人民共和國預算法》（以下筒稱《預算法》）以及構建現(xiàn)代財政制度的要求，我國要實現(xiàn)全口徑預算管理。全口徑預算管理改革的目標，可以概括為通過預算制度的改革，將全部政府收支納人預算體系之中。具體說就是要建立由政府一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算等構成的全口徑預算體系，并且在這一預算體系內(nèi)的各項預算之間建立起規(guī)范、明確、透明的銜接機制。我國現(xiàn)行《預算法》規(guī)定'預算包括一般公共預算、政府性基金鎖算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算（因編制社會保障預算的條件還不成熟）一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應當保持完整、獨立。政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接。

1.一般公共預算

一般公共預算是對以稅收為主體的財政收人，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。一般公共預算的支出重點主要集中于政權建設、事業(yè)發(fā)展、公共投資及分配調(diào)節(jié)四大領域。

（1）保證國家機構，如立法、行政、國防、外交以及公檢法等執(zhí)行社會管理職能部門資金需要的支出。由于國家政權機關提供的公共服務屬于純公共物品，基本無法通過市場交換方式補償其耗費的成本，因此，必須主要以一般公共預算撥款的形式來保障其正常運轉的資金需要。

（2）保證科學、文化、教育、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展中必須由財政提供資金的部分需要的支出。這類部門單位提供的物品雖具有公共物品的部分特點，但其發(fā)生的耗費也可通過向消費者收費獲得部分補償。一般公共預算對這類部門單位的支出需要可以按其公共性質采取全額或差額撥補的方式。

（3）滿足大型公共工程設施、公益性基礎設施等非盈利性工程項目的支出，如郵政、能源、交通、水利、氣象、環(huán)保等方面。這些項目或者具有公用和公益性質，難以產(chǎn)生直接收益；或者具有規(guī)模收益遞減和成本遞增的特征，若單純由市場調(diào)節(jié)，就會降低乃至喪失配置效率。此外，農(nóng)業(yè)雖在市場經(jīng)濟中屬于弱質和有風險的產(chǎn)業(yè)，但其發(fā)展狀況對經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定有重大影響，因而農(nóng)業(yè)投資也是公共投資的重要內(nèi)容。在提供方式上，這類產(chǎn)品可采取政府與社會資本合作的方式。

（4）具有收入分配調(diào)節(jié)功能的支出。與收入分配調(diào)節(jié)有關的財政轉移支付，包括兩個基本層次：①公共財政體系內(nèi)各級政府間轉移支付。②公共預算對企業(yè)和居民的轉移支付。前者著重解決各地方政府財政能力均等化以及促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展問題；后者是通過合理配置公共資金，扶持和鼓勵新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及通過社會保障使社會成員享有基本的生活權利和收入來源，從而實施社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的正常發(fā)展。

2.政府性基金預算

（1）政府性基金預算的含義。政府性基金預算是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預算，是預算體系的重要組成部分。編制政府性基金預算，對于提高政府預算的統(tǒng)一性和完整性，增強預算的約束力和透明度，更好地接受人大和社會監(jiān)督，具有十分重要的意義。

（2）政府性基金預算的內(nèi)容。目前，納入政府性基金預算管理的基金，按收入來源劃分，主要包括向社會征收的基金（鐵路建設基金、民航基礎設施建設基金、港口建設費、國家重大水利工程建設基金等）和其他收入來源的基金（國有土地使用權出讓收入、彩票公益金、政府住房基金等）按收人歸屬劃分，包括屬于中央收人的基金，屬于地方收人的基金和中央與地方共享收入的基金。按支出用途劃分，包括用于公路、鐵路、民航、港口等建設的基金，用于城市維護建設的基金，用于教育、文化、體育等事業(yè)發(fā)展的基金，用于移民和社會保障的基金，用于生態(tài)環(huán)境建設的基金，用于其他方面的基金。

（3）政府性基金預算的編制。政府性基金預算應當根據(jù)基金項目收人情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支。為貫徹落實《預算法》、國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）財政部《關于完善政府預算體系有關問題的通知》（財預〔2014；1368號）等文件精神，要加大政府性基金預算與一般公共預算的統(tǒng)籌力度，結合政府性基金預算安排情況，統(tǒng)籌安排一般公共預算相關支出項目。政府性基金預算安排支出的項目，一般公共預算可不再安排或減少安排。對一些一般公共預算和政府性基金預算都安排支出的項目，應制定統(tǒng)一的資金管理辦法，實行統(tǒng)一的資金分配方式，避免交叉重復。盤活存量資金，將政府性基金項目中結轉較多的資金，調(diào)入一般公共預算。

3.國有資本經(jīng)營預算

（1）內(nèi)涵及實施意義。國有資本經(jīng)菅預算是對國有資本收益作出支出安排的收支預算，即是對政府在一個財政年度內(nèi)國有資產(chǎn)經(jīng)營性收支活動進行價值管理和分配，是政府預算的重要組成部分。

國有資本經(jīng)營預算以國有資產(chǎn)的宏觀運菅為目標，反映國家作為資產(chǎn)所有者代表與國有企業(yè)之間的收益分配和再投資關系。建立國有資本經(jīng)營預算制度，實現(xiàn)對國有資本收益的合理分配及使用，對增強政府的宏觀調(diào)控能力，完善國有企業(yè)收入分配制度，推進國有經(jīng)濟布局和結構的戰(zhàn)略性調(diào)整，確保國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置，集中解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機制性問題，具有重要意義。

（2）與一般公共預算的區(qū)別。國有資本經(jīng)菅預算與一般公共預算的主要區(qū)別是：

1）一般公共碩算的分配主體是作為社會管理者的政府，其分配目的是為了滿足社會公共需要；分配手段是憑借政治權力進行分配，具有強制性和無償性；分配形式是以稅收為主要收入，并安排各項具有社會公共需要性質的支出，因而一般公共預算從性質上看是供給型預算。國有資本經(jīng)營預算的分配主體是作為生產(chǎn)資料所有者代表的政府；它以國有資產(chǎn)的宏觀經(jīng)營并取得宏觀經(jīng)濟效益為分配目的；以資產(chǎn)所有權為分配依據(jù)；其收支內(nèi)容基本上是圍繞著對經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行價值管理和分配形成的，因而國有資本經(jīng)營瑣算屬于經(jīng)營型預算。

2）國有資本經(jīng)營預算在編制上，相對獨立于一般公共顧算。國有資本經(jīng)菅預算按照當年取得的國有資本收益確定支出規(guī)模，量入為出，不列赤字，建立國有資本經(jīng)營預算制度后，國家用于國有企業(yè)的改革支出將逐步從一般公共預算中退出。

3）與一般公共預算相比，目前國有資本經(jīng)營預算的收支規(guī)模還很小。我國目前國有資本經(jīng)營預算的范圍可慨括為自然壟斷行業(yè)和一般競爭性領域的經(jīng)營性企業(yè)的國有資產(chǎn)，即國有資本，而非整體的國有資產(chǎn)。

整體國有資產(chǎn)可分為以國有企業(yè)資產(chǎn)為主的經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)性資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)三大類。對于行政事業(yè)性資產(chǎn)，由于主要由財政撥款形成，不追逐市場利潤，因此一般適宜采取由相應的公共行政機構管理的體制，納人一般公共預算的范疇。對于自然資源資產(chǎn)，目前亦不宜納入國有資本經(jīng)營預算，原因是，這些資產(chǎn)一般都有各自相應獨立的專業(yè)管理部門，如國土資源部門、地質礦產(chǎn)部門，而且產(chǎn)權管理目標不具有盈利性。因此自然資源資產(chǎn)的管理體制與一般的資本管理有所不同，應保持獨立性。

（3）制度主要內(nèi)容。我國國務院于2007年發(fā)布的《關于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》，明確了國有資本經(jīng)菅預算的試行原則、收支范圍等問題。

1）試行原則。①統(tǒng)籌兼顧，適度集中。即建立國有資本經(jīng)菅預算，確定國有資本收益上繳比例要合理、適度，統(tǒng)籌兼顧企業(yè)自身積累、自身發(fā)展和國有經(jīng)濟結構調(diào)整及國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的需要，適度集中國有資本收益，合理確定預算收支規(guī)模。目前企業(yè)上繳國有資本經(jīng)營預算的利潤比例是按行業(yè)差異化的，且比例較低。②相對獨立，相互銜接。即國有資本經(jīng)營預算和一般公共預算分別編制，分別反映各自的收支情況，既保持國有資本經(jīng)營預算的完整性和相對獨立性，又保持與一般公共預算的相互銜接。③分級編制，逐步實施。即與國有資產(chǎn)分級管理體制相適應，國有資本經(jīng)營預算實行分級管理、分級編制，同時考慮到國有企業(yè)情況的多樣性和復雜性，為穩(wěn)妥推進此項工作，國有資本經(jīng)營預算先試行，再逐步推開。

2）收支范圍。①收人：國有資本經(jīng)營預算的收人是指各級人民政府及其部門、機構履行出資人職責的企業(yè)（即一級企業(yè)，下同）上繳的國有資本收益，主要包括：國有獨資企業(yè)按規(guī)定上繳國家的利潤；國有控股、參股企業(yè)國有股權（股份）獲得的股利、股息；企業(yè)國有產(chǎn)權（含國有股份）轉讓收人；國有獨資企業(yè)清算收人（扣除清算費用），以及國有控股、參股企業(yè)國有股權（股份）分享的公司清算收入（扣除清算費用）；其他收入。在上述五項收人中，最主要的是國有企業(yè)上繳的利潤，即國有企業(yè)按年度和規(guī)定比例將稅后利潤的一部分上繳國家。②支出：一是資本性支出，指根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經(jīng)濟布局和結構調(diào)整、國有企業(yè)發(fā)展要求，以及國家戰(zhàn)略、安全等需要，安排的資本性支出；二是費用性支出，指用于彌補國有企業(yè)改革成本等方面的費用性支出；三是其他支出。具體支出范圍依據(jù)國家宏觀經(jīng)濟政策以及不同時期國有企業(yè)改革和發(fā)展的任務，統(tǒng)籌安排確定。必要時，可部分用于社會保障等項支出。國有資本經(jīng)營預算單獨編制，按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安徘資金調(diào)入一般公共預算。

3）加大國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算的統(tǒng)籌力度。

4.社會保險基金預算

社會保險基金預算是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支頂算。其主要0的是通過調(diào)節(jié)個人收入分配，以實施扶貧救閑、保障公民生活、維護社會穩(wěn)定，并通過協(xié)調(diào)社會保險資金的時間分配和代際分配，以保護公民的長遠利益。

（1）編制社會保障預算的國際模式。從國際上看，0前有關社會保障預算編制的模式大致有四種：①基金預算。②政府公共預算。③一攬子社會保障預算。④政府公共預算下的二級預算，即半獨立性質預算。

1）基金預算。美國、新加坡等國的社會保障事業(yè)的財務狀況以基金的形式來反映，不包括在政府公共預算之內(nèi)。社會保險是其最大的信托基金，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等項目。社會保障預算收人來源主要是社會保障稅、捐款和聯(lián)邦基金的撥款，社會保障預算支出絕大部分用于福利，一小部分用于管理費，并反映基金結余及其投資情況。

2）政府公共預算。即將社會保障資金全部納入政府公共預算內(nèi)，同政府其他收支混為一體，國家全面擔負起社會保障事業(yè)的財政責任。英國、瑞典等福利國家實行的是這種模式。

3）-攬子社會保障預算。即將政府一般性稅收收人安排的社會保障性支出、各項社會保障基金收支、社會籌集的其他社會保障資金收支、社會保障事業(yè)單位的收人等作為一個有機的整體，編制涵蓋內(nèi)容全面的一攬子的社會保障資金橫算。

4）政府公共預算下的二級預算。這是指在編制政府公共預算時，將社會保障資金收支單獨劃出來，編制一個子預算。

（2）我國的社會保險基金預算。為加強社會保險基金管理，規(guī)范社會保險基金收支行為，明確政府責任，促進徑濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，我國國務院決定2010年起試行社會保險基金預算，待條件成熟后，再逐步推行社會保障預算。

1）社會保險基金預算的含義。社會保險基金損算是根據(jù)國家社會保險和預算菅理法律法規(guī)建立、反映各項社會保險基金收支的年度計劃。

2）社會保險基金預算的建立原則。①依法建立，規(guī)范統(tǒng)一。依據(jù)國家《預算法》及其他法律法規(guī)建立，嚴格執(zhí)行國家社會保險政策，按照規(guī)定范圍、程序、方法和內(nèi)容編制。②統(tǒng)籌編制，明確責任。社會保險基金預算按統(tǒng)籌層次及社會保險項目分別編制。③專項基金，?？顚Ｓ?。社會保險各項基金預算嚴格按照有關法律法規(guī)規(guī)范收支內(nèi)容、標準和范圍，?？顚Ｓ?，不得擠占或挪作他用。④相對獨立，有機銜接。在預算體系中，社會保險基金預算單獨編報，并與一般公共預算有機銜接。社會保險基金不能用于平衡一般公共預算，一般公共預算可補助社會保險基金。⑤收支平衡，留有結余。社會保險基金預算堅持收支平衡，適當留有結余。社會保險基金支出主要是為面臨困難的社會成員提供資助的，而困難的成因又是多方面的，其中有許多是不確定因素，諸如壽命的不確定性和失業(yè)、病殘的風險等，這就意味著社會保險基金支出有相當一部分在編制預算時難以測算，為減輕一般公共預算的壓力，年度社會保險預算收支相抵應適度留有結余，這也有利于社會保險資金的投資和調(diào)劑。

3）社會保險基金損算的編制范圍。社會保險基金預算按險種分別編制，目前主要包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等預算內(nèi)容。