中級經(jīng)濟師財政稅收專業(yè)?？贾R點：中國全口徑預算模式的選擇

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【試題】就其性質(zhì)來說，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)更適于納入（）

A.一般公共預算

B.政府性基金預算

C.國有資本經(jīng)營預算

D.社會保險基金預算

【答案】A

【解析】本題考查中國全口徑預算模式的選擇。對于行政事業(yè)性資產(chǎn)，由于主要由財政撥款形成，不追逐市場利潤，因此一般適宜采取由相應的公共行政機構(gòu)管理的體制，納入一般公共預算的范疇。參見教材P237.

【知識點擴展】

中國全口徑預算模式的選擇

按照我國2014年修訂后的《中華人民共和國預算法》（以下筒稱《預算法》）以及構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的要求，我國要實現(xiàn)全口徑預算管理。全口徑預算管理改革的目標，可以概括為通過預算制度的改革，將全部政府收支納人預算體系之中。具體說就是要建立由政府一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算等構(gòu)成的全口徑預算體系，并且在這一預算體系內(nèi)的各項預算之間建立起規(guī)范、明確、透明的銜接機制。我國現(xiàn)行《預算法》規(guī)定'預算包括一般公共預算、政府性基金鎖算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算（因編制社會保障預算的條件還不成熟）一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應當保持完整、獨立。政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接。

1.一般公共預算

一般公共預算是對以稅收為主體的財政收人，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面的收支預算。一般公共預算的支出重點主要集中于政權(quán)建設(shè)、事業(yè)發(fā)展、公共投資及分配調(diào)節(jié)四大領(lǐng)域。

（1）保證國家機構(gòu)，如立法、行政、國防、外交以及公檢法等執(zhí)行社會管理職能部門資金需要的支出。由于國家政權(quán)機關(guān)提供的公共服務屬于純公共物品，基本無法通過市場交換方式補償其耗費的成本，因此，必須主要以一般公共預算撥款的形式來保障其正常運轉(zhuǎn)的資金需要。

（2）保證科學、文化、教育、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展中必須由財政提供資金的部分需要的支出。這類部門單位提供的物品雖具有公共物品的部分特點，但其發(fā)生的耗費也可通過向消費者收費獲得部分補償。一般公共預算對這類部門單位的支出需要可以按其公共性質(zhì)采取全額或差額撥補的方式。

（3）滿足大型公共工程設(shè)施、公益性基礎(chǔ)設(shè)施等非盈利性工程項目的支出，如郵政、能源、交通、水利、氣象、環(huán)保等方面。這些項目或者具有公用和公益性質(zhì)，難以產(chǎn)生直接收益；或者具有規(guī)模收益遞減和成本遞增的特征，若單純由市場調(diào)節(jié)，就會降低乃至喪失配置效率。此外，農(nóng)業(yè)雖在市場經(jīng)濟中屬于弱質(zhì)和有風險的產(chǎn)業(yè)，但其發(fā)展狀況對經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定有重大影響，因而農(nóng)業(yè)投資也是公共投資的重要內(nèi)容。在提供方式上，這類產(chǎn)品可采取政府與社會資本合作的方式。

（4）具有收入分配調(diào)節(jié)功能的支出。與收入分配調(diào)節(jié)有關(guān)的財政轉(zhuǎn)移支付，包括兩個基本層次：①公共財政體系內(nèi)各級政府間轉(zhuǎn)移支付。②公共預算對企業(yè)和居民的轉(zhuǎn)移支付。前者著重解決各地方政府財政能力均等化以及促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展問題；后者是通過合理配置公共資金，扶持和鼓勵新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及通過社會保障使社會成員享有基本的生活權(quán)利和收入來源，從而實施社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的正常發(fā)展。

2.政府性基金預算

（1）政府性基金預算的含義。政府性基金預算是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預算，是預算體系的重要組成部分。編制政府性基金預算，對于提高政府預算的統(tǒng)一性和完整性，增強預算的約束力和透明度，更好地接受人大和社會監(jiān)督，具有十分重要的意義。

（2）政府性基金預算的內(nèi)容。目前，納入政府性基金預算管理的基金，按收入來源劃分，主要包括向社會征收的基金（鐵路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、港口建設(shè)費、國家重大水利工程建設(shè)基金等）和其他收入來源的基金（國有土地使用權(quán)出讓收入、彩票公益金、政府住房基金等）按收人歸屬劃分，包括屬于中央收人的基金，屬于地方收人的基金和中央與地方共享收入的基金。按支出用途劃分，包括用于公路、鐵路、民航、港口等建設(shè)的基金，用于城市維護建設(shè)的基金，用于教育、文化、體育等事業(yè)發(fā)展的基金，用于移民和社會保障的基金，用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基金，用于其他方面的基金。

（3）政府性基金預算的編制。政府性基金預算應當根據(jù)基金項目收人情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支。為貫徹落實《預算法》、國務院《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）財政部《關(guān)于完善政府預算體系有關(guān)問題的通知》（財預〔2014；1368號）等文件精神，要加大政府性基金預算與一般公共預算的統(tǒng)籌力度，結(jié)合政府性基金預算安排情況，統(tǒng)籌安排一般公共預算相關(guān)支出項目。政府性基金預算安排支出的項目，一般公共預算可不再安排或減少安排。對一些一般公共預算和政府性基金預算都安排支出的項目，應制定統(tǒng)一的資金管理辦法，實行統(tǒng)一的資金分配方式，避免交叉重復。盤活存量資金，將政府性基金項目中結(jié)轉(zhuǎn)較多的資金，調(diào)入一般公共預算。

3.國有資本經(jīng)營預算

（1）內(nèi)涵及實施意義。國有資本經(jīng)菅預算是對國有資本收益作出支出安排的收支預算，即是對政府在一個財政年度內(nèi)國有資產(chǎn)經(jīng)營性收支活動進行價值管理和分配，是政府預算的重要組成部分。

國有資本經(jīng)營預算以國有資產(chǎn)的宏觀運菅為目標，反映國家作為資產(chǎn)所有者代表與國有企業(yè)之間的收益分配和再投資關(guān)系。建立國有資本經(jīng)營預算制度，實現(xiàn)對國有資本收益的合理分配及使用，對增強政府的宏觀調(diào)控能力，完善國有企業(yè)收入分配制度，推進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，確保國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置，集中解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機制性問題，具有重要意義。

（2）與一般公共預算的區(qū)別。國有資本經(jīng)菅預算與一般公共預算的主要區(qū)別是：

1）一般公共碩算的分配主體是作為社會管理者的政府，其分配目的是為了滿足社會公共需要；分配手段是憑借政治權(quán)力進行分配，具有強制性和無償性；分配形式是以稅收為主要收入，并安排各項具有社會公共需要性質(zhì)的支出，因而一般公共預算從性質(zhì)上看是供給型預算。國有資本經(jīng)營預算的分配主體是作為生產(chǎn)資料所有者代表的政府；它以國有資產(chǎn)的宏觀經(jīng)營并取得宏觀經(jīng)濟效益為分配目的；以資產(chǎn)所有權(quán)為分配依據(jù)；其收支內(nèi)容基本上是圍繞著對經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行價值管理和分配形成的，因而國有資本經(jīng)營瑣算屬于經(jīng)營型預算。

2）國有資本經(jīng)營預算在編制上，相對獨立于一般公共顧算。國有資本經(jīng)菅預算按照當年取得的國有資本收益確定支出規(guī)模，量入為出，不列赤字，建立國有資本經(jīng)營預算制度后，國家用于國有企業(yè)的改革支出將逐步從一般公共預算中退出。

3）與一般公共預算相比，目前國有資本經(jīng)營預算的收支規(guī)模還很小。我國目前國有資本經(jīng)營預算的范圍可慨括為自然壟斷行業(yè)和一般競爭性領(lǐng)域的經(jīng)營性企業(yè)的國有資產(chǎn)，即國有資本，而非整體的國有資產(chǎn)。

整體國有資產(chǎn)可分為以國有企業(yè)資產(chǎn)為主的經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)性資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)三大類。對于行政事業(yè)性資產(chǎn)，由于主要由財政撥款形成，不追逐市場利潤，因此一般適宜采取由相應的公共行政機構(gòu)管理的體制，納人一般公共預算的范疇。對于自然資源資產(chǎn)，目前亦不宜納入國有資本經(jīng)營預算，原因是，這些資產(chǎn)一般都有各自相應獨立的專業(yè)管理部門，如國土資源部門、地質(zhì)礦產(chǎn)部門，而且產(chǎn)權(quán)管理目標不具有盈利性。因此自然資源資產(chǎn)的管理體制與一般的資本管理有所不同，應保持獨立性。

（3）制度主要內(nèi)容。我國國務院于2007年發(fā)布的《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》，明確了國有資本經(jīng)菅預算的試行原則、收支范圍等問題。

1）試行原則。①統(tǒng)籌兼顧，適度集中。即建立國有資本經(jīng)菅預算，確定國有資本收益上繳比例要合理、適度，統(tǒng)籌兼顧企業(yè)自身積累、自身發(fā)展和國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整及國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的需要，適度集中國有資本收益，合理確定預算收支規(guī)模。目前企業(yè)上繳國有資本經(jīng)營預算的利潤比例是按行業(yè)差異化的，且比例較低。②相對獨立，相互銜接。即國有資本經(jīng)營預算和一般公共預算分別編制，分別反映各自的收支情況，既保持國有資本經(jīng)營預算的完整性和相對獨立性，又保持與一般公共預算的相互銜接。③分級編制，逐步實施。即與國有資產(chǎn)分級管理體制相適應，國有資本經(jīng)營預算實行分級管理、分級編制，同時考慮到國有企業(yè)情況的多樣性和復雜性，為穩(wěn)妥推進此項工作，國有資本經(jīng)營預算先試行，再逐步推開。

2）收支范圍。①收人：國有資本經(jīng)營預算的收人是指各級人民政府及其部門、機構(gòu)履行出資人職責的企業(yè)（即一級企業(yè)，下同）上繳的國有資本收益，主要包括：國有獨資企業(yè)按規(guī)定上繳國家的利潤；國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)（股份）獲得的股利、股息；企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)（含國有股份）轉(zhuǎn)讓收人；國有獨資企業(yè)清算收人（扣除清算費用），以及國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)（股份）分享的公司清算收入（扣除清算費用）；其他收入。在上述五項收人中，最主要的是國有企業(yè)上繳的利潤，即國有企業(yè)按年度和規(guī)定比例將稅后利潤的一部分上繳國家。②支出：一是資本性支出，指根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)發(fā)展要求，以及國家戰(zhàn)略、安全等需要，安排的資本性支出；二是費用性支出，指用于彌補國有企業(yè)改革成本等方面的費用性支出；三是其他支出。具體支出范圍依據(jù)國家宏觀經(jīng)濟政策以及不同時期國有企業(yè)改革和發(fā)展的任務，統(tǒng)籌安排確定。必要時，可部分用于社會保障等項支出。國有資本經(jīng)營預算單獨編制，按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安徘資金調(diào)入一般公共預算。

3）加大國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算的統(tǒng)籌力度。

4.社會保險基金預算

社會保險基金預算是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支頂算。其主要0的是通過調(diào)節(jié)個人收入分配，以實施扶貧救閑、保障公民生活、維護社會穩(wěn)定，并通過協(xié)調(diào)社會保險資金的時間分配和代際分配，以保護公民的長遠利益。

（1）編制社會保障預算的國際模式。從國際上看，0前有關(guān)社會保障預算編制的模式大致有四種：①基金預算。②政府公共預算。③一攬子社會保障預算。④政府公共預算下的二級預算，即半獨立性質(zhì)預算。

1）基金預算。美國、新加坡等國的社會保障事業(yè)的財務狀況以基金的形式來反映，不包括在政府公共預算之內(nèi)。社會保險是其最大的信托基金，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等項目。社會保障預算收人來源主要是社會保障稅、捐款和聯(lián)邦基金的撥款，社會保障預算支出絕大部分用于福利，一小部分用于管理費，并反映基金結(jié)余及其投資情況。

2）政府公共預算。即將社會保障資金全部納入政府公共預算內(nèi)，同政府其他收支混為一體，國家全面擔負起社會保障事業(yè)的財政責任。英國、瑞典等福利國家實行的是這種模式。

3）-攬子社會保障預算。即將政府一般性稅收收人安排的社會保障性支出、各項社會保障基金收支、社會籌集的其他社會保障資金收支、社會保障事業(yè)單位的收人等作為一個有機的整體，編制涵蓋內(nèi)容全面的一攬子的社會保障資金橫算。

4）政府公共預算下的二級預算。這是指在編制政府公共預算時，將社會保障資金收支單獨劃出來，編制一個子預算。

（2）我國的社會保險基金預算。為加強社會保險基金管理，規(guī)范社會保險基金收支行為，明確政府責任，促進徑濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，我國國務院決定2010年起試行社會保險基金預算，待條件成熟后，再逐步推行社會保障預算。

1）社會保險基金預算的含義。社會保險基金損算是根據(jù)國家社會保險和預算菅理法律法規(guī)建立、反映各項社會保險基金收支的年度計劃。

2）社會保險基金預算的建立原則。①依法建立，規(guī)范統(tǒng)一。依據(jù)國家《預算法》及其他法律法規(guī)建立，嚴格執(zhí)行國家社會保險政策，按照規(guī)定范圍、程序、方法和內(nèi)容編制。②統(tǒng)籌編制，明確責任。社會保險基金預算按統(tǒng)籌層次及社會保險項目分別編制。③專項基金，?？顚Ｓ?。社會保險各項基金預算嚴格按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)范收支內(nèi)容、標準和范圍，?？顚Ｓ?，不得擠占或挪作他用。④相對獨立，有機銜接。在預算體系中，社會保險基金預算單獨編報，并與一般公共預算有機銜接。社會保險基金不能用于平衡一般公共預算，一般公共預算可補助社會保險基金。⑤收支平衡，留有結(jié)余。社會保險基金預算堅持收支平衡，適當留有結(jié)余。社會保險基金支出主要是為面臨困難的社會成員提供資助的，而困難的成因又是多方面的，其中有許多是不確定因素，諸如壽命的不確定性和失業(yè)、病殘的風險等，這就意味著社會保險基金支出有相當一部分在編制預算時難以測算，為減輕一般公共預算的壓力，年度社會保險預算收支相抵應適度留有結(jié)余，這也有利于社會保險資金的投資和調(diào)劑。

3）社會保險基金損算的編制范圍。社會保險基金預算按險種分別編制，目前主要包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等預算內(nèi)容。