張野建議：構(gòu)建證券市場民事賠償責(zé)任分配機(jī)制

全國政協(xié)委員、證監(jiān)會科技監(jiān)管工作委員會副主任張野3月2日在接受中國證券報(bào)記者采訪時表示，建議構(gòu)建證券市場民事賠償責(zé)任分配機(jī)制。他還建議，修訂基金法，明確對私募基金管理人持牌管理。

確立民事賠償責(zé)任承擔(dān)順序

張野指出，新證券法已于2020年3月1日起施行。新證券法完善了證券侵權(quán)民事賠償責(zé)任，特別是規(guī)定了欺詐發(fā)行、虛假陳述中控股股東、實(shí)際控制人、中介機(jī)構(gòu)及有關(guān)人員的連帶民事賠償責(zé)任，顯著提高了證券違法違規(guī)成本。但對于發(fā)行人、控股股東、實(shí)際控制人以及中介機(jī)構(gòu)之間如何具體分配承擔(dān)民事賠償責(zé)任，新證券法并未作出直接規(guī)定。最高人民法院有關(guān)司法解釋也尚未對此作出明確、具體、一致的規(guī)定。各地人民法院關(guān)于證券賠償責(zé)任的民事裁判尚未形成較為明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和立場，民事裁判與行政處罰在責(zé)任主體范圍、中介機(jī)構(gòu)責(zé)任大小以及追責(zé)邏輯方面存在差異，可能影響新證券法的實(shí)施效果，不利于形成權(quán)責(zé)對等、過罰相當(dāng)、各方主體履職盡責(zé)的資本市場生態(tài)。

他說，為進(jìn)一步落實(shí)“零容忍”的執(zhí)法理念，推動強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)責(zé)任，加快完善配套制度規(guī)則，為穩(wěn)步推進(jìn)全市場注冊制改革積極創(chuàng)造條件，建議全國人大常委會法工委協(xié)調(diào)推動最高人民法院會同中國證監(jiān)會等有關(guān)部門，深入研究并加快建立證券市場民事賠償責(zé)任分配的實(shí)施機(jī)制。修改完善《關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》《全國法院審理債券糾紛案件座談會紀(jì)要》等司法解釋文件，有效貫徹落實(shí)新證券法規(guī)定，精準(zhǔn)懲戒證券違法行為，維護(hù)證券投資者合法權(quán)益。

張野建議，確立追“首惡”的民事賠償責(zé)任承擔(dān)順序。新證券法規(guī)定了控股股東、控制人、董監(jiān)高、證券公司和服務(wù)機(jī)構(gòu)均承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，但是各個主體行為導(dǎo)致虛假陳述的原因力和責(zé)任程度并不相同。發(fā)行人是信息披露的第一責(zé)任人，控股股東、實(shí)際控制人、董監(jiān)高作為“內(nèi)部人”，對欺詐發(fā)行、信息披露造假有“首惡”的責(zé)任。若不區(qū)分連帶賠償責(zé)任的順序，則會導(dǎo)致責(zé)任混同，不利于劃分責(zé)任主次，形成清晰的追責(zé)邏輯。實(shí)踐中，受害投資者基于各主體民事賠償能力的不同，積極向中介機(jī)構(gòu)等“大戶”行使求償權(quán)，將導(dǎo)致實(shí)際承擔(dān)責(zé)任與行為及過錯程度的錯配。建議在有關(guān)司法解釋中明確按照發(fā)行人、控股股東、實(shí)際控制人、董監(jiān)高、證券公司、服務(wù)機(jī)構(gòu)的順序判定承擔(dān)責(zé)任。

明確對私募基金管理人持牌管理

張野說，近年來私募基金已成為服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要力量，但在快速發(fā)展過程中問題和風(fēng)險日益凸顯。私募基金行業(yè)具有顯著的金融屬性和風(fēng)險外溢性，但尚未實(shí)施牌照管理。在我國金融體系中，銀行、保險、證券等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立行政許可，實(shí)行牌照管理，互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)過專項(xiàng)整治后基本實(shí)現(xiàn)市場出清，少部分納入牌照管理，地方金融組織實(shí)行屬地監(jiān)管和牌照管理，唯獨(dú)私募基金行業(yè)實(shí)行事中事后監(jiān)管，無行政許可。大量不具備資質(zhì)的機(jī)構(gòu)和個人利用這一短板和洼地，紛紛涌入私募基金行業(yè)，金融亂象叢出，風(fēng)險不斷爆發(fā)。

張野認(rèn)為，我國私募基金領(lǐng)域的法律為《中華人民共和國證券投資基金法》，但基金法對私募基金不設(shè)行政許可，僅要求私募基金登記備案，且不適用于私募股權(quán)基金、創(chuàng)業(yè)投資基金，監(jiān)管執(zhí)法手段不足。他建議，修訂基金法，明確對私募基金管理人設(shè)立行政許可，實(shí)施持牌管理，同時將私募股權(quán)基金、創(chuàng)業(yè)投資基金納入基金法規(guī)制。

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