瀏陽是湖南省的一個縣級市，今年上半年受房地產(chǎn)市場不景氣的影響，城區(qū)一些街道的財政稅收大幅下降。
荷花街道辦事處上半年財政收入4962萬元，沒有完成時間過半、任務(wù)過半的計劃，主要原因是房地產(chǎn)項目大部分未動工，造成地稅減收1000多萬元。作為主城區(qū)的淮川街道辦事處上半年累計完成財政收入6051萬元，其中地稅收入3686萬元，分別只占年計劃的近四成和三成多，其中一個重要原因是房地產(chǎn)稅收比去年同期減少了近1000萬元。
記者了解到的一系列數(shù)情況和數(shù)據(jù)表明，一些地方政府高度依賴的“土地財政”已出現(xiàn)了嚴(yán)重問題，“土地財政”寅吃卯糧的現(xiàn)象將難以為繼。
賣地是地方政府的一個“生財之道”
“土地財政”，屬于預(yù)算外收入，又叫第二財政。在很多地方，第二財政早已超過第一財政。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。
長沙一位不愿透露姓名的房地產(chǎn)界人士給記者大致列出了一個涉及土地的稅費清單，僅在土地環(huán)節(jié)就有土地出讓金、教育附加、城市建設(shè)附加、土地增值、城市建設(shè)配套、人防建設(shè)、質(zhì)監(jiān)、安檢、新材料基金、白蟻防治、防雷、防洪等近20種稅費，光土地環(huán)節(jié)的成本就超過開發(fā)總成本的35%。
這位人士還說，在“土地財政”上，一些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府運用行政權(quán)力把集體所有或其它用途的土地整合后，進行招拍掛，價格就會翻幾番。
把“土地財政”作為政府財政的支柱，并非某一城市或某一地區(qū)的個別情況。根據(jù)國土資源部公報的數(shù)據(jù)顯示：2004至2006年，國內(nèi)土地出讓金分別為5894億元、5505億元、7677億元，2007年前11個月為9130億元，占全國財政收入的比重接近20%，賣地已經(jīng)成為地方財政收入的重要來源。
中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心副研究員李恩平分析說，對“土地財政”依賴比較嚴(yán)重的應(yīng)該是中部不發(fā)達城市和沿海還沒有形成產(chǎn)業(yè)支撐的開發(fā)區(qū)，欠發(fā)達城市和新興地區(qū)由于沒有相關(guān)產(chǎn)業(yè)作為支撐，“土地財政”必然成為政府收入主要來源。
李恩平說，地方政府賣地生財與我國的分稅制有一定關(guān)系。國家從上世紀(jì)90年代開始實行分稅制后，盡管財政收入大幅增長，但留給地方財政的錢并不多。相比之下，由于城市擴張和土地占用帶來的稅收，包括建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅、所得稅等，全部由地方享有，賣地當(dāng)然就成了地方政府生財?shù)淖钪苯舆x擇。
“土地財政”走到懸崖邊
土地市場的慘淡使一些高度依賴“土地財政”的地方政府坐立不安。
記者在長沙采訪了解到，2007年長沙土地招拍掛成交額為200多億元，而當(dāng)年長沙市的地方財政收入為261.33億元。今年長沙土地成交額減少到88億元左右，基本與2006年差不多。“今年房地產(chǎn)不景氣對長沙財政影響非常大。”長沙市政府一位工作人員私下對記者說。
2007年，湖南房地產(chǎn)及建安企業(yè)的納稅額占全省全年地稅總額的36%，可以說是湖南地稅的主要稅源。
今年土地市場冷清的局面與去年火熱的情景形成了鮮明的對比。浙江中天集團湖南天翔房地產(chǎn)有限公司總經(jīng)理許銘生去年參與長沙一宗土地網(wǎng)上拍賣，當(dāng)時一塊位于長沙市河西雷鋒大道的地塊以每畝均價接近180萬元成交；而一年之后，仍然還是位于河西的一處地塊，卻只有一家買家僅開出了每畝99.66萬元的報價，價格相差近一倍。在最近一次網(wǎng)上掛牌的5宗土地中，因競買報價低于底價或無人報價而有3宗流拍。
由于土地市場不活躍，瀏陽市今年上半年沒有推出一宗土地進行拍賣出讓。這意味著，瀏陽市的房地產(chǎn)開發(fā)存在著階段性斷裂現(xiàn)象，只能從過去拍賣的土地中開發(fā)房地產(chǎn)。
據(jù)中原地產(chǎn)研究中心提供的2008年10月土地月報顯示，今年1至10月全國累計土地流拍率在三成以上，其中，居住地塊流拍率更接近四成。受成交量大幅下跌的影響，10月份土地成交金額130億元，較前9個月的平均值大幅下降34%；同期居住用地成交金額71億元，較前9個月的平均值下降46%。
中國指數(shù)研究院土地研究中心的數(shù)據(jù)顯示，2007年1至8月南京市土地成交面積637公頃，共成交64宗地塊，總成交價達171億元。而今年1至8月，南京市土地成交面積只有362公頃，較去年同期下降43%；土地成交總價79億元，較去年同期減少92億元。
2007年廣州土地出讓金預(yù)算收入為90億元，實收207億元，超收117億元。但今年由于土地成交慘淡，土地出讓規(guī)模被大幅調(diào)減，前8個月土地出讓收入只有約53億元，僅為去年實際收入的1/4左右。
李恩平等專家認(rèn)為，“土地財政”的形成與我國土地出讓制度有關(guān)。目前土地都是通過買斷的方式使用幾十年，這造成地方政府官員樂于寅吃卯糧、竭澤而漁，根本不考慮下一任政府官員如何解決財政收入的問題。這種主要依靠“土地財政”建立的城市經(jīng)濟發(fā)展模式也是不可持續(xù)的，將數(shù)十年后的公共財政收入提前收了，一旦大規(guī)模城市化進程結(jié)束，可供開發(fā)的土地日益減少，未來的公共財政狀況將會面臨嚴(yán)峻考驗。
應(yīng)盡快開征物業(yè)稅
“救房市就是救政府！”這是目前社會上流行的一種觀點。事實也正是如此，許多地方政府都采取了種種措施，防止房市進一步低迷下滑。
盡管土地市場冷清，但很多地方政府并未打算放棄這一生財之道，相反在更加專心地經(jīng)營這個錢袋子。地方政府過度依靠“土地財政”絕非偶然，投資少、收益高、見效快使之成為發(fā)展GDP的不二法寶。
一方面，在現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅費政策下，地方政府是最大的受益者之一，這種巨大的利益誘惑，必然大大刺激地方政府的賣地沖動；另一方面，“土地財政”對抬高房價有推波助瀾的作用，地價的不斷攀升和房地產(chǎn)稅費過高都在一定程度上助推了房價的飆升，而房地產(chǎn)稅費最終會轉(zhuǎn)化為商品房成本，由購房者買單。
“要從根本上解決當(dāng)前‘土地財政’困局，改變單純依靠土地出讓金和房地產(chǎn)稅收為主要收入的財政現(xiàn)狀，應(yīng)該盡快開征物業(yè)稅。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房政策專家委員會副主任顧云昌提出了建議。
他認(rèn)為，我國的“土地財政”主要是依靠增量土地創(chuàng)造財政收入，也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。實際上世界上很多發(fā)達國家也都依靠“土地財政”，但國外主要通過對存量土地征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等方式創(chuàng)造財政收入，這樣既體現(xiàn)了公平性，也保證了政府有相對穩(wěn)定的財政收入。而且，主觀上也會促使政府平抑地價，而不像我國千方百計抬高地價。
