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對于人民法院來說，審查這一行為本身包括受理、調(diào)查、審理、判決等幾個環(huán)節(jié)，缺少任何一個環(huán)節(jié)，都不能稱為人民法院的審查。從這一角度出發(fā)，合法性審查的含義應(yīng)該是，人民法院受理行政案件，對被訴具體行政行為是否合法進行審理并作出裁判的訴訟行為。合法性審查是對人民法院行使司法審查權(quán)的限制，即人民法院在行政審判中享有不完全的司法審查權(quán)。原則上只能對具體行政行為的合法性進行審查，并作出判決維持或撤銷具體行政行為的決定。與公民、法人和其他組織依法行使訴訟權(quán)利無直接關(guān)系，不會影響相對人的訴權(quán)行使。 　　合法性審查的范圍也即是人民法院在行政審判中適用司法權(quán)的范圍。根據(jù)我國法律規(guī)定，結(jié)合行政訴訟本身的特點，筆者認為，合法性審查的范圍包括以下內(nèi)容： 　　1、合法性審查針對被訴具體行政行為進行。依據(jù)我國《行政訴訟法》第2條、第5條、第12條第2項的規(guī)定，行政訴訟是公民、法人和其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而依法向人民法院提起的訴訟。人民法院審理行政案件，只對具體行政行為的合法性進行審查，如果對行政機關(guān)制定的行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定和命令不服而向人民法院提起訴訟，則不屬于人民法院的受案范圍，人民法院不予受理。 　　這些規(guī)定從法律上肯定了在行政訴訟中，司法審查的對象只能是行政機關(guān)的具體行政行為。如果人民法院在審查具體行政行為時，發(fā)現(xiàn)該具體行政行為所依據(jù)的行政機關(guān)帶有普遍性的抽象性行為是違法的，也只能用判決撤銷具體行政行為，而不得用判決的形式確認、宣告抽象行政行為違法，更不能以判決的方式將其撤銷。由于對具體行政行為的合法性進行審查不可避免地要涉及到作為具體行政行為依據(jù)的各類行政規(guī)范性文件是否合法的鑒別和評價，因此，行政訴訟法規(guī)定，人民法院審理行政案件以法律為依據(jù)，“參照”規(guī)章。參照本身即意味著對依規(guī)章作出的具體行政行為，人民法院在審查其是否合法時，首先要根據(jù)法律、法規(guī)對規(guī)章的合法性作出鑒別和評價，合法的予以參照，不合法的則不參照。但必須注意的是，無論人民法院對規(guī)章等抽象行政行為如何鑒別、如何評價，都不得以判決或裁定的形式確認鑒別、評價的結(jié)論。合法性審查的含義正在于此。當然，人民法院雖然不能撤銷抽象行政行為，但卻可以在對抽象行政行為作出其為違法的鑒別和評價后，宣告撤銷根據(jù)該抽象行政行為作出的違法的具體行政行為。據(jù)此，該抽象行政行為雖然還繼續(xù)存在，在形式上仍維持有效的形式，但實際上已經(jīng)很難在現(xiàn)實生活中產(chǎn)生作用。 　　2、合法性審查，只就具體行政行為的合法性作出，原則上不涉及其合理性。這是因為，行政權(quán)與司法權(quán)都是從屬于人民代表大會的國家職權(quán)。依照國家職能分工和法律規(guī)定，它們都有各自活動的領(lǐng)域和原則。因此，人民法院必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使行政審判權(quán)，對行政機關(guān)的法定職權(quán)予以尊重。在行政訴訟中，法院面對的在具體行政案件中反映出來的行政權(quán)力并不是一般意義上的權(quán)力，而是被告行政機關(guān)的行政職權(quán)，即行政權(quán)力在某一領(lǐng)域內(nèi)的具體化。我國行政法采用的是法定職權(quán)原則來規(guī)范行政機關(guān)的權(quán)力，即行政機關(guān)必須嚴格按照法律分工擁有職權(quán)、履行職責。行政機關(guān)不得行使法律沒有賦予的權(quán)力，否則即構(gòu)成行政機關(guān)越權(quán)或無權(quán)限;行政機關(guān)行使行政權(quán)力如果符合法律授予該項權(quán)力的要求、或考慮了不相關(guān)因素等，即構(gòu)成行政機關(guān)濫用職權(quán);如果行政機關(guān)的行為違反法定程序的要求，即構(gòu)成行政行為的程序違法;如此等等。無論是越權(quán)、無權(quán)限、濫用職權(quán)或是違反法定程序，都必然導(dǎo)致行政行為違法，進而在行政訴訟中被人民法院依法撤銷。 　　反之，行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序進行的正?；顒?，則應(yīng)該為包括人民法院在內(nèi)的所有機關(guān)、團體和個人所尊重。人民法院對具體行政行為的合法性審查，就是指人民法院在行政審判中，原則上只對具體行政行為是否構(gòu)成違法進行審查并作出判決，而不對具體行政行為是否合理作出判決。所謂合理，是指具體行政行為的準確性和適當性。由于行政機關(guān)在行政活動中依法享有一定的自由裁量權(quán)，法律也為行政機關(guān)規(guī)定了一定的裁量幅度和選擇手段，行政機關(guān)在法定幅度內(nèi)準確裁量、作出正確決定的，稱為具體行政行為適當(合理)，反之則是不適當(不合理)。行政訴訟法原則上限制了人民法院對行政行為的合理性進行審查的權(quán)力。因為對具體行政行為是否合理，行政機關(guān)更有條件判斷，并且這也是屬于行政機關(guān)職權(quán)(自由裁量權(quán))范圍內(nèi)的事，人民法院應(yīng)予以尊重，不能代替行政機關(guān)作出本屬于行政機關(guān)法定權(quán)限的決定。 　　3、以合法性審查為原則，以合理性審查為例外。合法性審查并不排除人民法院依法享有有限的司法變更權(quán)。《行政訴訟法》第45條第4項規(guī)定，人民法院對“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。變更判決就是一種涉及到自由裁量權(quán)的判決，是對形式上并不違法，但實質(zhì)上違反法律公正合理原則要求的具體行政行為的司法審查的結(jié)果，是合法性審查的特殊例外。從《行政訴訟法》的上述規(guī)定可以看出，人民法院對具體行政行為的合理性審查有嚴格限制，必須是屬于行政處罰的具體行政行為