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對于人民法院來說，審查這一行為本身包括受理、調(diào)查、審理、判決等幾個環(huán)節(jié)，缺少任何一個環(huán)節(jié)，都不能稱為人民法院的審查。從這一角度出發(fā)，合法性審查的含義應(yīng)該是，人民法院受理行政案件，對被訴具體行政行為是否合法進(jìn)行審理并作出裁判的訴訟行為。合法性審查是對人民法院行使司法審查權(quán)的限制，即人民法院在行政審判中享有不完全的司法審查權(quán)。原則上只能對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并作出判決維持或撤銷具體行政行為的決定。與公民、法人和其他組織依法行使訴訟權(quán)利無直接關(guān)系，不會影響相對人的訴權(quán)行使。 　　合法性審查的范圍也即是人民法院在行政審判中適用司法權(quán)的范圍。根據(jù)我國法律規(guī)定，結(jié)合行政訴訟本身的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，合法性審查的范圍包括以下內(nèi)容： 　　1、合法性審查針對被訴具體行政行為進(jìn)行。依據(jù)我國《行政訴訟法》第2條、第5條、第12條第2項(xiàng)的規(guī)定，行政訴訟是公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而依法向人民法院提起的訴訟。人民法院審理行政案件，只對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，如果對行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定和命令不服而向人民法院提起訴訟，則不屬于人民法院的受案范圍，人民法院不予受理。 　　這些規(guī)定從法律上肯定了在行政訴訟中，司法審查的對象只能是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為。如果人民法院在審查具體行政行為時，發(fā)現(xiàn)該具體行政行為所依據(jù)的行政機(jī)關(guān)帶有普遍性的抽象性行為是違法的，也只能用判決撤銷具體行政行為，而不得用判決的形式確認(rèn)、宣告抽象行政行為違法，更不能以判決的方式將其撤銷。由于對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查不可避免地要涉及到作為具體行政行為依據(jù)的各類行政規(guī)范性文件是否合法的鑒別和評價，因此，行政訴訟法規(guī)定，人民法院審理行政案件以法律為依據(jù)，“參照”規(guī)章。參照本身即意味著對依規(guī)章作出的具體行政行為，人民法院在審查其是否合法時，首先要根據(jù)法律、法規(guī)對規(guī)章的合法性作出鑒別和評價，合法的予以參照，不合法的則不參照。但必須注意的是，無論人民法院對規(guī)章等抽象行政行為如何鑒別、如何評價，都不得以判決或裁定的形式確認(rèn)鑒別、評價的結(jié)論。合法性審查的含義正在于此。當(dāng)然，人民法院雖然不能撤銷抽象行政行為，但卻可以在對抽象行政行為作出其為違法的鑒別和評價后，宣告撤銷根據(jù)該抽象行政行為作出的違法的具體行政行為。據(jù)此，該抽象行政行為雖然還繼續(xù)存在，在形式上仍維持有效的形式，但實(shí)際上已經(jīng)很難在現(xiàn)實(shí)生活中產(chǎn)生作用。 　　2、合法性審查，只就具體行政行為的合法性作出，原則上不涉及其合理性。這是因?yàn)?，行政?quán)與司法權(quán)都是從屬于人民代表大會的國家職權(quán)。依照國家職能分工和法律規(guī)定，它們都有各自活動的領(lǐng)域和原則。因此，人民法院必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使行政審判權(quán)，對行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)予以尊重。在行政訴訟中，法院面對的在具體行政案件中反映出來的行政權(quán)力并不是一般意義上的權(quán)力，而是被告行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)，即行政權(quán)力在某一領(lǐng)域內(nèi)的具體化。我國行政法采用的是法定職權(quán)原則來規(guī)范行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，即行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法律分工擁有職權(quán)、履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不得行使法律沒有賦予的權(quán)力，否則即構(gòu)成行政機(jī)關(guān)越權(quán)或無權(quán)限;行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力如果符合法律授予該項(xiàng)權(quán)力的要求、或考慮了不相關(guān)因素等，即構(gòu)成行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán);如果行政機(jī)關(guān)的行為違反法定程序的要求，即構(gòu)成行政行為的程序違法;如此等等。無論是越權(quán)、無權(quán)限、濫用職權(quán)或是違反法定程序，都必然導(dǎo)致行政行為違法，進(jìn)而在行政訴訟中被人民法院依法撤銷。 　　反之，行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序進(jìn)行的正?；顒樱瑒t應(yīng)該為包括人民法院在內(nèi)的所有機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個人所尊重。人民法院對具體行政行為的合法性審查，就是指人民法院在行政審判中，原則上只對具體行政行為是否構(gòu)成違法進(jìn)行審查并作出判決，而不對具體行政行為是否合理作出判決。所謂合理，是指具體行政行為的準(zhǔn)確性和適當(dāng)性。由于行政機(jī)關(guān)在行政活動中依法享有一定的自由裁量權(quán)，法律也為行政機(jī)關(guān)規(guī)定了一定的裁量幅度和選擇手段，行政機(jī)關(guān)在法定幅度內(nèi)準(zhǔn)確裁量、作出正確決定的，稱為具體行政行為適當(dāng)(合理)，反之則是不適當(dāng)(不合理)。行政訴訟法原則上限制了人民法院對行政行為的合理性進(jìn)行審查的權(quán)力。因?yàn)閷唧w行政行為是否合理，行政機(jī)關(guān)更有條件判斷，并且這也是屬于行政機(jī)關(guān)職權(quán)(自由裁量權(quán))范圍內(nèi)的事，人民法院應(yīng)予以尊重，不能代替行政機(jī)關(guān)作出本屬于行政機(jī)關(guān)法定權(quán)限的決定。 　　3、以合法性審查為原則，以合理性審查為例外。合法性審查并不排除人民法院依法享有有限的司法變更權(quán)?！缎姓V訟法》第45條第4項(xiàng)規(guī)定，人民法院對“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。變更判決就是一種涉及到自由裁量權(quán)的判決，是對形式上并不違法，但實(shí)質(zhì)上違反法律公正合理原則要求的具體行政行為的司法審查的結(jié)果，是合法性審查的特殊例外。從《行政訴訟法》的上述規(guī)定可以看出，人民法院對具體行政行為的合理性審查有嚴(yán)格限制，必須是屬于行政處罰的具體行政行為