財稅法功能的定位及變遷

內容摘要：財稅法最早且始終如一的功能是組織收入，并隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而逐漸將功能擴展到諸多方面。

財稅法在不同國家形態(tài)下、不同社會時期中表現(xiàn)出不同的功能，而且在重要歷史節(jié)點中往往也發(fā)揮著推動甚至是決定性的作用，二者呈現(xiàn)出交相輝映的互動態(tài)勢。過去，社會多關注財稅法的經(jīng)濟功能，尤其是強調其中的宏觀調控功能。在“四個全面”的新階段，應當從國家治理現(xiàn)代化的高度來完整地認識財稅法的功能，由此才能更好地推動我國的法學學科整體發(fā)展和法治事業(yè)進步。在“跳出財稅法看財稅法”的檢視下，財稅法功能在范圍上涵攝經(jīng)濟、社會、政治各方面，在立場上則由“權力本位”轉向“權利本位”、從“管理”轉向“法治”、從“治民之法”轉向“治權之法”。具體來說，財稅法具有規(guī)范理財行為、促進社會公平、保障經(jīng)濟發(fā)展三大功能，它們三位一體、協(xié)同發(fā)力，統(tǒng)一于實現(xiàn)國家長治久安的宏偉目標中。

在將財稅法作為宏觀調控法的傳統(tǒng)思維下，財稅法的宏觀調控功能被過度放大。

而財稅法在政治、社會等方面的功能，則長期未得到充分認識。在經(jīng)濟學理論推動實現(xiàn)由“國家財政”到“公共財政”的轉型過程中，對財稅職能的認識也長期只是從經(jīng)濟層面展開的，并且在近年來尤其強調其中的宏觀調控職能，直到黨的十八屆三中全會重新發(fā)掘出了財稅法對于治國安邦的基礎性、支柱性功能。在“四個全面”的新階段，我們很有必要從理論上探明“中國需要什么樣的財稅法”和“如何讓財稅法在治國安邦中發(fā)揮最大效用”，并以理論指引實踐，更好地發(fā)揮財稅法在推進國家治理現(xiàn)代化中的作用。

財稅法功能隨財稅職能而轉換

系統(tǒng)梳理關于財政的研究成果，可觀察財稅職能的演進與變遷，進而探索財稅法功能的研究范式。

經(jīng)濟研究中的財稅職能

1776年，亞當·斯密提出，財政的職能也就是籌集“國防費、司法經(jīng)費、公共工程費用、維持君主尊嚴費用”。隨后，大衛(wèi)·李嘉圖等學者將財政的職能表述為維護國家安全、建立和維護國家法律及調整人們之間的關系?？梢?，在古典經(jīng)濟學派觀點中，財政的職能就是建立和維持一個“廉價政府”。

19世紀后期，在壟斷資本主義階段，社會矛盾日益復雜，財政的職能也迅速擴大，以瓦格納為代表的德國社會政策學派提出財政工具應當滿足公共需求、調節(jié)收入分配等方面。由此奠定了公共財政的基石。

20世紀30年代，在經(jīng)濟危機的巨大陰霾下，凱恩斯論證了政府干預經(jīng)濟的必要性，并將財政政策作為干預的主要形式。在羅斯福新政中，政府干預從理論變?yōu)榱爽F(xiàn)實。但在70—80年代，隨著“滯漲”難題的出現(xiàn)，以詹姆斯·布坎南為代表的公共選擇學派將財政活動的職能界定為解決“非政府經(jīng)濟不可能解決的，因復雜的經(jīng)濟相互依賴所產(chǎn)生的問題”。

關于財政職能論述的集大成者，當推馬斯格雷夫。他提出，財政具有資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟三項基本職能。這一論述為我國學界普遍援引，教科書也多采納此說。

財稅視野中的國家變遷

20世紀初，熊彼得指出，現(xiàn)代國家因財政而生，而國家又對財政進行了深刻的塑造。這種思路啟發(fā)我們從國家層面出發(fā)來觀察財稅問題，發(fā)掘財稅法在國家變遷與社會轉型中的重要作用。

從起源上看，在封建國家中，財稅的主要功能就是組織收入，以滿足統(tǒng)治者的需求。因此，在封建時代“所有權者國家”的框架下，財稅的功能定位也只能是“家計財政”。

通過圍繞稅收法定的艱苦斗爭，西方實現(xiàn)了從封建國家到民主國家的歷史轉型?；谒饺素敭a(chǎn)權保護的確立，現(xiàn)代意義上的稅法也逐漸形成，其功能主要是消極意義上的，即防止其過分侵犯私人財產(chǎn)權。相應地，“所有權者國家”也演變?yōu)榱?ldquo;稅收國家”。

兩次世界大戰(zhàn)使得財政收支水平激增，其中1960年至1980年期間增長最為迅猛，財政權表現(xiàn)出明顯的權力性和公共性。在這一背景下，財政法應運而生，其功能更多地體現(xiàn)為如何保障和實現(xiàn)積極權利。此時的“稅收國家”已經(jīng)進一步在支出面演化為“預算國家”。

可見，從國家變遷的歷史進程中，可以看出，財稅法最早且始終如一的功能是組織收入，并隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而逐漸將功能擴展到諸多方面。

財稅法功能的理論檢視

在財稅法功能演進的過程中，有兩條線索貫穿始終：一是社會財富總量不斷增加，二是私權利保護不斷加強。與此同時，財稅法的立場也從權力本位走向權利本位，從“管理”轉向“法治”，從“治民之法”轉向“治權之法”，從最初服務于財政權的技術工具演變?yōu)榭刂坪鸵?guī)范公共財產(chǎn)權以保障和實現(xiàn)私人財產(chǎn)權的“理財之法”“強國之道”。

在“四個全面”的新階段，財稅法是事關國家治理體系和治理能力優(yōu)劣的基礎性、支撐性的重要要素。因此，我們對財稅法的功能不應只作形式上的界定，還應從實質意涵上加以發(fā)掘；不應只包括經(jīng)濟層面，還應涉及到政治、社會等層面；不應只從國家視角論述，還應體現(xiàn)社會本位和權利本位的要求，從依法治國、富民強國的角度來認識財稅法的功能。

財稅法“三位一體”功能體現(xiàn)

在“四個全面”的新階段下，財稅法的功能可以表述為：規(guī)范理財行為，促進社會公平，保障經(jīng)濟發(fā)展，這是財稅法的三位一體功能。

規(guī)范理財行為

財稅法的直接功能就是理好公共之財，既要“定紛止爭”，又要“物盡其用”。在規(guī)范理財行為的功能上，財稅法主要是以財政法定的方式來實現(xiàn)的，即構建覆蓋財政基本體制和財政收入、支出、監(jiān)管的科學法律體系，并引導和約束財政權在這一框架內運行，以理財行為的法治化來確保其規(guī)范化。應當看到，在規(guī)范理財行為的過程中，財稅法實際上是在處理中央與地方、立法與行政等主體間的關系，預算審批、財政收支劃分等理財問題其實都是關涉國家政治架構與運行的根本性問題。促進社會公平財稅法亦在演進過程中深刻地滲透了社會本位的思想觀念，形成了促進社會公平的重要功能。一方面，這要通過優(yōu)化稅制結構、彰顯量能課稅來實現(xiàn)；另一方面，這也離不開優(yōu)化財政支出結構、加大社會保障投入。經(jīng)濟社會近幾十年來的變化，使得人們要求進行跨期收入再分配和防御新型收入風險，這就催生了新的公共服務需求。當然，我國必須在現(xiàn)有國情基礎上穩(wěn)步完善社會保障，以免掉入“福利陷阱”。

保障經(jīng)濟發(fā)展

財稅法經(jīng)濟功能應轉變?yōu)殚L期的、間接的“保障經(jīng)濟發(fā)展”。具體來說：第一，要營造穩(wěn)定發(fā)展的財稅法治環(huán)境。財稅法保障經(jīng)濟發(fā)展的首要體現(xiàn)，就是讓泛化的財稅調控回歸理性，轉而重視完善財稅法律制度，打破地區(qū)封鎖和利益藩籬，維護市場統(tǒng)一，并為市場主體提供穩(wěn)定的預期和行為指引，營造有利于大眾創(chuàng)業(yè)、市場主體創(chuàng)新的財稅法治環(huán)境。第二，要更有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務。要引導財政的投入方向轉到基礎設施建設等方面上來，為市場主體提供便利，而不是單純地繼續(xù)擴大政府直接投資。第三，要穩(wěn)步推進結構性減稅，讓企業(yè)減負“輕裝上陣”。

通過發(fā)揮經(jīng)濟、社會、政治功能，財稅法可以理順國家與納稅人、立法與行政、中央與地方、政府與市場等基本關系，由“理財”而“治國”。這三大功能的組合能夠起到“整體大于部分之和”的最優(yōu)化效果，在國家治理的諸要素中協(xié)同發(fā)力、綜合施治，共同為實現(xiàn)國家長治久安提供制度保障。

作為“公共財產(chǎn)法”的財稅法，以“公共性”和“財產(chǎn)性”為特征，將納稅人從調控受體變成了平等對象，使財稅法擺脫了冰冷、單向的對抗屬性，營造出一種合作的財稅文化，而這種良性互動的國民關系對于法治國家、法治社會的建設至關重要。在依法治國的全景藍圖中，如果我們能夠正確認識財稅法的功能，充分發(fā)揮其對于治國安邦的基礎性作用，那么或可由此探索出一條溫和、有效、漸進的法治財稅路徑。