10月26日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定開展深化增值稅制度改革試點(diǎn)。從2012年1月1日起，在部分地區(qū)和行業(yè)開展深化增值稅制度改革試點(diǎn)，逐步將目前征收營業(yè)稅的行業(yè)改為征收增值稅。（一）先在上海市交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等開展試點(diǎn)，條件成熟時可選擇部分行業(yè)在全國范圍進(jìn)行試點(diǎn)。（二）在現(xiàn)行增值稅17%標(biāo)準(zhǔn)稅率和13%低稅率基礎(chǔ)上，新增11%和6%兩檔低稅率。（三）試點(diǎn)期間原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)。試點(diǎn)行業(yè)原營業(yè)稅優(yōu)惠政策可以延續(xù)，并根據(jù)增值稅特點(diǎn)調(diào)整。納入改革試點(diǎn)的納稅人繳納的增值稅可按規(guī)定抵扣。
在此之前，增值稅“擴(kuò)圍”經(jīng)過了很長時間的討論。這一決定終于使增值稅“擴(kuò)圍”在政策實踐上邁出了實質(zhì)性的一步。
在增值稅比較完善的國家，增值稅基本上是覆蓋所有行業(yè)的
增值稅因其具有稅收中性的重要屬性而在世界上得到廣泛應(yīng)用。東北財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院教授王春雷對本報記者解釋說：“在實行單一增值稅率的條件下，無論生產(chǎn)者選擇何種方式生產(chǎn)貨物或提供服務(wù)，只要商品的最終銷售收入額或營業(yè)收入額相同，所繳納的增值稅稅額就是相同的。這種中性效應(yīng)，使得增值稅不會對生產(chǎn)者的生產(chǎn)決策和消費(fèi)者的消費(fèi)抉擇產(chǎn)生扭曲效應(yīng)。”而在我國當(dāng)前，由于同時存在增值稅和營業(yè)稅，因而造成了行業(yè)間的稅負(fù)不平等。以征收營業(yè)稅的行業(yè)如交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、金融保險業(yè)、郵電電信業(yè)、服務(wù)業(yè)等為例，這些行業(yè)在納稅時不能進(jìn)行進(jìn)項稅抵扣，而交通運(yùn)輸業(yè)和建筑業(yè)又是購入固定資產(chǎn)和原材料較多的行業(yè)，雖然在我國對這些行業(yè)實行較低的稅率，但很難避免上游企業(yè)把稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到這些行業(yè)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日在接受本報記者采訪時指出：“從長遠(yuǎn)來看，為了完善稅制，就應(yīng)該用增值稅去取代營業(yè)稅。在增值稅比較完善的國家，增值稅基本上是覆蓋所有行業(yè)的。但是，在當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢下，在稅制建設(shè)和完善的過程中，也可以把短期利益融入進(jìn)來，其中包括促進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，減輕小微企業(yè)的稅負(fù)。”
上海試點(diǎn)需要探索解決哪些問題？
目前，征收增值稅的國家和地區(qū)達(dá)到160多個，并且大部分國家都是對商品和服務(wù)征收共同的增值稅。中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長張廣通在接受本報記者采訪時指出：“先對工業(yè)性貨物試行增值稅，再逐步擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等，是增值稅改革的普遍規(guī)律，當(dāng)然各國推進(jìn)的速度是有差異的。盡可能地將其征稅范圍普及到工業(yè)、農(nóng)業(yè)和商業(yè)、服務(wù)業(yè)等廣泛領(lǐng)域，是增值稅改革的總體目標(biāo)，也是以歐盟為代表的增值稅國家的規(guī)范做法。”
我國自1994年分稅制改革以來，開始征收增值稅，但是增值稅的征稅范圍僅包括第二產(chǎn)業(yè)（建筑業(yè)除外）和第三產(chǎn)業(yè)的商品批發(fā)和零售以及加工、修理修配業(yè)，對第三產(chǎn)業(yè)中的大部分行業(yè)仍課征營業(yè)稅，這種狀況一直持續(xù)下來。這樣一種模式又是如何形成的呢？據(jù)原國稅總局副局長許善達(dá)介紹，當(dāng)時實行這種模式是為了服從稅制改革的需要：“1994年，國家稅務(wù)局最初給國務(wù)院上報的稅制改革（和分稅制改革同時出臺）的原方案中，服務(wù)業(yè)和制造業(yè)都要改成增值稅。但地方收入規(guī)模怎么算也算不下來，中央拿增值稅75%，地方收入規(guī)模就太小了。”
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增值稅和營業(yè)稅并存的稅制越來越表現(xiàn)出它的不足。增值稅“擴(kuò)圍”被提上議事日程。國家“十二五”規(guī)劃明確提出：“擴(kuò)大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營業(yè)稅等稅收。”
分稅制改革中之所以形成增值稅和營業(yè)稅并立的制度，原因在于為了保證地方政府獲得穩(wěn)定的財政收入來源。今天，地方政府仍然沒有形成穩(wěn)定的財政收入來源，“擴(kuò)圍”又將如何進(jìn)行呢？雖然本次試點(diǎn)方案明確規(guī)定：試點(diǎn)期間原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)。但這畢竟不是長遠(yuǎn)之計。
增值稅“擴(kuò)圍”還面臨制度性障礙，而這正是這一次上海試點(diǎn)需要摸索著去解決的問題。
首先需要解決的一個問題是中央和地方的稅收收入的分配問題。社科院財貿(mào)所稅收研究室蔣震博士告訴本報記者：“增值稅‘擴(kuò)圍’的最大問題在于中央和地方政府的利益劃分問題。營業(yè)稅屬于地方稅，一旦增值稅將營業(yè)稅‘吃掉’，那么地方政府將喪失一部分主體稅源，地方財力會更加枯竭。所以，增值稅‘擴(kuò)圍’需要一個合理的中央和地方利益劃分機(jī)制作為輔助手段。”
營業(yè)稅是地方第一大稅種，根據(jù)2008年的數(shù)據(jù)，地方營業(yè)稅收入占地方稅收收入的比重達(dá)到31.8%。營業(yè)稅改征增值稅后，地方將缺乏能提供穩(wěn)定收入的主體稅種。雖然從理論上，房產(chǎn)稅能擔(dān)當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的角色，但我國房產(chǎn)稅尚處于試點(diǎn)階段，短期內(nèi)難以在全國范圍內(nèi)普遍推廣。
除此之外，在我國的稅收征管系統(tǒng)中，存在國稅和地稅兩套人馬，營業(yè)稅改征增值稅以后，如何協(xié)調(diào)兩套系統(tǒng)之間的關(guān)系也是這一次上海試點(diǎn)需要探索解決的問題。“營業(yè)稅原來都是地方稅務(wù)局征的，現(xiàn)在如果一部分營業(yè)稅改成增值稅的話，到底是由國稅局還是地稅局征，在征收管理方面還需要協(xié)調(diào)一下。”倪紅日告訴記者，上海有一個好處，國稅和地稅是合一的，它是兩個牌子一個班子。這些為上海試點(diǎn)創(chuàng)造了條件，如果需要在全國推廣，則需要探索出一條普遍適用的道路。
再者，營業(yè)稅改征增值稅后，具體操作上如何實施？也需要在這次試點(diǎn)中嘗試著去解決。張廣通指出：“營業(yè)稅基本上是按營業(yè)毛收入征稅，不涉及進(jìn)項扣除，使用普通發(fā)票核實收入即可。改征增值稅后，情況就會有明顯變化，納稅人既要如實核算收入和進(jìn)項扣除額，還要規(guī)范使用增值稅專用發(fā)票，要比營業(yè)稅的管理復(fù)雜。以交通運(yùn)輸業(yè)為例，它面向企業(yè)和個人的多，運(yùn)費(fèi)金額小、零星分散，涉及的發(fā)票多，屬于勞務(wù)服務(wù)，提供周期短。希望上海試點(diǎn)摸索經(jīng)驗，找到對這些行業(yè)征稅的基本規(guī)律和特點(diǎn)，以便以后向全國推廣。”
專家建議稅權(quán)統(tǒng)一稅收共享
對于增值稅“擴(kuò)圍”遇到的障礙，財政部財政科學(xué)研究所施文潑博士和所長賈康撰寫報告認(rèn)為，多數(shù)實行增值稅比較成功的國家都采取在不同的層級政府間將增值稅的稅權(quán)配置和收入分享相分離的做法。為了實現(xiàn)增值稅的經(jīng)濟(jì)效率，一般都將增值稅的立法權(quán)和征管權(quán)限劃歸中央，由中央政府負(fù)責(zé)制定稅法、統(tǒng)一進(jìn)行征收管理，而對增值稅收入在中央和地方政府間進(jìn)行分配。
增值稅的稅權(quán)應(yīng)該歸于中央，即由中央統(tǒng)一征收增值稅。首先，從征管上來說，由于增值稅的稅基具有很強(qiáng)的流動性，如果由地方政府征收增值稅，將會給征納雙方帶來高昂的管理和遵從成本；其次，增值稅稅收收入占全國稅收收入的比重一般很高，將增值稅這么重要的一個稅種劃歸地方會顯著地削弱中央政府的宏觀調(diào)控能力；最后，由于增值稅在銷售地征收，而增值稅在征收管理上實行的是抵扣法，這將造成稅收在地區(qū)間的轉(zhuǎn)移，進(jìn)而可能導(dǎo)致地方的保護(hù)主義傾向，通過人為設(shè)置壁壘限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)銷售，最終造成地區(qū)割據(jù)，阻礙全國統(tǒng)一大市場的形成。
稅收在中央和地方之間共享則是為了充實地方財政，營業(yè)稅轉(zhuǎn)為增值稅后，仍然可以實行中央和地方共享的模式。這也是世界上征收增值稅比較成功的國家的通行做法。
施文潑和賈康建議，增值稅的稅權(quán)雖然由中央政府統(tǒng)一支配，但其仍可以由中央與地方共享。