海門市審計局:解讀深圳績效審計之“創(chuàng)”
一月的中旬,我有幸與徐匯區(qū)審計同仁一同前往深圳,學習深圳績效審計的寶貴經(jīng)驗。
深圳,這個位于中國南方珠江三角洲東岸邊陲小鎮(zhèn),經(jīng)過二十多年發(fā)展成為具有一定國際影響力的新興現(xiàn)代化城市。發(fā)展理念也由“速度深圳”邁向“和諧深圳”“效益深圳”。深圳的績效審計也與深圳的發(fā)展一樣,開創(chuàng)了國內(nèi)績效審計的先河。兩天的學習我們猶如海綿吸水,異常充實。無論是審計方法,還是審計思路,我們都聽得入神。但最為嘆佩的還是深圳績效審計的創(chuàng)新理念。
當我們正在積極探索績效審計類型、績效審計評價體系時,深圳提出了“以人為本”、“以我為主”的審計理念。由此,使我不由得想到行政事業(yè)審計,因為我是行政事業(yè)審計科中的一員。在這幾年學習交流中,也曾看到有的地方行政事業(yè)科改為績效審計科,說明行政事業(yè)審計隨著公共財政的建立和完善遇到了瓶頸,需要作這樣的改變。“以人為本”,進一步解放思想,轉(zhuǎn)變觀念,逐步探索行政事業(yè)績效審計是我們突破瓶頸的必要途徑。
一、傳統(tǒng)行政事業(yè)審計的瓶頸
行政事業(yè)審計是審計主體依法對行政事業(yè)單位的財政、財務(wù)收支及其相關(guān)經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動進行審查,以監(jiān)督、評價其真實性、合法性和效益性,以及有關(guān)經(jīng)濟資料的真實性和公允性的獨立經(jīng)濟監(jiān)督活動。在以公共財政框架為目標的財政體制改革不斷向前推進的同時,我國行政事業(yè)單位會計管理體制也加快了改革的步伐。國庫集中支付制是我國會計管理體制的一項重大改革。隨著國庫集中核算體制的建立,行政事業(yè)單計面臨著新的課題。一方面實行國庫集中支付后,行政事業(yè)單位不再擁有真正財政預(yù)算資金,得到的只是一個財政部門批復(fù)的預(yù)算指標,這能有效地防止截留收入、擠占挪用資金、私設(shè)小金庫等問題。同時,把對支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷γ抗P支出的控制,規(guī)范了各項支出,從源頭上預(yù)防和遏制腐敗。另一方面,實行國庫集中支付后,有利于健全財政監(jiān)督機制,形成了預(yù)算部門、支出單位、國庫支付部門三者相互制約、相互監(jiān)督的有機體,更有利于加強對財政支出全過程的監(jiān)督和管理。由此,健全的財政監(jiān)督機制,弱化了以真實性、合法性為主要目標的傳統(tǒng)行政事業(yè)審計職責。要想改變傳統(tǒng)行政事業(yè)審計面臨的難題,我們要創(chuàng)新審計理念、拓展行政事業(yè)審計新思路
二、積極探索行政事業(yè)績效審計
隨著公共財政體制改革的不斷深入,各級人大及其常委會和社會公眾都希望對行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況有更多的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán),社會關(guān)注更多的是資金使用的效益層面。因此,行政事業(yè)審計必須轉(zhuǎn)變審計目標定位,創(chuàng)新審計理念,拓寬審計思路,明確審計重點,使財政財務(wù)收支真實性、合法性審計向績效審計轉(zhuǎn)變。提高財政支出績效,充分發(fā)揮資金的最大使用效益。
。ㄒ唬﹦(chuàng)新審計理念,拓寬審計思路
隨著人們對公共財政的認識,公眾對政府審計的要求越來越高,不再局限于財政財務(wù)收支的真實性和合法性,他們更關(guān)心的是財政支出的經(jīng)濟性、效率性、效果性。傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計,主要是審查資金的來龍去脈、違規(guī)違紀金額,制度建立和執(zhí)行情況,其審計評價往往可以用數(shù)字來量化,或者用邏輯關(guān)系來判斷,并沒有從效益的層面上來衡量資金是否應(yīng)該投入,投入的效果如何,是否以最小投入取得最大經(jīng)濟效益和社會效益等等。而今,績效審計除了運用傳統(tǒng)的審計方法外,主要是通過定量、定性對比分析,對政府預(yù)算管理和公共財政體系的績效做出客觀、公正的評價。因此,這就要求我們審計人員必須適應(yīng)新形勢的需要,轉(zhuǎn)變審計觀念,拓寬審計思路,把行政事業(yè)審計工作從任務(wù)型、程序型向目標型、效率型轉(zhuǎn)變。
1.在審計的手段和方法上要大膽創(chuàng)新、勇于探索,擺脫傳統(tǒng)審計的束縛,它不僅要審查原始的財務(wù)數(shù)據(jù),還要根據(jù)這些數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析、歸納推理,分析影響這些問題的原因和因素?绯鲐斦攧(wù)收支的框架,從完善機制、體制入手,充分發(fā)揮審計監(jiān)督為宏觀經(jīng)濟和政府預(yù)算管理服務(wù)的功能,滿足成果使用者對審計的要求。
2.在審計的內(nèi)容和范圍上,要把重點向社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜,以提高經(jīng)濟效益和社會效益為根本目的,既要審查財政、財務(wù)收支的合法性、真實性,同時也要審查預(yù)算安排的經(jīng)濟性、財政投入的效益性,確保資源配置趨于合理。既要審查一級預(yù)算單位,也要審查以政府財政支出為紐帶的政府部門整體經(jīng)濟活動的情況,使審計目標由過去的“鑒證”形式向事前確定目標,事中和事后評價的方式轉(zhuǎn)變。既要審查行政事業(yè)單位財政資金的投入、投量,也要審查管理活動中的績效,使審計評價能夠從全方位、多角度、深層次提出建議和意見,為政府宏觀決策提供依據(jù)。
。ǘ┻x好審計項目,明確審計重點
如何選好審計項目,進行績效審計評價,是審計立項的首要問題。由于行政事業(yè)單位的特殊性,有的財政投入并不一定產(chǎn)生經(jīng)濟效益,有的則通過較長的時間才能表現(xiàn)出來。因此,在選擇行政事業(yè)績效審計項目時,必須要有所側(cè)重。行政事業(yè)績效審計不能對每個單位的預(yù)算執(zhí)行情況做出全面的績效評價,只能是對某一環(huán)節(jié)或某一項目、某一事項進行績效審計。從開展的行政事業(yè)績效審計探索的實踐來看,在審計項目的選擇上,我們認為,要選擇那些社會關(guān)注的熱點、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的重點、公眾有切身利益的項目,或者是某些制度不完善、法律尚處于空白的項目。如:政府投資的大型項目、公共事業(yè)服務(wù)項目、高科技項目以及政府、機關(guān)行政性消耗所引發(fā)的老百姓普遍關(guān)注的財政資金,既可以使社會公眾能及時了解資金的去向和使用效益,同時也可以監(jiān)督政府的行政行為,提高政府工作效率,樹立政府在公眾中的形象。行政事業(yè)績效審計項目的選擇,必須具有典型性、普遍性、關(guān)注性、創(chuàng)新性,審計評價和分析能因地制宜、引起社會的共鳴和反響,審計成果能得到被審單位的認可或運用,能夠被政府部門接受或推廣。當前,我國行政事業(yè)績效審計的特點是審計普遍關(guān)注政府財政資金使用中的損失浪費問題,但要全面提升行政事業(yè)績效審計,對政府投入的財政資金,除要對當期業(yè)務(wù)活動的績效進行審查,還要對業(yè)務(wù)活動的滯后性效益性進行審查,使審計貫穿于全過程。對被審單位的管理業(yè)績做出評價也是績效審計的重要內(nèi)容,從機制上、體制上、管理上提出解決問題的辦法,提升審計成效。
。ㄈ┐_立評價指標,降低審計風險
績效審計涉及的內(nèi)容廣泛、情況復(fù)雜。在當前還沒有明確的指標評價體系的前提下,對行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況的績效評價是績效審計的難點。行政事業(yè)績效審計,不僅僅要審查預(yù)算執(zhí)行,還要對資金的安排、支出效果、管理活動、決策行為等進行審查。就行政事業(yè)單位而言,財政財務(wù)收支審計和績效審計的本質(zhì)區(qū)別就在于前者側(cè)重于對被審單位的財政、財務(wù)收支的真實性、合法性做出評價,通常是以貨幣為計量單位;而后者則是對被審單位的經(jīng)濟、管理活動的經(jīng)濟性、效率性、效果性作出評價。評價的標準不僅僅是好與壞,對與錯,有時衡量一個審計事項的績效實現(xiàn)程度往往有一定幅度,是一個區(qū)間變量?冃徲嬙u價標準,既可以是行業(yè)標準、單位標準,也可以是政策、法規(guī)和制度,由于評價標準的不確定性,同一項目會有多種不同的衡量標準,得出的結(jié)論會截然不同,會給審計帶來一定的風險。因此,審計人員必須要樹立評價政府績效的意識,關(guān)心黨的方針政策和政府的工作目標,理解政府工作的出發(fā)點和落腳點,根據(jù)行政事業(yè)績效審計的特點和具體的被審事項,在審計實踐中不斷探索、積累、總結(jié),及時與被審單位溝通,明確審計標準,使審計評價客觀公正、不偏不倚,找出問題,分析原因,提出有建設(shè)性的意見,提高行政事業(yè)單位財政資金的使用效益。(張風云)