李金華審計長曾指出：“目前，審計工作中存在的問題還很多。最大的問題是，審計任務(wù)繁重與審計人員自身力量不足之間的矛盾。審計力量不足不僅僅是數(shù)量意義上的問題……更重要的是審計資源沒有得到充分利用。”可以預(yù)見，隨著社會經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展，審計機關(guān)的任務(wù)將日益繁重，審計力量不足的矛盾也將日益突出。緩解矛盾的出路，就在于整合資源，充分發(fā)揮社會審計力量的作用。本文結(jié)合基層審計機關(guān)實際，對組織社會審計力量的可行性、必要性及其方法途徑等問題進行粗淺的探討，旨在整合社會資源、擴展審計功效。

　　一、組織利用社會審計力量的必要性與可行性

　　審計機關(guān)作為政府的職能部門，肩負著政府宏觀監(jiān)督的職能，對財政性資金的使用和效果以及關(guān)系到人民群眾切身利益的各項基金的運行安全負有監(jiān)督職責(zé)。李金華審計長曾指出“審計不能包打天下”，作為國家財產(chǎn)的“守護神”，審計機關(guān)的基本職責(zé)是“摸清家底，揭露問題，促進發(fā)展”，這與審計法關(guān)于“真實、合法、效益”的審計定義是一致的。但是，國家審計對象約有百萬之多，資產(chǎn)規(guī)模極為龐大，要有效履行三項基本職能，困難是不言而喻的。

　　隨著法制社會的不斷建立與完善，民眾的法制意識不斷增強，參與政務(wù)管理、維護合法權(quán)益的意識越來越強，對審計監(jiān)督的期望值也越來越高。因此，審計工作面臨各方面的壓力，任務(wù)越來越重。在資源有限的情況下，審計監(jiān)督面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和發(fā)展機遇。

　　目前，基層審計機關(guān)的現(xiàn)狀：

　　一是審計力量不足嚴(yán)重制約審計作用的發(fā)揮。統(tǒng)計資料顯示：省轄市審計機關(guān)審計人員編制大多為50--80人，縣級審計機關(guān)一般編制為25—30人，城區(qū)審計機關(guān)則只有6—8人�？鄢�領(lǐng)導(dǎo)干部和綜合部門人員，一線審計人員僅占一半。市級審計機關(guān)每年審計項目一般在80至120個之間，審計資金總量達200多億；縣級審計機關(guān)每年審計項目一般在50至80之間，審計資金總量達60多億；城區(qū)審計機關(guān)每年審計項目一般在15至25之間，審計資金總量達10多億。除此之外還要承擔(dān)大量政府交辦任務(wù)，行使相應(yīng)公共職能�；鶎訉徲嫏C關(guān)如同高速運轉(zhuǎn)的機器，審計人員常年處于滿負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)。

　　二是知識結(jié)構(gòu)不合理與審計發(fā)展要求不相適應(yīng)。在現(xiàn)代社會，審計工作的綜合性更加突出，涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個領(lǐng)域，涵蓋法律、金融、建筑、環(huán)保等多方面的專業(yè)知識。面對繁重的審計任務(wù)，審計機關(guān)往往難以開展相應(yīng)的交流培訓(xùn)，難以保證審計人員及時集中學(xué)習(xí)新知識、新技術(shù)、新方法，致使審計人員在業(yè)務(wù)上只能“吃老本”，基礎(chǔ)業(yè)務(wù)知識薄弱，綜合分析能力欠缺，知識結(jié)構(gòu)不盡合理的現(xiàn)象比較普遍。另外，由于歷史的原因，基層審計人員往往出身財會專業(yè)，視野相對狹窄，知識相對單一，業(yè)務(wù)水平亟待提高。

　　由此可見，目前基層審計機關(guān)的審計力量的數(shù)量與質(zhì)量狀況已成為制約基層審計機關(guān)發(fā)展的“瓶頸”，在整體上不僅嚴(yán)重制約審計工作的自身發(fā)展，而且嚴(yán)重制約了審計機關(guān)為地方經(jīng)濟建設(shè)保駕護航功能的發(fā)揮。因此，審計部門如何從單一的、微觀的財務(wù)收支審計業(yè)務(wù)中“解放”出來，突破瓶頸，轉(zhuǎn)變職能，更多地圍繞政府和社會公益性、保障性資金（基金）的管理及使用效率，提供宏觀決策，促進政府及部門加強管理，完善制度等方面發(fā)揮作用。按照目前國家機關(guān)機構(gòu)改革的要求，審計機關(guān)大幅度的增加編制，顯然是不可能的，完全依靠自身力量去完成審計任務(wù)，既無審計力量也無知識儲備。而社會蘊藏著巨大的審計力量，無論是專業(yè)人才，還是技術(shù)經(jīng)驗等都可以滿足國家審計各方面的需求�；鶎訉徲嫏C關(guān)完全可以不求所有，但求所用。因此，組織利用社會審計力量開展審計工作正是解決這一難題，突破瓶頸制約的有效途徑，不僅必要，而且可行。

　　二、組織利用社會審計力量的方法與途徑

　　在國外，將審計項目外包給具有資質(zhì)的中介組織實施，或聘請專業(yè)人士參與審計工作早已是一種普遍作法。如美國洛杉磯聯(lián)合學(xué)區(qū)審計辦，由于每年基本建設(shè)投資的項目較多，而審計人員有限，他們主要是聘請注冊會計師來做，簽定合同后，按小時或按工程量付費，但審計報告由會計師事務(wù)所單獨出，向社會公布，承擔(dān)審計風(fēng)險，而審計辦則實施全過程的審計質(zhì)量監(jiān)督控制，以保證其工作質(zhì)量符合審計部門的要求。新西蘭的效益審計經(jīng)驗告訴我們，僅憑會計技術(shù)不能充分實施效益審計，采用聘請顧問的方式，把非會計人員引入審計小組，審計人員在計劃階級中便可得到顧問的咨詢，這樣，更有利于在編寫審計報告中得到幫助。聘請的顧問一般來自公營部門和私營部門的管理當(dāng)局。

　　在我國，組織社會審計力量開展審計的做法正在一些地方積極償試，所取得行經(jīng)驗也日臻成熟，并具有推廣應(yīng)用價值�，F(xiàn)階段可供基層審計機關(guān)組織利用社會審計力量選擇的方式主要有：

　　一是特需聘用法。審計機關(guān)遇到專業(yè)性比較強，又不是經(jīng)常審的項目，可根據(jù)審計工作涉及的專業(yè)領(lǐng)域，采用聘請相關(guān)專家或臨時調(diào)用技術(shù)力量的方法進行審計。專家或調(diào)用的專業(yè)人員應(yīng)具備與承辦任務(wù)相適應(yīng)的專業(yè)技能和資質(zhì)，在本行業(yè)具有一定的權(quán)威性和信譽度。專家可常年接受審計部門的業(yè)務(wù)咨詢，可被邀請參與審計項目，可參加有關(guān)會議，發(fā)表意見，幫助審計部門對某些特定事項進行專業(yè)判斷。此辦法可解決審計機關(guān)專業(yè)人材缺乏的問題，比較適合績效審計、環(huán)境審計及對特殊行業(yè)的審計等專業(yè)要求高的項目。

　　二是定向委托法。審計機關(guān)與中介機構(gòu)合作多年，已掌握了部份信譽高、質(zhì)量好、配合默契、有專業(yè)特色的中介機構(gòu)。審計機關(guān)可根據(jù)項目要求，定向指定相應(yīng)的中介機構(gòu)，采用全權(quán)委托的方式，將審計項目交與中介機構(gòu)實施，由中介機構(gòu)向?qū)徲嫏C關(guān)出具審計報告，審計機關(guān)與中介機構(gòu)之間是一種契約關(guān)系。此辦法程序簡單，方法靈活，可解決審計機關(guān)人員少任務(wù)重的問題，主要適合時間要求緊、工作量比較大、專業(yè)要求比較特殊的項目。

　　三是協(xié)審組織法。以國家審計為主，采用審計機關(guān)牽頭，參審人員完成基礎(chǔ)核實工作，國家審計人員擔(dān)任審計組長或主審，要審計過程中做好統(tǒng)一協(xié)調(diào)把關(guān)工作，最后由審計機關(guān)出審計報告的方式。此方法從單槍匹馬搞審計轉(zhuǎn)到既依靠自身力量，又充分發(fā)揮社會中介機構(gòu)在審計中的作用，做到以我為主，優(yōu)勢互補，比較適合政府公共工程審計、財務(wù)收支審計等項目。

　　四是公開招標(biāo)法。對中介機構(gòu)的選擇，引入招投標(biāo)機制，通過招投標(biāo)方式，讓技術(shù)力量強、實踐經(jīng)驗豐富、社會信譽好的中介機構(gòu)參與審計。這種方法可以較好地促使中介機構(gòu)考慮政府委托人的目標(biāo)，約束中介機構(gòu)的行為偏差，也能節(jié)約政府部門的監(jiān)控成本。適合政府公共工程審計、財務(wù)收支審計、績效審計等項目。

　　組織社會審計力量開展審計的方法多種多樣，但對中介機構(gòu)選擇的評定標(biāo)準(zhǔn)，不能簡單的只從有否違紀(jì)記錄、納稅情況、辦公場所、從業(yè)人員數(shù)、注冊資金、成立時間等表面情況去審定，往往不能保證參審人員質(zhì)量，不能保證審計質(zhì)量，容易導(dǎo)致審計風(fēng)險。

　　三、組織利用社會審計力量的難點和風(fēng)險

　　組織利用社會審計力量開展審計，有利于審計機關(guān)在更多的領(lǐng)域發(fā)揮作用；有利于推進審計機關(guān)創(chuàng)新管理，提高工作效率；有利于審計人員學(xué)習(xí)新知識，研究和解決新問題，提高服務(wù)宏觀質(zhì)量。但組織利用工作并非易事，面臨許多困難和風(fēng)險，組織者要有所預(yù)見，有所關(guān)注。

　　1．關(guān)于經(jīng)費問題。今年，審計署、財政部聯(lián)合下發(fā)了審辦發(fā)[2007]41號文件，就如何切實保證地方審計機關(guān)經(jīng)費問題作了進一步明確，并指出，地方審計機關(guān)根據(jù)同級黨委、政府交辦的經(jīng)濟責(zé)任審計和投資審計等任務(wù)的情況，按照同級財政部門預(yù)算編制的有關(guān)要求，可向同級財政部門申請必要的聘請外部人員和專家經(jīng)費。審計署雖然幫助各級審計機關(guān)在經(jīng)費上爭取到了財政的支持，但在實際執(zhí)行中仍存在一些問題，需要加以研究解決。

　　一是標(biāo)準(zhǔn)的問題。目前組織利用社會審計力量方式很多，審計項目的工作量、難易程度不一，參審人員的專業(yè)、層次、酬金存在差異，制定付費標(biāo)準(zhǔn)有一定的難度。

　　二是預(yù)算的問題。目前審計機關(guān)執(zhí)行部門預(yù)算制度，在每年10月份左右就需對下年度經(jīng)費安排進行綜合預(yù)算。但組織利用工作由于存在很多不確定因素，很難測算下年度有多少個項目需組織社會審計力量，工作量是多少，需支付多少費用。因此，對組織利用社會審計力量開展審計所需經(jīng)費難以預(yù)算。

　　三是經(jīng)費保障的問題�；鶎訉徲嫏C關(guān)尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的縣級審計機關(guān)的審計工作經(jīng)費比較緊張，甚至有的難以維持正常工作，對組織利用社會審計力量經(jīng)費更是無法保證。

　　2．關(guān)于質(zhì)量控制問題。目前的中介市場良莠不齊，社會審計人員長期遵從的行業(yè)準(zhǔn)則、作業(yè)習(xí)慣等與國家審計的要求存在一定差異，基層審計機關(guān)在組織利用社會審計力量時，應(yīng)注重防范審計風(fēng)險。

　　一是審計質(zhì)量控制方面。國家審計在審計過程中有一套嚴(yán)格的程序和規(guī)范要求，中介機構(gòu)在實施審計時不習(xí)慣按國家審計工作程序和作業(yè)規(guī)范進行操作，參審人員對執(zhí)行國家審計規(guī)范往往不到位，有的由于參審人員經(jīng)常變動，對審計規(guī)范不了解，有可能造成審計風(fēng)險。

　　二是審計重點把握方面。中介機構(gòu)看問題的角度往往比較狹窄，存在著“就審計而審計”的觀念，抓不住審計重點，要么眉毛胡子一把抓，要么撿了芝麻丟了西瓜。不注重對管理中存在的問題進行分析，不注重發(fā)現(xiàn)的案件線索。有些中介機構(gòu)拿到工程項目后，通常將土建、安裝、水電、裝修、附屬等進行分塊審核，包干到人，各自為戰(zhàn)，沒有人總體把關(guān)，復(fù)核工作形同虛設(shè)，容易導(dǎo)致質(zhì)量缺陷。

　　3．關(guān)于人員管理問題。國家審計人員是國家公務(wù)員，擔(dān)負著為國家、為社會公眾提供高質(zhì)量的、可以信賴的審計信息、揭露違法違紀(jì)事件、保障國家經(jīng)濟穩(wěn)定安全運行的神圣職責(zé)。審計人員素質(zhì)的高低，特別是職業(yè)道德素質(zhì)、廉潔從業(yè)水平的高低，是影響審計工作質(zhì)量的關(guān)鍵。而組織利用社會審計力量，由于人員管理模式不同，質(zhì)量要求不同，執(zhí)業(yè)規(guī)范不同。因此，決不能忽視對參審人員現(xiàn)場管理。

　　中介機構(gòu)人員管理松散，流動性大，國家審計任務(wù)與其自身業(yè)務(wù)存在矛盾，參與審計的人員遠遠低于投標(biāo)承諾投入的人員，有的隨意變更參審人員，有的還聘請臨時人員參與審計，造成審計進度難以保證，審計效率不高。

　　此外，中介機構(gòu)是以盈利為目的的，因此往往只注重業(yè)務(wù)的盡快完成，對審計質(zhì)量的要求不高，對審計反映問題的深度不夠。參審人員往往就事論事，透過現(xiàn)象分析問題本質(zhì)不夠，為宏觀決策、加強管理提出科學(xué)的、高層次的建議不夠。

　　上述難點與風(fēng)險，我們認(rèn)為是基層審計機關(guān)組織利用社會審計力量的難點，也是重點，只要我們積極做好深入細致的工作，就能化被動為主動，就能更好地利用社會審計力量為國家審計服務(wù)。

　　四、組織利用社會審計力量的管理制度與措施

　　李金華審計長曾強調(diào)：“引進會計師事務(wù)所我們必須抓住幾條，一條就是信譽高的、業(yè)績好的，第二個，引進來以后，他必須按我們的審計標(biāo)準(zhǔn)，按照我們的審計程序去進行審計”。審計署頒布《審計機關(guān)審計項目質(zhì)量控制辦法》后，對我們?nèi)绾慰茖W(xué)有效的規(guī)避審計風(fēng)險，保證審計質(zhì)量也有著極大的啟發(fā)。在實踐中，基層審計機關(guān)在組織利用社會審計力量時應(yīng)大膽探索，大膽創(chuàng)新。對經(jīng)費的問題應(yīng)積極爭取當(dāng)?shù)卣�府和財政部門支持，對委托經(jīng)費的來源，支付標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容作出規(guī)定。同時對組織社會審計力量開展的審計項目應(yīng)加強計劃管理，對所需力量、專業(yè)技能要求以及所需的經(jīng)費要精心策劃和安排。對管理中存在的難點及風(fēng)險，基層審計機關(guān)應(yīng)建立健全相應(yīng)的管理制度，以促進組織利用社會審計力量參與國家審計工作的規(guī)范化。

　　一是建立定期培訓(xùn)制度。為保證審計質(zhì)量，防范和降低審計風(fēng)險，規(guī)范參審人員行為，讓參與項目審計的單位和個人了解、接受、執(zhí)行審計質(zhì)量控制、管理與審計紀(jì)律的要求，基層審計機關(guān)應(yīng)定期對中介機構(gòu)參審人員進行培訓(xùn)。中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)人員只有經(jīng)過審計機關(guān)統(tǒng)一組織的國家審計規(guī)范培訓(xùn)，取得合格證書后才能參與國家審計項目。培訓(xùn)內(nèi)容可包括：國家審計準(zhǔn)則、國家審計紀(jì)律、審計職業(yè)道德及其他參審要求等。同時，可對培訓(xùn)人員建立個人培訓(xùn)情況電子檔案，并根據(jù)形勢發(fā)展及法律、法規(guī)變動情況，適時對參審人員進行后續(xù)培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，達到審計管理規(guī)范有序，審計質(zhì)量真實可靠，審計紀(jì)律落實到位，審計資源優(yōu)化配置，監(jiān)管機制行之有效的目標(biāo)。

　　二是建立質(zhì)量信譽機制。質(zhì)量是國家審計的命脈，也是中介機構(gòu)質(zhì)量信譽的根本，基層審計機關(guān)應(yīng)對中介機構(gòu)參與國家審計的質(zhì)量及國家審計規(guī)范執(zhí)行情況進行評估，在媒體上定期公布中介機構(gòu)參審質(zhì)量較好或?qū)徲嬞|(zhì)量信得過的中介機構(gòu)名單，建立與形成這樣一種機制，讓質(zhì)量信譽可靠單位，得到政府和社會的認(rèn)可，讓講質(zhì)量、講信譽、守紀(jì)律、作業(yè)規(guī)范中介機構(gòu)在與國家審計合作中獲益，讓協(xié)審的中介機構(gòu)加強審計人員管理，珍惜自己的聲譽。同時審計機關(guān)應(yīng)建立社會中介機構(gòu)審計質(zhì)量信譽資料庫，把各單位參與的項目、投入力量、審計質(zhì)量、審計紀(jì)律執(zhí)行、被審計項目在社會的反響等必要數(shù)字資料進行管理。

　　三是建立競爭淘汰機制。對參審的中介機構(gòu)及其參審人員的不良行為予以記錄。凡參審機構(gòu)或參審人員涉及不良記錄的，停止相關(guān)審計業(yè)務(wù)，通過再次培訓(xùn)，恢復(fù)協(xié)審資格�；謴�(fù)資格后再次出現(xiàn)不良記錄的，終身取消其參審資格。參審中介機構(gòu)或參審人員發(fā)生情節(jié)特別嚴(yán)重、影響惡劣的不良行為，不受次數(shù)限制，直接取消其參與國家審計資格。

　　四是建立責(zé)任追究制度。對參審中介機構(gòu)及其參審人員被發(fā)現(xiàn)有違反國家審計準(zhǔn)則、審計紀(jì)律、職業(yè)道德及參審要求等不良行為的，取消參審資格，并向有關(guān)行業(yè)主管機構(gòu)建議吊銷其相關(guān)執(zhí)業(yè)資格，觸及法律的移送司法機關(guān)依法查處。

　　五是建立審計質(zhì)量督查制度。審計機關(guān)應(yīng)適時對參審質(zhì)量進行抽查、復(fù)核、評估，形成完備的質(zhì)量評估體系。對在審計年度內(nèi)完成參審項目的中介機構(gòu)，通過中介自評、審計組初評、審計機關(guān)考評的三級考評程序，具體從參審中介的組織管理、工作進度、審計質(zhì)量、職業(yè)道德等方面進行量化打分，考核評估結(jié)果一定范圍進行公布，以考核評比優(yōu)劣，以考核促進質(zhì)量管理。