非稅收入作為政府收入體系的一個(gè)組成部分，對(duì)其加強(qiáng)規(guī)范化管理，建立合理的非稅收入分配秩序，是構(gòu)建公共財(cái)政框架的重要內(nèi)容之一，同時(shí)也是整頓和規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，從源頭上、制度上防治腐敗的重要舉措。近幾年，各級(jí)政府對(duì)非稅收入都進(jìn)一步加強(qiáng)了管理，通過收繳分離、罰繳分離、收支分離，全面推行部門預(yù)算、國庫集中支付和政府采購管理的改革，加大了綜合財(cái)政預(yù)算管理力度和財(cái)政性資金調(diào)控力度，使非稅收入管理在收費(fèi)行為、執(zhí)法行為、收支行為等方面逐步規(guī)范，但是受舊的體制和習(xí)慣作法等種種因素的影響，非稅收入征繳、分配環(huán)節(jié)仍然存在著一些問題，應(yīng)引起審計(jì)機(jī)關(guān)的重視。

　　一、存在的問題

　�。ㄒ唬┻`規(guī)取得非稅收入。

　　一是違規(guī)收費(fèi)或罰款。一些部門擅自出臺(tái)收費(fèi)項(xiàng)目、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大收費(fèi)范圍，人為地增加收費(fèi)環(huán)節(jié)，有的甚至搭車收費(fèi)，有的部門的收費(fèi)罰款沒有一個(gè)基本的標(biāo)準(zhǔn)，完全由具體執(zhí)行人員掌握，收多收少、收與不收彈性大、隨意性強(qiáng)。個(gè)別單位存在的亂收費(fèi)或亂罰款，嚴(yán)重破壞了非稅收入征管的嚴(yán)肅性。二是混淆不同性質(zhì)的非稅收入界限。一方面，對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營性收費(fèi)性質(zhì)界定不清為由，想方設(shè)法通過各種途徑規(guī)避財(cái)政專戶管理，把一些行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)收取，為單位或小團(tuán)體謀取利益。另一方面，由于受利益趨使，為爭取到更多的經(jīng)費(fèi)，執(zhí)收單位不按規(guī)定執(zhí)收，“以罰代法”、“以罰代收”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

　�。ǘ�）擅自減免非稅收入。

　　一是有的地方政府為了招商引資，給入戶本地的企業(yè)以優(yōu)惠政策，各執(zhí)收單位往往存在以緩代免、先征后返的方式來變相減免非稅收收入，甚至直接就不征收，尤其在土地收費(fèi)方面顯現(xiàn)突出。二是隨著收支脫鉤、部門預(yù)算的推行，一些部門和單位產(chǎn)生了等、靠財(cái)政資金的依賴思想，部分執(zhí)收單位缺乏收費(fèi)積極性，從而放松了對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)緩、減、免的審批，造成部分非稅收入流失。三是部分單位對(duì)非稅收入的征收力度力度不夠，不能嚴(yán)格按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)或時(shí)限收取，不能夠應(yīng)收盡收。

　�。ㄈ�）未按規(guī)定將非稅收入納入預(yù)算管理或財(cái)政專戶管理。

　　一是滯留應(yīng)上繳的非稅收入。有的部門不按規(guī)定及時(shí)解繳，把征收的非稅收入長期滯留在單位賬戶上，收入征繳進(jìn)度不準(zhǔn)確，跨年解繳或長期占用非稅收入資金。二是坐支非稅收入。“收支兩條線”管理范圍包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰沒收入，也包括諸如國有資產(chǎn)經(jīng)營收益等政府取得的其他非稅收入，個(gè)別單位是上有政策，下有對(duì)策，將收取的非稅收入不積極主動(dòng)地及時(shí)足額上繳財(cái)政專戶或金庫，隨意挪用、坐收坐支。三是罰沒物資及暫扣款、暫扣物品管理上存在很大漏洞。個(gè)別單位的罰沒物資和暫扣款物手續(xù)不清，有的單位為了得到更多的罰沒返還款而借暫扣款形式罰款，有的甚至隨意處置這些款物，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

　�。ㄋ模┦召M(fèi)票據(jù)管理不規(guī)范。

　　一方面，非稅收入票據(jù)主要使用的是財(cái)政部門統(tǒng)一印制的票據(jù)，且通過市、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一管理。但交通、國土、公路等一些部門的專用票據(jù)則是由上級(jí)主管部門管理，這些單位在上級(jí)主管部門領(lǐng)取票據(jù)后，不到財(cái)政部門登記、核銷，直接使用這些票據(jù)收取非稅收入，雖然要求到財(cái)政部門備案，但往往備案不及時(shí)，財(cái)政部門又缺乏有效的監(jiān)督手段，使這部分資金游離于財(cái)政監(jiān)管之外。另一方面，少數(shù)部門單位收費(fèi)和票據(jù)管理混亂。主要表現(xiàn)在少數(shù)部門單位對(duì)收費(fèi)和罰沒票據(jù)管理松懈，不按規(guī)定使用財(cái)政統(tǒng)一收費(fèi)票據(jù)，有的開票收款長期不結(jié)賬，有轉(zhuǎn)讓、代開、串開、遺失票據(jù)等現(xiàn)象，有的罰沒款不用規(guī)定罰沒票據(jù)，直接坐支罰沒款。

　�。ㄎ澹┎粚⒎嵌愂杖爰{入法定帳冊(cè)核算，隨意支配。

　　一是有的單位和部門法制觀念淡薄，無視國家財(cái)經(jīng)法紀(jì)，將取得的非稅收入放入帳外帳管理，隨意花銷，失去財(cái)務(wù)監(jiān)控，逃避財(cái)政監(jiān)督，形成資金“體外循環(huán)”。二是個(gè)別部門或單位將非稅收入收費(fèi)項(xiàng)目下放到所屬事業(yè)單位、企業(yè)或社會(huì)團(tuán)體收取，形成了單位財(cái)務(wù)收支體外循環(huán)。

　�。�六）非稅收入分配使用不公。

　　目前，各級(jí)政府對(duì)部分政府非稅收入雖然進(jìn)行了政府調(diào)劑使用，但對(duì)余下的還是延續(xù)誰收費(fèi)誰使用的辦法，使單位和部門形成了多收多支，少收少支的局面。各部門對(duì)非稅收入享有一定的支配權(quán)和使用權(quán)，因各部門、各單位之間因?yàn)楦髯苑嵌愂杖胴S裕程度的不同，苦樂不均，待遇相差懸殊，財(cái)政無力全額調(diào)配和使用本應(yīng)由政府統(tǒng)一安排的財(cái)力，收費(fèi)單位和部門仍有較大部分資金的使用權(quán)，財(cái)政只是將資金匯集按比例進(jìn)行政府調(diào)控，余下部分又如數(shù)撥給單位，在不同部門中形成多個(gè)等級(jí)、多種待遇。

　�。ㄆ撸┡灿梅嵌愂杖氚才诺闹С�。

　　非稅收入中的一部分資金如基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、價(jià)格調(diào)節(jié)基金、散裝水泥專項(xiàng)資金、墻體材料專項(xiàng)資金、扶困基金、土地出讓金等無論是在專戶管理，還是在預(yù)算內(nèi)管理，都有其規(guī)定的專項(xiàng)用途，資金使用部門應(yīng)嚴(yán)格按照各項(xiàng)資金的使用范圍來作為支出的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，發(fā)揮專用資金的使用效益。無論是在財(cái)政分配環(huán)節(jié)還是在具體部門使用環(huán)節(jié)都不同程度存在擠占挪用的問題。在分配環(huán)方面節(jié)將專項(xiàng)資金用于平衡預(yù)算，在使用環(huán)節(jié)方面用于彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足或發(fā)放各種補(bǔ)貼，并隨意提高或擴(kuò)大補(bǔ)貼、津貼標(biāo)準(zhǔn)和范圍。

　　二、對(duì)存在的問題產(chǎn)生原因的分析

　�。ㄒ唬┦艿胤交虿块T利益驅(qū)動(dòng)。一是部分執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位對(duì)非稅收入管理缺乏正確的認(rèn)識(shí)，錯(cuò)誤地認(rèn)為非稅收入屬于單位自有資金，自收自用、多收多用，政府調(diào)控、財(cái)政管理非稅收入屬于多此一舉，部分單位為了滿足本單位資金的需要，沒有將非稅收入全額納入預(yù)算管理“籠子”， 將部門和單位的局部利益置于全局利益之上，因而，導(dǎo)致部分非稅收入形成體外循環(huán)，逃避了職能部門的監(jiān)督，截留、挪用非稅收收入的情況在一定程度上還存在。二是有的地方政府為本區(qū)域的利益，為了取得在招商引資等工作的最大成效，便在稅與非稅方面收繳方面出臺(tái)政策，給予入戶本地域的企業(yè)以一定的減免措施，導(dǎo)致非稅收入不能應(yīng)收盡收。

　�。ǘ�）稅收收入相對(duì)短缺，部分部門或單位主要依賴非稅收入維持生存，因此，對(duì)非稅收入中的罰沒收入和行政事業(yè)性收費(fèi)收入，未實(shí)行嚴(yán)格意義上的收支脫鉤，導(dǎo)致違規(guī)取得非稅稅收入�，F(xiàn)行收費(fèi)體制是誰收費(fèi)、誰使用，收費(fèi)主體支配收費(fèi)資金，收費(fèi)資金收支掛鉤大致有兩種形式：一是差額返還。收費(fèi)單位將收費(fèi)資金實(shí)行專戶儲(chǔ)存之后，財(cái)政部門扣除一定的比例，分批返還給收費(fèi)主體，收得越多，返還的越多；二是全額返還。財(cái)政部門根據(jù)收費(fèi)單位編制用款計(jì)劃將專戶儲(chǔ)存的收費(fèi)資金分批撥付給收費(fèi)主體。這種收支掛鉤的收費(fèi)體制與單位利益聯(lián)系緊密，這在一定程度上助長了少數(shù)行政執(zhí)法部門濫收濫罰，影響了經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

　　（三）征繳部門遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律的不強(qiáng)，法制觀念淡薄。一是認(rèn)識(shí)不清， 由于非稅收入大部分在預(yù)算外，一直把非稅收入等同于預(yù)算外收入，視之為既得部門利益。于是，私設(shè)小金庫、自收自支等都形成于預(yù)算外收入，其征收、分配、使用和監(jiān)督均比較隨意、粗糙，弊端重重。二是少數(shù)部門代征工作混亂，內(nèi)部管理不嚴(yán)，缺乏應(yīng)有的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，擅自減征、免征和截留、挪用非稅收入的的違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

　　（四）監(jiān)督管理不利也導(dǎo)致違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。一是監(jiān)管部門力度不夠，對(duì)一些部門和單位截留、挪用非稅收入的行為，得不到及時(shí)糾正和相應(yīng)的處罰，助長了征繳和使用非稅收入的單位和部門僥幸心理。二是財(cái)政部門安排綜合預(yù)算時(shí)，將應(yīng)返還給征收部門的資金不能及時(shí)撥付到位。影響了收費(fèi)單位積極性，使執(zhí)收單位產(chǎn)生消極抵觸情緒，也嚴(yán)重影響了部門非稅收入資金不能及時(shí)、足額上繳財(cái)政。

　　三、針對(duì)存在的問題提出幾點(diǎn)建議

　�。ㄒ唬┘訌�(qiáng)宣傳，進(jìn)一步提高對(duì)加強(qiáng)非稅收入管理重要性的認(rèn)識(shí)。通過各種渠道宣傳好加強(qiáng)非稅收入管理的重要性在于，可以提高整個(gè)財(cái)政資金的使用效率，同時(shí)政府可以集中一部分資金辦幾件大事，改變對(duì)非稅收入“所有權(quán)歸國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政”的理念存在模糊的認(rèn)識(shí)，打消一些單位對(duì)其部門組織的收入政府加以監(jiān)督、調(diào)控的抵觸想法，宣傳到位、認(rèn)識(shí)到位，使執(zhí)收單位既提高征收的積極性，自覺服從政府的統(tǒng)一管理，同時(shí)將收費(fèi)政策，將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、范圍、內(nèi)容公示于眾，解決部門之間分配不均，對(duì)優(yōu)化地方投資環(huán)境，推動(dòng)招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)都有極大的促進(jìn)作用。

　　（二）強(qiáng)化重點(diǎn)收入監(jiān)管，提高管理水平。一是財(cái)政部門對(duì)非稅收入實(shí)行嚴(yán)格的管理，要對(duì)單位銀行帳戶進(jìn)行清理，取消不合理的過渡帳戶，確立收支專戶，通過這種形式的專戶管理手段，可以保證各項(xiàng)收入全額繳入財(cái)政專戶，規(guī)范非稅收入的管理。二是對(duì)占非稅收入比例較大的土地出讓收入要強(qiáng)化征收和監(jiān)管。特別是對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)的土地出讓，要嚴(yán)格實(shí)行“招、拍、掛”制度，杜絕隨意減免，堅(jiān)持先交清費(fèi)用，再發(fā)證。實(shí)行土地出讓金全額專戶管理制度，真正做到應(yīng)收盡收。三是對(duì)非稅收入的重要組成部分的行政事業(yè)單位非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)取得的收入也要加強(qiáng)監(jiān)管，尤其是對(duì)增收潛力很大的國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等要作為管理的重點(diǎn)按政府非稅收入管理的要求全部納入財(cái)政專戶管理和綜合預(yù)算管理。

　　（三）嚴(yán)格非稅收入減免。一是要按照分級(jí)管理的原則，規(guī)范政府非稅收入減免制度，將減免審批權(quán)限統(tǒng)一集中到財(cái)政部門及其授權(quán)部門，改變當(dāng)前由部門和單位自行減免收入的做法。二是要建立政府非稅收入減免申報(bào)制度。各執(zhí)收單位收取的屬于市級(jí)所有的各種行政性收費(fèi)、事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金等非稅收入，凡涉及減免緩征的，要嚴(yán)格按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定給予減免緩征，并報(bào)財(cái)政部門和非稅收入管理機(jī)構(gòu)備案。對(duì)以上不按規(guī)定減免制度和減免程序造成非稅收入流失的，可以采取財(cái)政部門抵減責(zé)任單位的財(cái)政預(yù)算內(nèi)和財(cái)政專戶撥款的作法，情節(jié)特別嚴(yán)重的，要移交有關(guān)部門依法予以查處。

　�。ㄋ模�強(qiáng)化支出統(tǒng)籌力度，強(qiáng)化預(yù)算管理，規(guī)范支出行為。一是在綜合財(cái)政預(yù)算改革的框架下，將單位預(yù)算內(nèi)外各項(xiàng)財(cái)政資金和其他收入，實(shí)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排。堅(jiān)決徹底改變對(duì)非稅收入按比例返還、收支掛鉤的管理模式，除有特定用途的非稅收入或個(gè)別需要補(bǔ)償征收成本支出外，非稅收入原則上應(yīng)由政府統(tǒng)一安排使用，進(jìn)入政府預(yù)算體系，不與有關(guān)部門的支出掛鉤，不再結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，遏制非稅收入支出中的不規(guī)范、不合理現(xiàn)象，提高資金使用效益。二是在合理界定各執(zhí)收單位收費(fèi)成本基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)專項(xiàng)資金的專款專用管理。由于不同非稅收入征收有成本千差萬別，大多數(shù)非稅收入又具有特定收費(fèi)用途，因此財(cái)政部門要合理地界定非稅收入征收成本，既可以從根本上促使執(zhí)收單位降低收費(fèi)成本，也可以更好地支持各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展，努力改變收費(fèi)單位長期以來收費(fèi)收入基本用于人員開支，無任何專項(xiàng)投入的局面。切實(shí)提高財(cái)政可用資金，強(qiáng)化非稅收入的�？顚Ｓ眯再|(zhì)。

　　（五）嚴(yán)格非稅收入的票據(jù)管理。收費(fèi)票據(jù)是預(yù)算外資金管理的重要手段。對(duì)現(xiàn)行票據(jù)應(yīng)加強(qiáng)管理，統(tǒng)一規(guī)范并擴(kuò)大票據(jù)覆蓋面，增加票據(jù)種類，強(qiáng)化收費(fèi)稽查工作，充分發(fā)揮收費(fèi)票據(jù)的源頭控管作用，也是監(jiān)督執(zhí)收單位是否認(rèn)真執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。票據(jù)的使用要做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā)、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一保管、統(tǒng)一核銷和統(tǒng)一監(jiān)督，力求票據(jù)與項(xiàng)目相結(jié)合、票據(jù)與收入相結(jié)合、票據(jù)與稽核相結(jié)合，從源頭控制截留非稅收入的行為。通過統(tǒng)一印制、發(fā)放、核銷政府非稅收入票據(jù)，確保國家有關(guān)政府非稅收入管理政策的貫徹落實(shí)，充分發(fā)揮票據(jù)管理的職能作用。

　�。�六）建立激勵(lì)和制約機(jī)制，優(yōu)化非稅收入結(jié)構(gòu)。一方面，對(duì)部分非稅收入，如工本性行政性收費(fèi)、政府性基金、國有資本經(jīng)營、彩票公益金收入等實(shí)行增收激勵(lì)政策，充分調(diào)動(dòng)執(zhí)收單位積極性。建議各級(jí)政府建立年終考核結(jié)算制度，對(duì)執(zhí)行政策好的部門和單位予以激勵(lì)，反之，對(duì)應(yīng)收未收和濫收濫罰的部門和單位要堅(jiān)決予以處罰。另一方面，非稅收入的主要來源是行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入，要堅(jiān)持在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展和依法行政的前提下，調(diào)整非稅收入增長的結(jié)構(gòu)。堅(jiān)決抑制罰沒收入增長過快的勢頭，改善和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。要對(duì)非稅收入的一些領(lǐng)域進(jìn)行有益的探索，比如利用政府投資的公用設(shè)施所做的廣告收入、國有資產(chǎn)的租賃收入、罰沒物品等，與有關(guān)部門積極配合，不斷壯大非稅收入規(guī)模，提高政府對(duì)非稅收入的調(diào)控能力。