“省管縣”財政體制并非浙江新創(chuàng)，建國初期就長期實行。隨著我國行政體制在上世紀80年代從“省管縣”逐漸轉化為“市管縣”，特別是1994年分稅制財政管理體制改革后，“省管縣”財政體制逐漸被“市管縣”取代。而浙江是全國惟一保留“省管縣”財政體制的地區(qū)。

　　自春秋戰(zhàn)國時期產(chǎn)生郡縣以來，我國地方行政結構無論怎么變，縣的建制和稱謂恒久不變，在長達2000年的封建社會中，縣官一直由中央政府直接任命。在不少朝代，縣官在赴任前，還能享受皇帝親自接見的禮遇�？梢娍h一級政府在國家管理體制中承上啟下的作用十分重要。

　　由于對中國歷史有些研究，還在兩個縣擔任過縣長，所以早在1993年下半年分稅制改革啟動之際，我就意識到了這一問題的重要性，從而萌生了爭取保留浙江“省管縣”財政體制的想法。

　　要省管縣，必須頂住一些地級市領導的堅決反對，同時要取得省領導的支持，而且要準備為此付出必要的代價——地市領導對財政廳長的前程有著極大影響力。在主管財政的省領導沒有反對，時任財政部長的劉仲藜對我的想法也不表態(tài)的情況下，我開始著手研究如何走出一條省管縣的新路子。

　　擺在我面前的是當時非常困難的浙江財政，1993年財政預算不僅47個市、縣打赤字，連省會杭州都要每月借錢才能發(fā)放工資。最困難時，省級機關發(fā)工資也得四處籌措。

　　1994年開始的分稅制財政體制改革有效地增強了中央財政轉移支付的力量。隨著各省也把地市財力上收，地市又上收縣級財力，結果大大削弱了處于底層縣鄉(xiāng)一級的財力，而事權下移的客觀事實未變，結果縣（市）政府財政調(diào)控力大為減弱，縣一級財政處于更加困難的境地。

　　1994年，浙江省財政廳對17個貧困縣按原體制增補5500萬元，結果還是出現(xiàn)12220萬元的赤字。在當時既無激勵也無約束的體制下，“會哭的孩子多吃奶”，貧困縣為補助不愿“摘帽”，因此如何挖掘各市縣增收節(jié)支的潛能至關重要。

　　人既具有高度的創(chuàng)造力，也是非常趨利的動物。我通過走訪20多個縣市，與縣級領導敞開思想談心后發(fā)現(xiàn)，財政的上下關系與其他部門的上下利益統(tǒng)一的聯(lián)動關系不同，是典型的博弈關系。要使這一博弈轉變?yōu)楣糙A，把蛋糕做大，必須貫徹“以人為本，四兩撥千斤，開創(chuàng)理財新機制”的理財思想。

　　按平衡財政、做大蛋糕的要求去做，省與市、縣財政在“二八”分成的基礎上，能給什么回報？這是問題的關鍵。當時我選擇了浙南麗水景寧畬族自治縣作為“麻雀”，進行解剖、試算和談判，經(jīng)討價還價，產(chǎn)生了一項能被貧困縣接受的“激勵與約束相結合”的“兩保兩掛”政策。

　　“兩保”是約束：確保當年收支平衡和確保完成政府職責（初期先后是完成“兩稅”上繳任務和消化歷年赤字）；“兩掛”是激勵：一掛體制補助隨地方收入增長的1∶0.5比例增長，二掛個人獎勵為地方收入增長的5%。

　　這一政策于1995年率先在以麗水地區(qū)（現(xiàn)為麗水市）為重點的全省17個貧困縣推行。作為地級的麗水地區(qū)，財政實行與全區(qū)9個縣掛鉤的政策。9縣財政都實現(xiàn)“兩保”，省財政對其撥款為全區(qū)地方財政總和的14%，獎勵為各縣獎勵總和的5%。1995年開始，浙江省財政年年平衡無赤字（當時為全國惟一）。全省再沒出現(xiàn)公教人員欠發(fā)工資事例。1995年，實行“兩保兩掛”的17個縣財政收入比上年遞增34%，不僅縣縣收支平衡，還有了節(jié)余。國家級貧困縣溫州市文成縣財政收入當年竟增長125%，次年仍遞增75%，堪稱奇跡。1997年，22個實行“兩保兩掛”的縣財政總收入為15.66億元，其中地方財政收入8.87億元，比1994年增加收入4億多元，而省財政的補助款只增加1.5億元。后來這一政策擴展至麗水、衢州、舟山、金華4市及26個縣（市），共30個市、縣。

　　由于浙江省財政沒有多少直屬企業(yè)，除了貧困縣自創(chuàng)一部分外，相當一部分財源得靠其他發(fā)達市、縣增收上交。省財政要調(diào)動發(fā)達市、縣多上交，不能以體制內(nèi)返還為重點，而要以“四兩撥千斤”為手段，拿小錢來獎勵領導干部，讓他們心甘情愿地把不斷增收的市、縣財政大錢自覺上交。

　　于是，浙江省財政廳對發(fā)達市、縣從1994年開始實行每超億元給財稅部門和市、縣領導干部集體獎勵30萬元，每增收3000萬元獎勵20萬元的基礎上，從1997年開始對發(fā)達市、縣統(tǒng)一實施“兩保兩聯(lián)”財政政策。

　　“兩保”內(nèi)容與貧困縣“兩保”相同，“兩聯(lián)”為：一按增收額環(huán)比獎勵發(fā)展資金（4%—4.5%），環(huán)比獎勵個人（1%—0.5%）。從2003年開始整合歸并為“兩保一掛”：“兩保”內(nèi)容同上，“一掛”為省獎勵與地方財政增收額掛鉤。實行范圍除寧波地區(qū)外，為杭州、溫州、嘉興、湖州、紹興、臺州6市及27個縣（市），共33個市、縣。

　　對發(fā)達市、縣實行的“兩保兩聯(lián)”，極大激發(fā)了各地財政的增收積極性，每隔幾年財政收入就上一個臺階。從1986年開始，浙江省財政廳堅持每年召開財政收入大縣會議，但僅限財政局長參加，是系統(tǒng)內(nèi)部會議。在省財政廳“還財政于政府，賦權力為制度”工作方法的激勵下，從1994年開始，這個會議的主角成為各財政大縣市的領導。他們走上了財政講臺，財政局長成為助手，會議議題半年前就確定，材料須經(jīng)省財政廳審查通過方可上會。此舉極大提高了縣市領導的理財理論水平和實際能力。

　　在理財新思路的刺激下，效果迅速體現(xiàn)。1994年開的是億元縣（市）會議，1998年則成了雙億元縣（市）會，2002年召開的是4億元縣（市）會議。脫胎換骨的“省管縣”財政體制，促進了浙江經(jīng)濟的快速發(fā)展和財政收入規(guī)模的不斷擴大。浙江省財政收入在全國的位次從1994年的第8位，前移到2001年的第4位，成為典型的地域小省、經(jīng)濟大省。

　　總而言之，浙江省管縣的經(jīng)驗主要有三條：首先，縣一級經(jīng)濟比較單一，而且往往是塊狀經(jīng)濟，如果按分稅做法，當一個產(chǎn)業(yè)發(fā)生波動的時候，很容易產(chǎn)生財政收入的大起大落，所以省與市縣實行超收分成，即縣市財政有超收，省才在基數(shù)上分成20%；其次，要建立一個讓“會干活的孩子多吃奶”的機制，把地方整體利益與地方官個人利益結合起來，充分調(diào)動他們的主觀能動性；再其次，要盡可能減少和歸并專項，形成一算就知道的新機制，減少縣市“跑省進錢”的沖動，讓他們在當?shù)匕残母墒�，�?chuàng)造更多的社會財富。此外，浙江省還實行財政與地稅合署辦公，不但有利于各縣市收支調(diào)節(jié)，還有利于財稅部門形成省管縣的合力。