“省管縣”財政體制并非浙江新創(chuàng)，建國初期就長期實行。隨著我國行政體制在上世紀80年代從“省管縣”逐漸轉(zhuǎn)化為“市管縣”，特別是1994年分稅制財政管理體制改革后，“省管縣”財政體制逐漸被“市管縣”取代。而浙江是全國惟一保留“省管縣”財政體制的地區(qū)。

　　自春秋戰(zhàn)國時期產(chǎn)生郡縣以來，我國地方行政結(jié)構(gòu)無論怎么變，縣的建制和稱謂恒久不變，在長達2000年的封建社會中，縣官一直由中央政府直接任命。在不少朝代，縣官在赴任前，還能享受皇帝親自接見的禮遇。可見縣一級政府在國家管理體制中承上啟下的作用十分重要。

　　由于對中國歷史有些研究，還在兩個縣擔(dān)任過縣長，所以早在1993年下半年分稅制改革啟動之際，我就意識到了這一問題的重要性，從而萌生了爭取保留浙江“省管縣”財政體制的想法。

　　要省管縣，必須頂住一些地級市領(lǐng)導(dǎo)的堅決反對，同時要取得省領(lǐng)導(dǎo)的支持，而且要準備為此付出必要的代價——地市領(lǐng)導(dǎo)對財政廳長的前程有著極大影響力。在主管財政的省領(lǐng)導(dǎo)沒有反對，時任財政部長的劉仲藜對我的想法也不表態(tài)的情況下，我開始著手研究如何走出一條省管縣的新路子。

　　擺在我面前的是當時非常困難的浙江財政，1993年財政預(yù)算不僅47個市、縣打赤字，連省會杭州都要每月借錢才能發(fā)放工資。最困難時，省級機關(guān)發(fā)工資也得四處籌措。

　　1994年開始的分稅制財政體制改革有效地增強了中央財政轉(zhuǎn)移支付的力量。隨著各省也把地市財力上收，地市又上收縣級財力，結(jié)果大大削弱了處于底層縣鄉(xiāng)一級的財力，而事權(quán)下移的客觀事實未變，結(jié)果縣（市）政府財政調(diào)控力大為減弱，縣一級財政處于更加困難的境地。

　　1994年，浙江省財政廳對17個貧困縣按原體制增補5500萬元，結(jié)果還是出現(xiàn)12220萬元的赤字。在當時既無激勵也無約束的體制下，“會哭的孩子多吃奶”，貧困縣為補助不愿“摘帽”，因此如何挖掘各市縣增收節(jié)支的潛能至關(guān)重要。

　　人既具有高度的創(chuàng)造力，也是非常趨利的動物。我通過走訪20多個縣市，與縣級領(lǐng)導(dǎo)敞開思想談心后發(fā)現(xiàn)，財政的上下關(guān)系與其他部門的上下利益統(tǒng)一的聯(lián)動關(guān)系不同，是典型的博弈關(guān)系。要使這一博弈轉(zhuǎn)變?yōu)楣糙A，把蛋糕做大，必須貫徹“以人為本，四兩撥千斤，開創(chuàng)理財新機制”的理財思想。

　　按平衡財政、做大蛋糕的要求去做，省與市、縣財政在“二八”分成的基礎(chǔ)上，能給什么回報？這是問題的關(guān)鍵。當時我選擇了浙南麗水景寧畬族自治縣作為“麻雀”，進行解剖、試算和談判，經(jīng)討價還價，產(chǎn)生了一項能被貧困縣接受的“激勵與約束相結(jié)合”的“兩保兩掛”政策。

　　“兩保”是約束：確保當年收支平衡和確保完成政府職責(zé)（初期先后是完成“兩稅”上繳任務(wù)和消化歷年赤字）；“兩掛”是激勵：一掛體制補助隨地方收入增長的1∶0.5比例增長，二掛個人獎勵為地方收入增長的5%。

　　這一政策于1995年率先在以麗水地區(qū)（現(xiàn)為麗水市）為重點的全省17個貧困縣推行。作為地級的麗水地區(qū)，財政實行與全區(qū)9個縣掛鉤的政策。9縣財政都實現(xiàn)“兩保”，省財政對其撥款為全區(qū)地方財政總和的14%，獎勵為各縣獎勵總和的5%。1995年開始，浙江省財政年年平衡無赤字（當時為全國惟一）。全省再沒出現(xiàn)公教人員欠發(fā)工資事例。1995年，實行“兩保兩掛”的17個縣財政收入比上年遞增34%，不僅縣縣收支平衡，還有了節(jié)余。國家級貧困縣溫州市文成縣財政收入當年竟增長125%，次年仍遞增75%，堪稱奇跡。1997年，22個實行“兩保兩掛”的縣財政總收入為15.66億元，其中地方財政收入8.87億元，比1994年增加收入4億多元，而省財政的補助款只增加1.5億元。后來這一政策擴展至麗水、衢州、舟山、金華4市及26個縣（市），共30個市、縣。

　　由于浙江省財政沒有多少直屬企業(yè)，除了貧困縣自創(chuàng)一部分外，相當一部分財源得靠其他發(fā)達市、縣增收上交。省財政要調(diào)動發(fā)達市、縣多上交，不能以體制內(nèi)返還為重點，而要以“四兩撥千斤”為手段，拿小錢來獎勵領(lǐng)導(dǎo)干部，讓他們心甘情愿地把不斷增收的市、縣財政大錢自覺上交。

　　于是，浙江省財政廳對發(fā)達市、縣從1994年開始實行每超億元給財稅部門和市、縣領(lǐng)導(dǎo)干部集體獎勵30萬元，每增收3000萬元獎勵20萬元的基礎(chǔ)上，從1997年開始對發(fā)達市、縣統(tǒng)一實施“兩保兩聯(lián)”財政政策。

　　“兩保”內(nèi)容與貧困縣“兩保”相同，“兩聯(lián)”為：一按增收額環(huán)比獎勵發(fā)展資金（4%—4.5%），環(huán)比獎勵個人（1%—0.5%）。從2003年開始整合歸并為“兩保一掛”：“兩保”內(nèi)容同上，“一掛”為省獎勵與地方財政增收額掛鉤。實行范圍除寧波地區(qū)外，為杭州、溫州、嘉興、湖州、紹興、臺州6市及27個縣（市），共33個市、縣。

　　對發(fā)達市、縣實行的“兩保兩聯(lián)”，極大激發(fā)了各地財政的增收積極性，每隔幾年財政收入就上一個臺階。從1986年開始，浙江省財政廳堅持每年召開財政收入大縣會議，但僅限財政局長參加，是系統(tǒng)內(nèi)部會議。在省財政廳“還財政于政府，賦權(quán)力為制度”工作方法的激勵下，從1994年開始，這個會議的主角成為各財政大縣市的領(lǐng)導(dǎo)。他們走上了財政講臺，財政局長成為助手，會議議題半年前就確定，材料須經(jīng)省財政廳審查通過方可上會。此舉極大提高了縣市領(lǐng)導(dǎo)的理財理論水平和實際能力。

　　在理財新思路的刺激下，效果迅速體現(xiàn)。1994年開的是億元縣（市）會議，1998年則成了雙億元縣（市）會，2002年召開的是4億元縣（市）會議。脫胎換骨的“省管縣”財政體制，促進了浙江經(jīng)濟的快速發(fā)展和財政收入規(guī)模的不斷擴大。浙江省財政收入在全國的位次從1994年的第8位，前移到2001年的第4位，成為典型的地域小省、經(jīng)濟大省。

　　總而言之，浙江省管縣的經(jīng)驗主要有三條：首先，縣一級經(jīng)濟比較單一，而且往往是塊狀經(jīng)濟，如果按分稅做法，當一個產(chǎn)業(yè)發(fā)生波動的時候，很容易產(chǎn)生財政收入的大起大落，所以省與市縣實行超收分成，即縣市財政有超收，省才在基數(shù)上分成20%；其次，要建立一個讓“會干活的孩子多吃奶”的機制，把地方整體利益與地方官個人利益結(jié)合起來，充分調(diào)動他們的主觀能動性；再其次，要盡可能減少和歸并專項，形成一算就知道的新機制，減少縣市“跑省進錢”的沖動，讓他們在當?shù)匕残母墒�，�?chuàng)造更多的社會財富。此外，浙江省還實行財政與地稅合署辦公，不但有利于各縣市收支調(diào)節(jié)，還有利于財稅部門形成省管縣的合力。