哪里有風(fēng)險，哪里就牢筑“防火墻”

     如何將企業(yè)管理手段嫁接到公共財政管理領(lǐng)域，有效防范財政資金運行風(fēng)險？江蘇省南京市六合區(qū)探索用制度鎖定風(fēng)險，建立財政內(nèi)控機制，初步構(gòu)建起了“權(quán)力制衡、權(quán)責(zé)一致、風(fēng)險控制”的工作機制，為財政科學(xué)化、精細(xì)化管理探出了一條新路。

　　切入源頭，積極探索——風(fēng)險管理移植公共財政

　　六合區(qū)是江蘇省會南京市的北大門，北接安徽省天長市，東鄰揚州市，南臨長江“黃金水道”，屬長江下游“金三角”經(jīng)濟區(qū)。2002年5月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，原六合縣與原大廠區(qū)合并成立新的六合區(qū)。獨特的區(qū)位優(yōu)勢，使六合區(qū)逐步融入南京市主城區(qū)，經(jīng)濟社會加速發(fā)展，財政支出規(guī)模日益增大。但與此相伴生，防范財政運行風(fēng)險，成為公共財政管理的盲點與難點，也引起了六合區(qū)財政人的思考。

　　“企業(yè)管理理念完全可以借鑒到公共財政管理中來。”六合區(qū)財政局局長楚琢玉說，“當(dāng)內(nèi)部控制和風(fēng)險管理日益成為企業(yè)管理的重要內(nèi)容和有效手段的同時，行政管理領(lǐng)域反應(yīng)還不夠敏感，風(fēng)險管理機制尚顯不足。”楚琢玉向記者透露了建立內(nèi)控機制的動因，“不斷查處的腐敗案件，給我們敲響警鐘：內(nèi)控缺失‘猛于虎’，強化內(nèi)控勢在必行。”

　　在楚琢玉看來，內(nèi)控建設(shè)是一項固根本、管長遠(yuǎn)、保安全的基礎(chǔ)性工作，是防范財政資金風(fēng)險的必然選擇。他認(rèn)為，建立和實施內(nèi)控制度，將財政工作的責(zé)任合理分解到每個具體工作崗位，責(zé)任到人到崗，可以形成職能清晰、權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)高效、制衡有力的財政工作機制，全面防范和控制財政業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)風(fēng)險。

　　也正是在這樣的思路指引下，從2007年9月開始，六合區(qū)財政局發(fā)揚首創(chuàng)精神，主動創(chuàng)新，積極探索，把企業(yè)管理手段嫁接到公共財政管理領(lǐng)域，把成本、績效、控制等理念貫穿基礎(chǔ)管理全過程。經(jīng)過調(diào)研、論證、試點，以“清理職權(quán)→科學(xué)分權(quán)→排查風(fēng)險→實時監(jiān)控→完善制度體系→形成監(jiān)控機制”的源頭防范風(fēng)險工作模式輪廓逐漸清晰。

　　2009年3月，歷時一年半的實踐，經(jīng)過幾易其稿，長達(dá)476頁、近30萬字的江蘇省縣級首個內(nèi)控機制建設(shè)工作指導(dǎo)文件——《南京市六合區(qū)財政局內(nèi)部控制制度》破繭而出。六合區(qū)區(qū)委書記李世貴在看到該文件后當(dāng)即做出批示，稱區(qū)財政局一班人貼近實際，主動創(chuàng)新，建立財政內(nèi)控制度，全面規(guī)范財政管理活動，在制度創(chuàng)新上做出了有益的探索，值得肯定和推廣。

　　權(quán)責(zé)一致，制衡有力——權(quán)力運行流程一清二楚

　　1項基本規(guī)范、15項科室職能、60項崗位職責(zé)、66項財政業(yè)務(wù)、66幅流程圖、410個風(fēng)險點、410條風(fēng)險控制措施、346張控制表——這一系列數(shù)字構(gòu)建起了“權(quán)力制衡、權(quán)責(zé)一致、風(fēng)險控制”的財政內(nèi)控工作機制，為權(quán)力運行筑牢“防火墻”。

　　翻開六合區(qū)財政局精心編制的《內(nèi)部控制制度》，記者看到，從部門預(yù)算、非稅收入資金收支計劃編制，到預(yù)算指標(biāo)、國庫集中支付管理，從財政實撥資金、財政統(tǒng)一發(fā)放工資管理，再到財政總決算、政府性投資項目資金管理等，對這8個模塊均制定了相應(yīng)的內(nèi)控制度，對其業(yè)務(wù)節(jié)點定量化分析和風(fēng)險點識別均做出了明確的規(guī)定。制度條文與圖表有機結(jié)合，形象直觀，通俗易懂，一目了然。

　　在業(yè)務(wù)流程分析表上，記者很快找到了預(yù)算指標(biāo)管理的業(yè)務(wù)概述、政策依據(jù)和業(yè)務(wù)流程圖。流程圖上形象地畫出了“預(yù)算單位申請→業(yè)務(wù)科室初審→局領(lǐng)導(dǎo)復(fù)審→預(yù)算科總指標(biāo)下達(dá)→業(yè)務(wù)科室明細(xì)指標(biāo)下達(dá)→預(yù)算科指標(biāo)登記”等6個業(yè)務(wù)節(jié)點流程。

　　制度建設(shè)始終是六合區(qū)內(nèi)控機制建設(shè)的一條主線。楚琢玉告訴記者，基層財政部門受人手限制，往往一個科室只有2—3人，有的科室甚至對應(yīng)省、市財政部門多個處室職能。對此，六合區(qū)財政局根據(jù)不相容崗位分離的原則，結(jié)合科室業(yè)務(wù)和工作流程，將全局15個科室劃分為60個不同崗位，根據(jù)崗位設(shè)置合理調(diào)配人員，各負(fù)其責(zé)、各司其職，確保做到授權(quán)、批準(zhǔn)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦、資金撥付、會計記錄、稽核檢查等崗位分離，崗位之間權(quán)責(zé)分明、相互制約、相互監(jiān)督，形成了有效的分工和制衡機制。

　　記者了解到，在內(nèi)部制度建立過程中，六合區(qū)財政局不是直接根據(jù)現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程進(jìn)行風(fēng)險識別和評估，而是針對每一項業(yè)務(wù)，從“應(yīng)該怎么做”而不是“現(xiàn)在是怎么做”的角度，進(jìn)行規(guī)范性分析，找出原有內(nèi)部控制體系中存在的問題。在全面分析、審視和優(yōu)化制度及流程的基礎(chǔ)上，再根據(jù)新的流程進(jìn)行節(jié)點風(fēng)險的識別與分析，確定與新流程相適應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對策略和措施，并固化在具體的管理辦法、控制流程和實施細(xì)則之中，體現(xiàn)了流程優(yōu)化再造與風(fēng)險管理的有機結(jié)合。

　　“通過制定規(guī)范化、系統(tǒng)性的業(yè)務(wù)流程，使每個財政干部熟知各節(jié)點管理內(nèi)容和要求，了解各環(huán)節(jié)風(fēng)險點和控制措施，這樣可操作性很強。”六合區(qū)財政局國庫科科長陳寧康告訴記者。據(jù)他介紹，在實施國庫集中支付改革的初期，預(yù)算單位申報用款計劃的支付方式隨意性較大，財政部門在內(nèi)控流程中設(shè)置風(fēng)險點及控制措施，在審批流程中從源頭控制支付方式，在計劃審核過程中有據(jù)可依，有效地提高了直接支付的比例，加大了財政資金監(jiān)督力度。

　　強化預(yù)警，實時監(jiān)控——讓更多目光聚焦風(fēng)險

　　在六合區(qū)采訪，記者深深感到，一個貫穿于權(quán)力運行全過程，崗位職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化、業(yè)務(wù)處理流程化、權(quán)力制約制度化的完整的實時監(jiān)控鏈條已初步形成，正在不經(jīng)意間改變著這座城市的投資理念。

　　寬闊筆直的雄州西路上，充滿著濃濃的現(xiàn)代化氣息，但六合區(qū)財政局經(jīng)建科科長吳學(xué)昌感受到的卻是風(fēng)景背后的“風(fēng)景”。西部干線和雄州西路作為六合區(qū)重點市政項目，工程決算3.5億元。財政部門在對該項目進(jìn)行節(jié)點風(fēng)險識別與管理時，發(fā)現(xiàn)由于工程合同在簽訂時不夠嚴(yán)密，特別是在建設(shè)期及回購期利息計算比例上不夠明確。于是，財政部門主動與施工單位進(jìn)行了溝通，經(jīng)過艱苦談判，終于說服施工單位放棄了建設(shè)期和回購期近1500萬元的利息。

　　內(nèi)控機制的功效由此可見一斑。馬鞍垃圾處理場屬政府投資項目，總投資5686萬元，一期工程3110萬元。在建設(shè)過程中，建設(shè)單位要求財政按投資額一次撥付到位，財政部門在收到資金撥付申請后，及時與建設(shè)單位溝通，堅持按招投標(biāo)合同實行國庫直接支付，經(jīng)財政審核后進(jìn)行撥款。目前該項工程已基本完工，財政實際撥付資金2300多萬元，僅此一項有效防止沉淀財政資金810萬元。

　　據(jù)了解，在政府投資項目管理中，六合區(qū)財政局堅持從項目立項、招投標(biāo)、項目施工、竣工驗收全過程參與，對重點項目成立財政審核監(jiān)督小組，進(jìn)行全過程跟蹤和監(jiān)督。凡屬政府投資項目，在資金支付時必須按照單位申請、財政審核等程序進(jìn)行辦理。其中，在資金撥付審核中，財政部門要對其風(fēng)險點進(jìn)行分析和識別，內(nèi)容包括：建設(shè)項目是否符合年度投資計劃；是否按規(guī)定招投標(biāo)；中標(biāo)金額與合同標(biāo)的是否一致；工程施工進(jìn)度情況及工程變更是否真實；設(shè)備采購是否符合政府采購程序要求，等等。

　　在去年文明城市創(chuàng)建期間，六合區(qū)需采購14輛垃圾運輸車，由于時間緊，經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)，由主管單位按規(guī)定實施部門集中采購。但在采購過程中，該部門只與一家供應(yīng)商進(jìn)行了談判，要求財政部門先撥付資金214萬元。在接到申請后，財政部門堅持要求該部門嚴(yán)格按規(guī)定程序辦理采購，經(jīng)競爭性談判，實際中標(biāo)價格只有189萬元。

　　職能清晰，責(zé)任到人——由“憑經(jīng)驗”到“憑規(guī)范”

　　“作為一項創(chuàng)新工作，內(nèi)控機制建設(shè)沒有既定的經(jīng)驗和成熟的模式可循，因此，及時總結(jié)、提煉、固化實踐中已經(jīng)初具雛形的好做法，形成長效工作機制，既是內(nèi)控機制建設(shè)向縱深推進(jìn)的內(nèi)在要求，更是防范風(fēng)險的基本要義。”楚琢玉在接受記者采訪時表示。

　　鑒于此，內(nèi)控機制建設(shè)工作啟動伊始，六合區(qū)財政局就把構(gòu)建內(nèi)控長效機制貫穿始終，通過開展試點、培訓(xùn)動員、業(yè)務(wù)梳理、初步設(shè)計、討論修訂、優(yōu)化完善、全面實施等階段，把內(nèi)控機制建設(shè)的成果在更多層面、更長時間、更大范圍內(nèi)加以拓展和深化。

　　內(nèi)部控制關(guān)鍵在于執(zhí)行。六合區(qū)財政局為此專門制定下發(fā)了《內(nèi)部控制制度貫徹實施意見》，全局上下喊響三句口號：“一切按內(nèi)控辦，執(zhí)行內(nèi)控沒有任何借口，沒有超越內(nèi)控的權(quán)力。”通過強意識、造氛圍、硬措施、嚴(yán)考核等手段，讓遵守內(nèi)控成為全體財政干部的自覺意識和職業(yè)習(xí)慣。嚴(yán)格內(nèi)控執(zhí)行考核，考核結(jié)果實行三個掛鉤，即：與干部名譽掛鉤，建立內(nèi)控執(zhí)行紅黑榜制度；與干部評先掛鉤，對內(nèi)控執(zhí)行不力的科室和個人，取消評先評優(yōu)資格；與干部待遇掛鉤，對違反內(nèi)控制度，造成不良后果的，扣罰工作性津貼，并追究責(zé)任。

　　全過程參與內(nèi)控制度建設(shè)的六合區(qū)財政局綜合科科長周云貴對此深有感觸。“內(nèi)控制度的實施，使財政業(yè)務(wù)實現(xiàn)了由‘憑經(jīng)驗’到‘憑規(guī)范’、財政管理由‘人管人’到‘制度管人’的重要轉(zhuǎn)變。”他告訴記者，以前處理財政業(yè)務(wù)都是根據(jù)以往的經(jīng)驗辦理，業(yè)務(wù)處理不夠規(guī)范，有空子可鉆�，F(xiàn)在通過制定規(guī)范的操作流程，所有業(yè)務(wù)應(yīng)該怎么操作一目了然，在哪個節(jié)點有什么樣的風(fēng)險點可提前預(yù)知并加以防范。而且內(nèi)控制度出臺以后，所有能在財政信息平臺中固化的措施全部固化，所有的業(yè)務(wù)科室都按同一個標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，避免了政出多門。

　　“內(nèi)部控制制度對涉及資金流的重點業(yè)務(wù)以及重點工作環(huán)節(jié)排查了重要風(fēng)險點，對財政管理中涉及資金流出的業(yè)務(wù)風(fēng)險點提出了防控風(fēng)險的具體措施，這樣便使得財政管理的風(fēng)險得到有效防范，而且放大了內(nèi)控機制的持久效應(yīng)。”六合區(qū)財政局預(yù)算科科長方勇告訴記者。