對(duì)宜昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位 推行

    1998年，湖北省宜縣針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管乏力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理薄弱的情況， 立足制度創(chuàng)新，探索出鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位"零戶統(tǒng)管"的辦法，取得了明顯成效。 

　　一、改革動(dòng)因 

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位長(zhǎng)期以來(lái)一直實(shí)行自設(shè)賬戶、自收自支、自行核算的"分戶分管"辦法。這種財(cái)務(wù)管理方式的主要問(wèn)題是： 

　　會(huì)計(jì)核算單位多。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工農(nóng)商、財(cái)稅銀、公檢法等應(yīng)有盡有。宜昌縣小蜂鄉(xiāng)一級(jí)行政事業(yè)單位就有23個(gè)，其中一人一站的有3個(gè)，兩人一站的有4個(gè)，即使這種情況也要作為一個(gè)會(huì)計(jì)核算單位，而且會(huì)計(jì)崗位多是兼職，有的甚至站長(zhǎng)、會(huì)計(jì)、出納一肩挑，自行審批、自行用錢(qián)、自行做賬，財(cái)務(wù)管理缺乏監(jiān)督制約機(jī)制。 

　　銀行賬戶多。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位有支票賬戶、存折戶、定期存單戶等形式的銀行賬戶，平均在兩個(gè)以；有的單位一人管一個(gè)存折或幾個(gè)存折。 

　　違規(guī)賬目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位一般滑　經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)訓(xùn)練的會(huì)計(jì)且變動(dòng)頻繁，普遍使用"流水賬"、"包包賬"；有的單位甚至設(shè)多套總賬，自設(shè)亂用會(huì)計(jì)科目；賬賬、賬實(shí)、賬證不符；長(zhǎng)期不記賬、不報(bào)賬、不結(jié)賬；會(huì)計(jì)檔案長(zhǎng)期不整理或不按規(guī)定整理，隨意堆放，甚至人走賬無(wú)，或僅有"封存賬"、"斷頭賬"。 

　　違紀(jì)問(wèn)題多。由于單位銀行賬戶過(guò)多，賬目管理過(guò)濫等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位收支違紀(jì)問(wèn)題較為突出。如挪用專(zhuān)項(xiàng)撥款，收入不入賬，貪污公款，非正規(guī)票據(jù)甚至無(wú)據(jù)收款，白條列支出，私借私分公款，盲目投資造成公款損失，亂發(fā)資金補(bǔ)貼實(shí)物，報(bào)銷(xiāo)應(yīng)由個(gè)人負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，違規(guī)超限額使用現(xiàn)金結(jié)算，違規(guī)購(gòu)置專(zhuān)控商品等。 

　　另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位預(yù)算外資金、自籌資金以及上級(jí)主管部門(mén)撥款大多游離開(kāi)財(cái)政監(jiān)管之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能統(tǒng)籌安排、使用和調(diào)控，導(dǎo)致政府分配效率低下，社會(huì)財(cái)力運(yùn)營(yíng)低效，相當(dāng)一部分建設(shè)發(fā)展性專(zhuān)項(xiàng)資金被用于消費(fèi)，有的資金使用浪費(fèi)甚至流入少數(shù)人的腰包，成為滋生腐敗的"溫床"。宜昌縣盡管縣財(cái)政以前每年要開(kāi)展"三查"，每2年至3年要開(kāi)展重點(diǎn)財(cái)務(wù)檢查，每次歷時(shí)半年多，檢查費(fèi)用開(kāi)支不小，但由于是一種事后糾偏、"馬后炮"式的檢查，往往監(jiān)管成本較大，效果不佳，問(wèn)題查得出來(lái)，處理不下去，違紀(jì)違規(guī)的損失收不回來(lái)，治標(biāo)不治本。 

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的這種情況迫切需要從其財(cái)務(wù)管理體制上堵漏防弊，變多有開(kāi)戶為一家開(kāi)戶，變分散財(cái)務(wù)為統(tǒng)一財(cái)務(wù)，變各家分管為獨(dú)家統(tǒng)管。在調(diào)查分析基礎(chǔ)上，宜昌探索出"零戶統(tǒng)管"辦法。 

　 二、"零戶統(tǒng)管"主要內(nèi)容和特點(diǎn) 

　　"零戶統(tǒng)管"是在保持單位資金使用權(quán)和財(cái)務(wù)自權(quán)不變的前提下，取消單位銀行賬戶，財(cái)政統(tǒng)一管理各單位會(huì)計(jì)人員、資金結(jié)算和會(huì)計(jì)核算，融會(huì)計(jì)服務(wù)和監(jiān)督管理為一體的一種財(cái)務(wù)管理辦法。 "零戶統(tǒng)管"的具體運(yùn)作方法可概括為"一取消，二直達(dá)，三集中，四設(shè)立，五建制"：

　　一取消。即取消單位所有的銀行賬戶，包括過(guò)去經(jīng)過(guò)財(cái)政審批后開(kāi)設(shè)和未經(jīng)財(cái)政審批開(kāi)設(shè)的銀行賬戶，也包括支票戶、存折戶、定期存單戶，存款余額全部轉(zhuǎn)入財(cái)政專(zhuān)戶。 

　　二直達(dá)。一是收入直達(dá)，即單位所取得的各項(xiàng)資金收入直達(dá)財(cái)政專(zhuān)戶，上級(jí)主管部門(mén)的撥款及外單位劃入的資金由銀行自動(dòng)記入財(cái)政所賬戶，單位上解的資金由財(cái)政所專(zhuān)戶劃解直達(dá)到縣財(cái)政局。二是支出直達(dá)，單位財(cái)務(wù)支出從財(cái)政專(zhuān)戶直達(dá)收款單位，不再經(jīng)過(guò)單位銀行賬戶中轉(zhuǎn)。 

　　三集中。一是集中辦理資金結(jié)算，單位現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、匯兌等資金收支結(jié)算由出納集中到財(cái)政所辦理。二是集中會(huì)計(jì)核算，由財(cái)政所從各單位財(cái)會(huì)人員中，擇優(yōu)聘用3至5名水平較高者擔(dān)任統(tǒng)管會(huì)計(jì)，代理單位會(huì)計(jì)核算。統(tǒng)管會(huì)計(jì)由財(cái)政所統(tǒng)一管理，統(tǒng)一高度，編制、行政人事關(guān)系不變，但工資和福利待遇與原單位脫鉤，由財(cái)政所統(tǒng)一考核后發(fā)放�？己瞬缓细裾�，予以解聘。三是集中會(huì)計(jì)檔案，單位會(huì)計(jì)檔案全部集中交財(cái)政所統(tǒng)一保管，以便于查賬、審核和管理。

　　四設(shè)立。一是設(shè)立"總會(huì)計(jì)"，負(fù)責(zé)綜合預(yù)算指標(biāo)分配、考核和調(diào)整；負(fù)責(zé)預(yù)算內(nèi)外資金審核撥款和總核算；負(fù)責(zé)單位財(cái)會(huì)收支原始憑證審核蓋章。其職能相當(dāng)于管理監(jiān)督中心。二是沒(méi)立"資金會(huì)計(jì)"，負(fù)責(zé)在單位存款余額內(nèi)辦理現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、匯兌等資金收支結(jié)算業(yè)務(wù)；負(fù)責(zé)從總會(huì)計(jì)領(lǐng)發(fā)票據(jù)；負(fù)責(zé)單位收入資金的審核和劃解；負(fù)責(zé)核算單位存款包括財(cái)政預(yù)算存款的變動(dòng)情況，按月與單位和銀行核對(duì)賬目。其職能相當(dāng)于資金結(jié)算中心。三是設(shè)立"統(tǒng)管會(huì)計(jì)"，負(fù)責(zé)定期與單位出納結(jié)算收支原始憑證；負(fù)責(zé)代理單位會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)、按月向單位、財(cái)政所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)表；負(fù)責(zé)定期與總會(huì)計(jì)、單位出納、資金會(huì)計(jì)對(duì)賬。其職能相當(dāng)于會(huì)計(jì)服務(wù)中心。四是設(shè)立"單位出納"，負(fù)責(zé)向總會(huì)計(jì)申請(qǐng)撥款，經(jīng)辦單位財(cái)務(wù)收支具體業(yè)務(wù)；負(fù)責(zé)預(yù)算外收入直達(dá)財(cái)政專(zhuān)戶；負(fù)責(zé)按月將會(huì)計(jì)原始憑證交總會(huì)計(jì)審核蓋章，與統(tǒng)管會(huì)計(jì)結(jié)算收支憑證。其職能相當(dāng)于單位財(cái)務(wù)收支中心。 

　　五建制。一是建立綜合財(cái)政預(yù)算管理制度。年初按統(tǒng)一口徑和標(biāo)準(zhǔn)給各單位下達(dá)綜合財(cái)政預(yù)算收支指標(biāo)，各單位按指標(biāo)組織執(zhí)行，支出由財(cái)政所按進(jìn)度核撥。年度執(zhí)行中如有超收，按規(guī)定程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后財(cái)政指標(biāo)并撥款，如有短收，則自動(dòng)減少支出指標(biāo)。年終財(cái)政指標(biāo)審批復(fù)決算，如有結(jié)余，結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。二是建立收支審批制度。各單位要按年度綜合預(yù)算收支指標(biāo)協(xié)調(diào)會(huì)組織收入，預(yù)算外收入減免需報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)審批。單位財(cái)務(wù)氖　支出都必須由單位負(fù)責(zé)人簽字，達(dá)到一定額度的支出需報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)審批。三是建立會(huì)計(jì)憑證審核制度。單位所有會(huì)計(jì)原始憑證都必須經(jīng)過(guò)財(cái)政所進(jìn)行合法性和合規(guī)性審核后，會(huì)計(jì)才能作賬務(wù)處理。通過(guò)財(cái)政審核。使會(huì)計(jì)憑證符合"一統(tǒng)"兩線四有"的要求。"一統(tǒng)，即收入統(tǒng)一使用財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)制的收費(fèi)收款票據(jù)；"兩線"，即實(shí)行收支兩條線，嚴(yán)禁坐收坐支；"四有"，即所有支出憑證都要有合法票據(jù)(財(cái)政或稅務(wù)票據(jù))，有具體用作，有經(jīng)辦人及單位負(fù)責(zé)人簽字，數(shù)額較大的有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)簽字。四是建立現(xiàn)金"雙限"制度，即限額限范圍管理。限額1000元以下的開(kāi)支使用現(xiàn)金結(jié)算，1000元以上的嚴(yán)禁現(xiàn)金開(kāi)支。嚴(yán)禁坐收坐支和超范圍使用現(xiàn)金。五是建立"四定"票據(jù)管理制度。定管理人員，由總會(huì)計(jì)、資金會(huì)計(jì)、單位出納分工負(fù)責(zé)共同做好票據(jù)管理工作；定控制制度，票據(jù)購(gòu)入、發(fā)出、核銷(xiāo)、回收等工作都建立票據(jù)臺(tái)賬和結(jié)報(bào)手冊(cè)，互相簽字制約；定數(shù)量，即根據(jù)各單位業(yè)務(wù)需要核定供票數(shù)量；定期繳銷(xiāo)，每月定期交舊領(lǐng)新，審驗(yàn)后核銷(xiāo)舊票。 

　　三、"零戶統(tǒng)管"的優(yōu)點(diǎn)

　　實(shí)施"零戶統(tǒng)管"后，宜昌縣20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共精減會(huì)計(jì)崗位480多個(gè)，注銷(xiāo)單位銀行賬戶728個(gè)，一次性劃轉(zhuǎn)財(cái)政專(zhuān)戶資金1500多萬(wàn)元，同比節(jié)約支出160萬(wàn)元。其中：通過(guò)對(duì)支出憑證的嚴(yán)格審核，注銷(xiāo)不合規(guī)證173份，換回?fù)p失21萬(wàn)元。通過(guò)"零戶統(tǒng)管"，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理實(shí)現(xiàn)了由無(wú)人管理到有人監(jiān)管轉(zhuǎn)變，由難控到可控轉(zhuǎn)變，由無(wú)序管理到有序管理轉(zhuǎn)變，由事后管理到事前管理轉(zhuǎn)變。與原來(lái)的"分戶分管"辦法相比，優(yōu)越性集中體現(xiàn)在： 

　　(一)有利于集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政性資金。取消單位銀行賬戶后，各單位不論是哪個(gè)渠道來(lái)的資金都必須進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)戶的"籠子"。同時(shí)，各單位暫時(shí)閑置或分期支出的資金都要集中于鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)戶，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌管理運(yùn)用鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財(cái)力創(chuàng)造了有利條件，便于資金"捆綁"使用，基本克服了資金分散造成的損失。 

　　(二)有利于強(qiáng)化對(duì)單位財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的監(jiān)督。在"分戶分管"模式下，單位銀行戶頭多，收入來(lái)源渠道多，支出用途項(xiàng)目多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由于無(wú)法掌握各單位的收入來(lái)源，特別是縣級(jí)主管部門(mén)下?lián)艿膶?zhuān)款，難以對(duì)其支出實(shí)施監(jiān)管。實(shí)行"零戶統(tǒng)管"后，取消了單位的銀行戶頭，各單位的所有獎(jiǎng)金都被"一網(wǎng)要盡"、歸入財(cái)政專(zhuān)戶的"籠子"，其支出獎(jiǎng)金結(jié)算都通過(guò)財(cái)政專(zhuān)戶集中辦理，支出憑證都經(jīng)過(guò)審批和財(cái)政審核，從而使財(cái)政對(duì)單位財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的監(jiān)管真正落到實(shí)處。 

　　(三)有利于提高資金使用效益。實(shí)行"零戶統(tǒng)管"，通過(guò)綜合財(cái)政預(yù)算的編制核定、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的資金結(jié)算、支出審批、憑證審核等監(jiān)管工作，可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門(mén)預(yù)算內(nèi)外資金集中使用、統(tǒng)一核算、綜合平衡成為可能，有利于從源頭上堵住亂支亂用的口子，防止資金流失與挪用，為提高財(cái)政性資金的使用效益，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財(cái)政預(yù)算管理化打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。 

　　(四)有利于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)工作秩序。"多戶分管"辦法由于受資金分散、分配主體多元、單位財(cái)會(huì)人員素質(zhì)偏低、單位人員少等因素制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的財(cái)會(huì)核算工作很難達(dá)到《會(huì)計(jì)法》、新財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的要求。推行"零戶統(tǒng)管"后，單位只設(shè)出納，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)辦理日常資金收支結(jié)算事務(wù)。填制憑證、登記賬簿、編制報(bào)表等專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高的會(huì)計(jì)核算工作則專(zhuān)職"統(tǒng)管會(huì)計(jì)"完成，使單位財(cái)會(huì)管理基本符合《會(huì)計(jì)法》的要求，單位會(huì)計(jì)核算的質(zhì)量得到了保證。即使"統(tǒng)管會(huì)計(jì)"業(yè)務(wù)不夠熟練，經(jīng)財(cái)政培訓(xùn)輔導(dǎo)一段時(shí)間也可基本達(dá)到要求，比過(guò)去培訓(xùn)輔導(dǎo)20多個(gè)未經(jīng)訓(xùn)練的單位兼職會(huì)計(jì)人員要容易一些。 

　　(五)有利于促進(jìn)廉政勤政建設(shè)。"多戶分管"辦法，由于缺少必要的財(cái)務(wù)監(jiān)管制度，給財(cái)政違規(guī)違紀(jì)甚至依法浪費(fèi)提供了可乘之機(jī)。實(shí)行"零戶統(tǒng)管"，首先從制度上和財(cái)務(wù)收支的運(yùn)作程序上作出了明確的規(guī)定，尤其是在容易出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)的環(huán)節(jié)設(shè)置了必要的控管措施，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理體制具有前瞻性和預(yù)防性功能，鏟除了產(chǎn)生"三亂"、損失浪費(fèi)和違規(guī)違紀(jì)的土壤，有利于促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，密切黨群、干群關(guān)系。其次，實(shí)行"零戶統(tǒng)管"，節(jié)省了單位會(huì)計(jì)核算的人力，有利于各單位集中力量，更好地完成本職工作任務(wù)。第三，為克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位之間的職工個(gè)人利益分配不公創(chuàng)造了條件，從而有利于提高各單位職工的積極性，樹(shù)立黨政部門(mén)高效勤政的良好形象。