未來組織的一大特點是管理的靈活性，是以科學(xué)設(shè)計組織發(fā)展戰(zhàn)略計劃為前提的。未來審計組織的使命要求加強(qiáng)審計管理。李金華審計長在2007年全國審計工作會議上指出：“當(dāng)前審計管理不到位、不適應(yīng)已經(jīng)成為制約審計工作發(fā)展的一個突出問題……要落實‘十一五’期間審計工作目標(biāo)和任務(wù)，推動審計工作向更高層次發(fā)展，必須加強(qiáng)和改進(jìn)審計管理。”為此，筆者擬從審計組織發(fā)展戰(zhàn)略計劃框架的設(shè)計出發(fā)，結(jié)合我國政府審計管理的現(xiàn)狀。對加強(qiáng)和改進(jìn)我國政府審計管理進(jìn)行一些思考。

　　一、國家審計組織發(fā)展戰(zhàn)略計劃框架

　　國家審計組織發(fā)展戰(zhàn)略計劃框架的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)公布《××至××年政府審計組織發(fā)展計劃》(以下簡稱“組織發(fā)展計劃”)予以確定。組織發(fā)展計劃應(yīng)成為政府審計組織未來幾年計劃編制、戰(zhàn)略規(guī)劃的綱領(lǐng)性文件，內(nèi)容包括明確政府審計組織發(fā)展的主要任務(wù)與目標(biāo)，重點工作事項的具體發(fā)展目標(biāo)和相應(yīng)對策，以及為落實“組織發(fā)展計劃”制定的各項戰(zhàn)略計劃。

　　(一)戰(zhàn)略計劃框架

　　為確保“組織發(fā)展計劃”的實施，政府審計機(jī)關(guān)要以“組織發(fā)展計劃”為核心，在分析未來面臨的外部環(huán)境可能變化的基礎(chǔ)上，制定包括部門預(yù)算、審計業(yè)務(wù)(滾動)計劃、風(fēng)險管理計劃、舞弊控制計劃和單項業(yè)務(wù)績效協(xié)定在內(nèi)的一系列戰(zhàn)略計劃，共同構(gòu)成政府審計的組織發(fā)展戰(zhàn)略計劃框架。

　　外部環(huán)境對政府審計工作的開展和法律職責(zé)的履行會產(chǎn)生重要而又持續(xù)的影響。主要面臨兩個問題：一是公共服務(wù)的提供者越來越多，操作環(huán)境越來越復(fù)雜。如不斷發(fā)展的由私營部門提供公共服務(wù)的趨勢，以及隨之而來的強(qiáng)化管理責(zé)任和合同計劃管理的必要性與服務(wù)需求；國家持續(xù)增長的公共服務(wù)需求和預(yù)期；越來越復(fù)雜的信息技術(shù)持續(xù)投入使用；為保持組織核心能力，在更大范圍內(nèi)關(guān)注人力資源管理等。二是職業(yè)會計和審計的不斷發(fā)展。如對健全的公司治理的持續(xù)關(guān)注；越來越強(qiáng)調(diào)風(fēng)險管理和健全的控制環(huán)境的重要性；對審計方法的重新評估，包括對合法性的評估；提供的審計和咨詢服務(wù)更加合理，鑒證審計更強(qiáng)調(diào)“可持續(xù)性”和“三重底線”(主要指企業(yè)對社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的三重責(zé)任)以及其他關(guān)聯(lián)需求。

　　根據(jù)上述變化，政府審計組織制定的戰(zhàn)略計劃主要有如下內(nèi)容：

　　1、部門預(yù)算。部門預(yù)算每年由政府審計機(jī)關(guān)準(zhǔn)備并向同級財政提供。主要是為實施“組織發(fā)展計劃”為核心的各項戰(zhàn)略計劃提供資金支持。提交財政部門時，還需列示所提預(yù)算的考慮和部門績效考核，以及預(yù)期的產(chǎn)出和成果。

　　2、年度審計業(yè)務(wù)滾動計劃。審計業(yè)務(wù)滾動計劃是實施“組織發(fā)展計劃”的重要戰(zhàn)略計劃之一，旨在明確提出如何逐步實現(xiàn)“組織發(fā)展計劃”確定的重點工作事項的目標(biāo)。按照批準(zhǔn)的部門預(yù)算確定的審計項目和可利用的審計資源，政府審計機(jī)關(guān)在年度審計業(yè)務(wù)滾動計劃中應(yīng)制定績效計分表，以方便評估、監(jiān)督和衡量自身的績效。審計業(yè)務(wù)滾動計劃是以三年為周期的流動計劃，但是每年都要進(jìn)行更新和修訂。

　　3、風(fēng)險管理計劃。審計機(jī)關(guān)各項戰(zhàn)略計劃框架的實施需要風(fēng)險管理計劃的有力支持。審計機(jī)關(guān)每年要對其風(fēng)險管理計劃的執(zhí)行情況進(jìn)行回顧，根據(jù)外部環(huán)境的變化，修改業(yè)務(wù)要求，控制環(huán)境，分析“組織發(fā)展計劃”確定的重點工作事項的主要風(fēng)險水平，提出解決之道，并在向政府提交年度工作報告中專門陳述。

　　4、舞弊控制計劃。舞弊控制計劃是與風(fēng)險管理計劃直接相關(guān)的重要戰(zhàn)略性文件，是風(fēng)險管理計劃的延伸。為適應(yīng)環(huán)境的變化，審計機(jī)關(guān)至少每兩年要檢查一次舞弊風(fēng)險評估和舞弊控制計劃，重點是識別和分析所有與審計業(yè)務(wù)相關(guān)的風(fēng)險，所有的舞弊風(fēng)險都由風(fēng)險所在單位的上一級部門確定和處理。

　　5、單項業(yè)務(wù)績效計劃。單項業(yè)務(wù)績效計劃是年度審計業(yè)務(wù)滾動計劃的有機(jī)組成部分，并不單獨形成文件。單項業(yè)務(wù)績效計劃主要關(guān)注如何按照“組織發(fā)展計劃”和審計業(yè)務(wù)滾動計劃中確定的重點工作事項，將直接相關(guān)的各項要素(如產(chǎn)品、服務(wù)、單項經(jīng)費預(yù)算等)細(xì)化到具體的審計項目。

　　需要說明的是，組織發(fā)展計劃的實施還需要其他方面諸如戰(zhàn)略的、管理的或具體的實施計劃的支持，這些計劃更側(cè)重審計機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)或行為的某一方面，如人力資源管理、信息技術(shù)和外部環(huán)境管理等。

　　(二)“組織發(fā)展計劃”的組織實施及實施過程中的風(fēng)險控制與績效考核

　　1、組織實施。為確保“組織發(fā)展計劃”的落實，一方面，組織內(nèi)要成立專門的管理執(zhí)行委員會，由審計首長直接領(lǐng)導(dǎo)，主要職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)審計組織實現(xiàn)“組織發(fā)展計劃”提出的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)助審計首長履行法定職責(zé)；另一方面，在每年向人代會提交的年度工作報告中，都會從組織管理的角度，專門報告“組織發(fā)展計劃”的實施情況。

　　2、風(fēng)險控制。風(fēng)險控制是確保“組織發(fā)展計劃”實施的保證。要建立全面的風(fēng)險管理框架，既包括對審計組織事例的風(fēng)險管理計劃，也包括對每一工作領(lǐng)域的風(fēng)險管理計劃。

　　3、績效考核。業(yè)績考核是衡量“組織發(fā)展計劃”實施效果的直接手段與方法。計分卡是年度審計業(yè)務(wù)滾動計劃的組成部分之一，主要是根據(jù)“組織發(fā)展計劃”確定的重點工作事項和年度部門預(yù)算確定的績效指標(biāo)設(shè)立，旨在使審計組織能夠隨時掌握和關(guān)注當(dāng)前和今后一段時期的績效。

　　二、對我國政府審計管理的若干啟示

　　以《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱“五年規(guī)劃”)的制定與實施為標(biāo)志，我國政府審計管理工作近年來取得較大進(jìn)展。五年規(guī)劃實施近四年來，審計署對強(qiáng)化審計管理重要性的認(rèn)識也越來越深刻，先后頒布了《審計機(jī)關(guān)審計項目質(zhì)量控制辦法(試行)》《審計署關(guān)于改進(jìn)審計項目計劃管理的實施辦法》等加強(qiáng)和改進(jìn)審計管理的重要文件，但審計管理滯后于審計實踐的問題尚未得到有效解決，已成為制約審計工作取得更大進(jìn)展的重要因素。

　　審計組織發(fā)展戰(zhàn)略計劃框架的設(shè)計與實施給我國政府審計機(jī)關(guān)一個新的、從組織發(fā)展的視角開展審計管理的啟示。與以“組織發(fā)展計劃”為核心的組織發(fā)展戰(zhàn)略計劃框架相比，我國政府審計機(jī)關(guān)還缺乏從審計機(jī)關(guān)的內(nèi)(內(nèi)部管理)、外(外部環(huán)境)部，從審計業(yè)務(wù)的內(nèi)(審計業(yè)務(wù)的自身管理)、外(審計業(yè)務(wù)支撐體系的管理)部綜合開展審計管理的認(rèn)識和實踐。當(dāng)前的審計管理在管理制度框架的系統(tǒng)性(主要是框架的設(shè)計與完善，以及界定框架中不同計劃之間的管理定位與職能)、管理內(nèi)容(主要是外部環(huán)境以及具體目標(biāo)與對策)的充實性和框架實施的制度保證程度方面，還有一些值得改進(jìn)和提高的地方。

　　(一)建立和完善審計管理的制度框架

　　盡管五年規(guī)劃的制定與實施收到較好效果，但從組織發(fā)展管理的角度看，目前我國政府審計管理制度框架的內(nèi)容比較單一，還缺乏與五年規(guī)劃配套和相互支撐的具體的審計業(yè)務(wù)滾動計劃、單項業(yè)務(wù)績效協(xié)定；缺乏對五年規(guī)劃實施中的風(fēng)險分析與可能的舞弊控制；沒有將五年規(guī)劃中的重點工作與部門預(yù)算建立對應(yīng)關(guān)系，部分規(guī)劃內(nèi)容缺乏應(yīng)有的資金支持。因此，完善審計管理的制度框架，就是要以五年規(guī)劃為核心，建立審計業(yè)務(wù)滾動計劃、審計業(yè)務(wù)支撐計劃、單項審計業(yè)務(wù)績效協(xié)定以及風(fēng)險管理計劃(含舞弊控制)為內(nèi)容的戰(zhàn)略計劃框架，重視部門預(yù)算的編制和執(zhí)行中對五年規(guī)劃重點工作的支持，注意各個計劃之間的銜接，使審計管理的制度框架成為一個有機(jī)整體。

　　(二)清晰劃分審計管理制度框架中不同計劃或制度的管理定位

　　1、五年規(guī)劃主要是確定審計機(jī)關(guān)的指導(dǎo)思想、總體發(fā)展目標(biāo)和事關(guān)全局的重點工作的具體目標(biāo)與對策(通過具體目標(biāo)支撐總體目標(biāo))，明確審計管理制度框架中包括的各項計劃或制度及其之間的相互關(guān)系。

　　2、審計業(yè)務(wù)滾動計劃主要是關(guān)注五年規(guī)劃確定的總體目標(biāo)的實施步驟和績效分解與落實。具體地說，一是將重點工作事項的目標(biāo)和對策細(xì)化為具體的、以“三年為一個滾動周期”的審計任務(wù)計劃；二是將“三年為一個滾動周期”確定的審計任務(wù)與“年度審計項目計劃”銜接起來，切實發(fā)揮計劃效能；三是通過年度審計計劃的選擇，確定具體審計項目，并同部門預(yù)算掛勾。

　　3、單項績效協(xié)定主要是結(jié)合部門預(yù)算中的項目預(yù)算、審計工作方案、實施方案，關(guān)注具體審計業(yè)務(wù)或?qū)徲嬛螛I(yè)務(wù)的績效，實現(xiàn)已經(jīng)明確的年度審計工作具體目標(biāo)的進(jìn)一步分解與銜接。重點做好資金、人員等審計資源的管理，并通過審計機(jī)關(guān)與審計組織簽訂協(xié)定的方式將其確定下來，以便于落實與考核。為此，要通過審計成本管理，實行項目預(yù)算管理，加強(qiáng)成本控制。對基本支出和外勤審計經(jīng)費分別實行定額定員管理和項目測算管理；在做好審計成本基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的分析和測算工作的基礎(chǔ)上，審計項目要做到審前調(diào)查時有概算，正式審計前有預(yù)算，項目結(jié)束后有決算，實施結(jié)果有評估。

　　4、審計業(yè)務(wù)支撐體系主要是針對五年規(guī)劃確定的、業(yè)務(wù)工作之外的對業(yè)務(wù)工作起到支撐作用的其他審計工作的具體任務(wù)。我國審計業(yè)務(wù)的支撐體系就是“人、法、技”建設(shè)，是今后審計工作不斷取得新發(fā)展的重要保證。審計機(jī)關(guān)可針對支撐體系的某一方面制定發(fā)展計劃，如關(guān)于人才工作和人力資源管理的發(fā)展計劃；關(guān)于《審計法》的宣傳與落實、審計標(biāo)準(zhǔn)、審計準(zhǔn)則和審計指南研究的發(fā)展計劃等。

　　5、風(fēng)險管理(含舞弊控制)計劃主要是關(guān)注五年規(guī)劃和其他計劃和制度實施過程中的風(fēng)險管理與控制。它將風(fēng)險管理的理念引入各項審計工作，針對“五年規(guī)劃”確定的每一個重點審計工作領(lǐng)域，從確定風(fēng)險存在的環(huán)境、識別風(fēng)險、分析風(fēng)險、評價風(fēng)險和處理風(fēng)險等五個環(huán)節(jié)，合理地確定風(fēng)險控制措施。同時定期分析和總結(jié)回顧五年規(guī)劃審計工作的各個重點領(lǐng)域的風(fēng)險水平和控制措施，修訂風(fēng)險管理(含舞弊控制)計劃，確保審計工作的健康發(fā)展。

　　(三)關(guān)注外部環(huán)境變化對政府審計管理的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

　　改進(jìn)和提高政府審計管理必須高度關(guān)注其外部環(huán)境變化。在我國現(xiàn)行的審計管理體制下，外部環(huán)境的變化同時意味著政府審計發(fā)展與管理的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。當(dāng)前政府審計發(fā)展與管理過程中應(yīng)該十分關(guān)注以下幾個外部環(huán)境問題：

　　1、新的會計、審計準(zhǔn)則體系的頒布對政府審計管理的影響。一方面要求政府審計人員必須具備針對新的會計準(zhǔn)則體系下的企業(yè)審計的技術(shù)能力；另一方面，已實現(xiàn)與國際審計準(zhǔn)則接軌的社會審計準(zhǔn)則體系的建立勢必要求加快政府審計準(zhǔn)則體系的建立。從國際上看，社會審計與政府審計在財務(wù)報表審計準(zhǔn)則的技術(shù)方法上的趨同，要求政府審計機(jī)關(guān)借鑒社會審計準(zhǔn)則體系規(guī)范和其他一些好的技術(shù)方法，建立起政府審計準(zhǔn)則，進(jìn)一步規(guī)范政府審計行為。

　　2、政府審計的國際潮流與我國政府的國際定位?？傮w而言，目前大多數(shù)國家的政府審計工作包括財務(wù)報表審計與效益審計兩部分。各國財務(wù)報表審計多是基于風(fēng)險基礎(chǔ)的審計方法，在審計準(zhǔn)則的建立和審計方法的運用方面多趨向于國際審計準(zhǔn)則，較為規(guī)范，但各國效益審計的方法和領(lǐng)域則有所不同。在財務(wù)報表審計領(lǐng)域，目前我國政府尚未開展真正意義的、符合國際審計準(zhǔn)則的財務(wù)報表審計。實際工作中的財務(wù)報表審計(或預(yù)算執(zhí)行審計)仍停留在賬戶審計或交易審計的層面，很少運用風(fēng)險基礎(chǔ)的審計方法，也沒對單位財務(wù)報表的總體發(fā)表意見。這些方面都需要改進(jìn)，以實現(xiàn)政府財務(wù)審計的規(guī)范發(fā)展，盡快并入國際審計潮流。在效益審計領(lǐng)域，我國正處于起步和探索階段，如何從中國的國情出發(fā)，將合法性審計納入效益審計的范疇，賦予“經(jīng)濟(jì)、效率、效果”以新的、具有中國特色的內(nèi)容，將是探索有中國特色效益審計的關(guān)鍵，也是我國政府效益審計實現(xiàn)與國際同步的關(guān)鍵。

　　3、適應(yīng)管理體制對審計工作的影響。從目前的情況看，審計機(jī)關(guān)隸屬于政府管理的體制短期內(nèi)不會改變?；谶@種判斷，管理體制對審計工作的影響的核心問題就是審計工作如何適應(yīng)這種管理體制的要求，尋求最佳途徑，發(fā)揮更大作用。要從實際出發(fā)，充分利用輿論和社會監(jiān)督，針對不同的對象，制定不同的宣傳內(nèi)容、重點和方法，使審計工作更好地得到各方面的支持、理解和幫助。

　　(四)重視審計管理體制框架落實的組織保證和業(yè)績考核，從制度上保證審計管理工作的連續(xù)性

　　此外，在對審計管理制度框架各項發(fā)展計劃進(jìn)行具體的業(yè)績考核時，在目前沒有部門績效預(yù)算的情況下，可以探索建立審計機(jī)關(guān)內(nèi)部的績效量化考核指標(biāo)。借鑒相關(guān)領(lǐng)域的考核標(biāo)準(zhǔn)，如將ISO9001引入審計業(yè)務(wù)支撐體系的質(zhì)量控制中，以及在審計立項和實施使用建設(shè)項目的管理程序和方法等。

　　五年規(guī)劃實施以來，規(guī)劃中的許多重要內(nèi)容，如“兩個并重”、“三項基礎(chǔ)工作”、審計公告、改進(jìn)審計管理和整合審計資源得到了切實有效的落實，取得了顯著成果，使五年規(guī)劃真正成為指導(dǎo)審計工作發(fā)展全局的綱領(lǐng)性文件。但也應(yīng)看到，規(guī)劃的實施過程中還缺乏相應(yīng)的組織保證(沒有明確監(jiān)督規(guī)劃實施的機(jī)構(gòu))和對實施效果的業(yè)績考核制度。規(guī)劃實施的效果更多地得益于領(lǐng)導(dǎo)的重視與決心，得益于全體審計人員的共識與行為，人治的特征較為明顯。從審計工作發(fā)展和管理的長遠(yuǎn)看，這種制度的缺失很難保證管理工作的連續(xù)性。

　　為此，必須重視審計管理制度框架落實的組織保證和業(yè)績考核。一方面，審計署應(yīng)建立相關(guān)機(jī)構(gòu)，或?qū)⒙氊?zé)明確給某一部門，由其負(fù)責(zé)規(guī)劃執(zhí)行情況的年度回顧和總結(jié)，協(xié)調(diào)審計管理制度框架中各項計劃任務(wù)的界定與銜接。另一方面，要在關(guān)注審計業(yè)務(wù)本身績效考核的基礎(chǔ)上，重視和關(guān)注對戰(zhàn)略計劃和各項審計管理計劃實施過程中的業(yè)績考核。