目前我國小規(guī)模納稅人的數(shù)量較多，小規(guī)模納稅人征管制度失當對稅收征管以及經濟和社會發(fā)展帶來的負面影響必須予以充分重視，妥善加以解決。

　　1.小規(guī)模納稅人隊伍過于“龐大”，影響了增值稅課稅機制的正常運作及其積極作用的有效發(fā)揮。雖然不能按照兩類納稅人的比例來判定增值稅是否合理，但過多地擴大按“征收率”征稅的小規(guī)模納稅人隊伍，實質上將占納稅人絕大多數(shù)的小規(guī)模納稅人排除在增值稅規(guī)范化課稅之外，退到了產品稅、營業(yè)稅的老路上去，阻斷了一般納稅人與小規(guī)模納稅人之間的正常交往，增值稅抵扣鏈條中斷的面過大。從納稅情況看，80%以上的納稅人沒有按照增值稅的課稅原理征稅，違背了增值稅設立的初衷，影響了增值稅稅制的規(guī)范運轉，增值稅的優(yōu)越性在很多情況下并沒有真正發(fā)揮出來，在某種程度上增值稅的實施也就失去了意義。

　　2.小規(guī)模納稅人不得使用增值稅專用發(fā)票，一般納稅人不愿購買其商品，或壓低其價格購買，使其商品的銷售受到影響，嚴重制約了小規(guī)模納稅人的業(yè)務拓展和企業(yè)發(fā)展。由于受增值稅專用發(fā)票的制約，有的小規(guī)模納稅人采取一般納稅人經營的方式，在需要開具發(fā)票時通過一般納稅人的稅號開票、進行貨款結算；有的采取支付一定手續(xù)費請他人代開專用發(fā)票給購買方的違法行為來彌補壓價的損失或便于銷售。在每年增值稅一般納稅人年審或一般納稅人暫時認定轉正式認定時，一些達不到銷售額標準的小企業(yè)，有的四處找所謂“關系”來通過一般納稅人年審，客觀上為一些腐敗現(xiàn)象的產生提供了土壤；有的企業(yè)通過相互虛開發(fā)票的方式多報銷售額以達到一般納稅人標準。一些企業(yè)采取不斷變更企業(yè)名稱、變更法人代表的形式，注銷原企業(yè)，重新注冊申請辦理一般納稅人資格，使企業(yè)難以形成良好的市場品牌。這些問題的存在給增值稅的管理帶來了一定的難度。小規(guī)模納稅人對增值稅專用發(fā)票的需要，也為虛假發(fā)票的銷售，為牟利而虛開、代開增值稅發(fā)票提供了市場，給增值稅的管理帶來了困難。

　　3.增值稅起征點偏低，小規(guī)模納稅人的稅負重于一般納稅人，不符合稅收公平的原則，也限制了小企業(yè)的發(fā)展。由于小規(guī)模納稅人征收率偏高，不能使用增值稅專用發(fā)票等原因，使其稅負偏高。根據(jù)測算只有當小規(guī)模納稅人的增值率分別為35.3%（工業(yè)）或23.5%（商業(yè)）時，一般納稅人與小規(guī)模納稅人的稅負相同，當增值率低于35.3%或23.5%時，小規(guī)模納稅人稅負重于一般納稅人。而國際上公認的增值率為20%左右。在我國現(xiàn)階段，由于商品流通方式和經營核算方式的不斷變化，一些小規(guī)模企業(yè)特別是一些小型商業(yè)企業(yè)，其毛利率更是呈不斷下降趨勢，據(jù)估算大約在15%-20%之間。因此，起征點偏低，小規(guī)模納稅人的稅負明顯重于一般納稅人。其負效應是明顯的：一是對只能滿足最低生活需求的較低的收入征稅，不能體現(xiàn)國家對社會弱勢群體的關懷照顧，也不利于社會收入的公平分配。二是隨著我國企業(yè)制度、就業(yè)制度、人事制度改革的推進，下崗失業(yè)已成為經濟生活中的常見現(xiàn)象。而小企業(yè)是解決就業(yè)，安置下崗失業(yè)人員的主要渠道，國家也鼓勵下崗失業(yè)職工自謀職業(yè)或從事個體經營實現(xiàn)再就業(yè)，而過低的起征點，過高的稅負，限制了小企業(yè)的發(fā)展，不利于下崗失業(yè)者的安置就業(yè)，不利于經濟穩(wěn)定和社會穩(wěn)定，也影響到當前積極財政政策實施的效果。

　　4.小規(guī)模納稅人稅負過重，客觀上造成“松”的稅收征管，以及納稅人偷稅嚴重，管理難度大等問題，弱化了稅法的嚴肅性。西方稅收理論認為高稅率就是鼓勵偷稅。從當前的稅收征管中看，小規(guī)模納稅人的征收率較高，但在實際征收過程中，實際稅率與名義稅率差距較大，特別是各類商品市場，征收率雖然較高，但計稅依據(jù)——銷售額一般定得都較低，納稅人的實際負擔率并不高，有的實際稅收負擔率還不到1%.之所以會出現(xiàn)這種情況，是因為目前商品批發(fā)市場由于經營業(yè)戶集中，價格競爭十分激烈，毛利率一般是3%-5%，有的甚至1%-2%.如浙江義烏小商品城、紹興中國輕紡城等大宗批發(fā)業(yè)務，平均毛利率有時只有百分之零點幾，按一般納稅人17%的稅率征稅，稅負為銷售額的0.51%-0.85%，與目前的實際稅負基本吻合；如按小規(guī)模納稅人4%的“征收率”征稅，則大部分經營戶將虧損關門。這樣將銷售額定低，征納雙方都可以接受。有的則是納稅人隱瞞收入、采取少報銷售額等來減輕稅收負擔。無論是“默許”少報銷售額、還是隱瞞銷售額，都破壞了稅法的嚴肅性。

　　三、改進小規(guī)模納稅人征管制度的建議

　　從當前看，應從以下幾個方面對小規(guī)模納稅人的制度規(guī)定進行調整和完善：

　　1.合理界定小規(guī)模納稅人的標準，一般納稅人的“門檻”要降低。改變一般納稅人認定上一刀切的做法。僅以是否達到年銷售額100萬或180萬作為衡量標準不夠科學，且不論180萬與179萬有多大的區(qū)別，應當看到，經濟活動是處于不斷變化之中的，簡單地用一個靜態(tài)標準來衡量動態(tài)的經濟活動，實施起來肯定會有很多矛盾。為了解決小規(guī)模企業(yè)的經營困難問題，同時盡量使增值稅鏈條不斷開，在一般納稅人認定上，可以對小企業(yè)加以劃分，將小規(guī)模納稅人分為兩種：一種是處于鏈條末端企業(yè)，主要是一些直接面對消費者的商業(yè)零售企業(yè)；或雖處于鏈條開始但不需要使用專用發(fā)票的企業(yè)。另一種是處于鏈條中間的企業(yè)，主要是小規(guī)模的生產批發(fā)企業(yè)。應盡量將處于鏈條中間的企業(yè)納入一般納稅人管理。也就是對從事生產加工和經營生產資料的納稅人，由于其處于商品流轉的中間環(huán)節(jié)，為保持增值稅鏈條的完整性，凡生產場所比較固定、產銷環(huán)節(jié)便于控制、能按會計制度和稅務機關的要求準確核算銷項稅額、進項稅額和應納稅額的，都可以核定為增值稅一般納稅人。

　　對商業(yè)企業(yè)可以適當降低年銷售額標準，并對未達到銷售額標準，但會計核算健全，能夠提供準確稅務資料的，經主管稅務機關批準可以不視為小規(guī)模納稅人。

　　當然，不能片面地為了擴大一般納稅人的比例而變小規(guī)模納稅人為一般納稅人。在允許更多的小規(guī)模納稅人成為一般納稅人的過程中也要考慮到現(xiàn)實的征管水平和征管技術，應以有較好的管理辦法、能夠實施有效的管理為前提。

　　2.合理界定小規(guī)模納稅人的稅負水平。根據(jù)調查，我國目前工業(yè)一般納稅人的實際稅負為3.79%.其中最高的電力企業(yè)為5.4%，最低的服裝業(yè)為3.41%.我國目前工業(yè)企業(yè)的進銷差率一般為20%左右，按稅率17%征稅，稅收負擔應該是3.4%左右。商業(yè)批發(fā)企業(yè)多數(shù)劃為一般納稅人征稅后，商業(yè)零售企業(yè)的進銷差率一般為15%-20%，按法定稅率17%征稅，稅收負擔應該是2.5%-3.4%.按照公平稅負的原則，以國際上通行的20%左右增值率為基準，考慮我國目前企業(yè)銷售利潤率的實際水平，理論上計算出的小規(guī)模納稅人的合理征收率為2%-4%，再考慮其它因素，改革后的工業(yè)小規(guī)模納稅人的征收率不應超過4%，商業(yè)小規(guī)模納稅人的征收率應在2%左右。這既與稅制改革前商業(yè)零售業(yè)的稅負水平大體一致，也與現(xiàn)行營業(yè)稅征稅項目的交通運輸、建筑安裝、郵電通訊、文化體育等的稅負水平大體一致。調低小規(guī)模納稅人的征收率，就賬算賬，會減少稅收收入，但是通過加強稅收管理、核實計稅依據(jù)，特別是低稅負有利于經濟增長，稅收不僅不會減少，而且會隨著經濟的快速增長而持續(xù)增長。調低小規(guī)模納稅人的征收率，有利于縮小增值稅兩類納稅人之間稅負差距，有利于縮小小規(guī)模納稅人的名義稅率與實際稅率的差距，并有助于減少某些小規(guī)模納稅人偷逃稅的動因，有利于稅收征管，并會促進小規(guī)模納稅人生產經營正常健康發(fā)展。

　　3.適當提高起征點。適當提高增值稅起征點，使那些經營規(guī)模很小、營業(yè)額很少、增值率很低的經營者不再繳納增值稅。具體標準可以在考慮家庭贍養(yǎng)人口等因素的情況下比照城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平來確定。經營者的毛收入按家庭贍養(yǎng)人口平均低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平的不應課稅。這樣調整起征點，一方面體現(xiàn)政府對社會弱勢群體的照顧和關懷，有利于下崗失業(yè)人員的再就業(yè)，也有利于社會安定團結；另一方面，從稅收行政效率的角度看，在稅制設計時對稅源“抓大放小”是一種科學務實的態(tài)度。

　　4.放寬開具增值稅專用發(fā)票的限制。對小規(guī)模納稅人在生產經營上確需開具增值稅專用發(fā)票的，應允許按17%或13%的稅率計算銷項稅額開具發(fā)票并進行抵扣。對于實行定額征收的小規(guī)模納稅人，核定其年營業(yè)額，開票額度在核定營業(yè)額之內的，按6%的征收率征稅，按17%或13%的稅率開票；開票額度超過核定營業(yè)額的，要調整其納稅定額，繼續(xù)按6%征稅，按17%或13%的稅率開票，如果不調整定額，超過核定營業(yè)額部分，按17%或13%的稅率征稅、開票。

　　改革小規(guī)模納稅人的征收管理制度，必須以能夠對其進行有效地管理為前提，而且這種管理又不能因過分復雜或對納稅人有過多要求而增加納稅人的納稅業(yè)務負擔。為防范小規(guī)模企業(yè)濫用專用發(fā)票的風險，可以充分利用現(xiàn)行的防偽稅控系統(tǒng)，逐步將小規(guī)模生產批發(fā)企業(yè)納入防偽稅控系統(tǒng)管理，從源頭上解決這一問題。同時，加強小規(guī)模企業(yè)的建賬建制工作和對普通發(fā)票的管理，通過小規(guī)模企業(yè)建賬建制一方面可以從財務制度上規(guī)范這些企業(yè)行為，使其盡可能地符合一般納稅人的核算要求，另一方面也可以改變目前實行核定征收辦法中的隨意性，增加稅收執(zhí)法的透明度和嚴肅性。對要求認定為一般納稅人的小企業(yè)，不但要求其賬冊健全，能準確核算進銷項，而且還要有由稅務部門審核同意的計算機操作證書以適應納人防偽稅控系統(tǒng)管理的需要。防范增值稅專用發(fā)票帶來的風險，還要改變目前增值稅征收管理中單純“以票管稅”的做法，推行賬、票、貨統(tǒng)一管理的征管辦法。