我國(guó)現(xiàn)行增值稅的計(jì)稅方法采用的是國(guó)際上通用的發(fā)票扣稅法。由于專用發(fā)票既是增值稅納稅人納稅的憑證，又是納稅人據(jù)以扣稅的依據(jù)，而且增值稅實(shí)施面廣、納稅人多、情況復(fù)雜、核算水平差距很大，為了保證對(duì)專用發(fā)票的正確使用和安全管理，在我國(guó)的稅收征管中依據(jù)納稅人年銷售額的大小和會(huì)計(jì)核算水平兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)將增值稅的納稅人分為一般納稅人和小規(guī)模納稅人。

　　增值稅一般納稅人和小規(guī)模納稅人的劃分，適應(yīng)了納稅人經(jīng)營(yíng)規(guī)模相差懸殊、財(cái)務(wù)核算水平不一的實(shí)際情況，有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)加強(qiáng)重點(diǎn)稅源的管理，也簡(jiǎn)化了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小的納稅人稅款的計(jì)算繳納。這從規(guī)范增值稅專用發(fā)票的使用和管理的角度來說無疑是有著積極意義的。但是，從稅負(fù)均衡，促進(jìn)各類納稅人公平競(jìng)爭(zhēng)，以及從整體上規(guī)范增值稅管理的角度看，在現(xiàn)實(shí)的稅收征管中，現(xiàn)行增值稅小規(guī)模納稅人的管理制度也帶來了不利于小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不利于增值稅制規(guī)范，不利于稅收征管等難以克服的問題，需要在下一步增值稅制改革中加以調(diào)整和完善。

　　一、當(dāng)前小規(guī)模納稅人征管中存在的主要問題

　　1.小規(guī)模納稅人界定標(biāo)準(zhǔn)不恰當(dāng)，小規(guī)模納稅人的隊(duì)伍過于“龐大”。按照《增值稅暫行條例》規(guī)定，一般納稅人和小規(guī)模納稅人的劃分標(biāo)準(zhǔn)：一是從事貨物生產(chǎn)或提供應(yīng)稅勞務(wù)的納稅人，以及以從事貨物生產(chǎn)或提供應(yīng)稅勞務(wù)為主，兼營(yíng)貨物批發(fā)或零售的納稅人，年應(yīng)稅銷售額在100萬元以下的；從事貨物批發(fā)或零售的納稅人，年應(yīng)稅銷售額在180萬元以下的；為小規(guī)模納稅人。二是若小規(guī)模納稅人會(huì)計(jì)核算健全，即能按會(huì)計(jì)制度和稅務(wù)機(jī)關(guān)的要求準(zhǔn)確核算銷項(xiàng)稅額、進(jìn)項(xiàng)稅額和應(yīng)納稅額的，經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以不視為小規(guī)模納稅人。但是從1998年7月1日起達(dá)不到銷售額標(biāo)準(zhǔn)的納稅人則一律不得認(rèn)定為一般納稅人，都劃為小規(guī)模納稅人征稅?，F(xiàn)在實(shí)際上是以銷售額一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來界定劃分增值稅兩類納稅人。

　　按照現(xiàn)行小規(guī)模納稅人的劃分標(biāo)準(zhǔn)，絕大部分增值稅納稅人被劃為小規(guī)模納稅人，造成小規(guī)模納稅人的隊(duì)伍過于龐大。統(tǒng)計(jì)調(diào)查結(jié)果表明，目前小規(guī)模納稅人的戶數(shù)占增值稅納稅人總戶數(shù)的比例過大，浙江省為83.6%，廣東省為92%，四川省94.3%，全國(guó)約為80%-90%.

　　2.小規(guī)模納稅人的起征點(diǎn)偏低。我國(guó)現(xiàn)行增值稅起征點(diǎn)的規(guī)定是：銷售貨物的為月銷售額600-2000元；銷售應(yīng)稅勞務(wù)的為月銷售額200-800元，按次納稅的為每次（日）銷售額50-80元。按照這一起征點(diǎn)規(guī)定，一個(gè)從事商業(yè)零售的小商販，一般毛利率為15%左右，如果月銷售額為600-2000元，凈利只有90-300元，再考慮到從業(yè)者家庭贍養(yǎng)人口等因素，其稅后收入水平還不到城市最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)廣東省的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2001年廣東省小規(guī)模納稅人中個(gè)體工商戶有767416戶，占小規(guī)模納稅人戶數(shù)比例的79%，共繳納增值稅303652萬元，每戶年均繳納增值稅3957元，估算營(yíng)業(yè)額為23276元，月營(yíng)業(yè)額為1940元（日營(yíng)業(yè)額為65元），按15%毛利率計(jì)算，月毛利額只有291元，這么低的收入支付費(fèi)用、維持生計(jì)都很困難。

　　3.小規(guī)模納稅人“征收率”偏高。按現(xiàn)行政策規(guī)定，增值稅小規(guī)模納稅人的征收率，工業(yè)企業(yè)為6%，商業(yè)企業(yè)為4%.表面上看，比增值稅的法定稅率17%、13%低得多。實(shí)際上按這一征收率征稅，稅負(fù)偏重，這是因?yàn)樾∫?guī)模納稅人的進(jìn)項(xiàng)稅額不能抵扣，稅負(fù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般納稅人。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，“九五”期間浙江省增值稅一般納稅人的平均稅負(fù)為3.16%：其中，工業(yè)為3.97%，商業(yè)為1.05%.2000年廣東省增值稅一般納稅人的平均稅負(fù)為3.45%，其中，制造業(yè)為3.87%，采掘業(yè)為5.44%，批發(fā)為1.13%，零售為2.12%.

　　4.對(duì)小規(guī)模納稅人在使用增值稅專用發(fā)票方面的規(guī)定不恰當(dāng)。按現(xiàn)行增值稅制度規(guī)定，小規(guī)模納稅人不得抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，也不得使用增值稅專用發(fā)票；經(jīng)營(yíng)上必須開具增值稅專用發(fā)票的，要到稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)代開，而且只能按“征收率”填開應(yīng)納稅額，一般納稅人購進(jìn)小規(guī)模納稅人貨物也只能按此抵扣，相對(duì)于從其他一般納稅人購進(jìn)取得的稅率為17%的抵扣發(fā)票來說，購買小規(guī)模納稅人商品的一般納稅人的稅負(fù)明顯加重。這對(duì)小規(guī)模納稅人，尤其是那些達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)而又必須參與增值稅鏈條的企業(yè)（主要是一些以生產(chǎn)批發(fā)為主的企業(yè)）的一個(gè)直接影響是，由于缺乏與一般納稅人進(jìn)行交易中起鏈條作用的增值稅專用發(fā)票，其交易發(fā)生困難，購貨方因不能足額抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額而不愿購買小規(guī)模納稅人的貨物；使占總納稅戶80%甚至90%以上的小規(guī)模納稅人在激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于極為不利的地位，也嚴(yán)重地影響到正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，由于小規(guī)模納稅人采用固定征收率，不得抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，使得小規(guī)模納稅人的稅收負(fù)擔(dān)與其經(jīng)營(yíng)情況無關(guān)，因此相對(duì)一般納稅人而言是不合理的。而小規(guī)模納稅人不得抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，進(jìn)項(xiàng)稅額進(jìn)入成本，變成含稅成本，成本高于一般納稅人；在銷售時(shí)，又要在含進(jìn)項(xiàng)稅額成本的基礎(chǔ)上再加上依征收率計(jì)收的增值稅，變成了含兩道稅，價(jià)格中變成稅上加稅，價(jià)格也高于一般納稅人。

　　二、小規(guī)模納稅人征管制度失當(dāng)?shù)呢?fù)效應(yīng)

　　目前我國(guó)小規(guī)模納稅人的數(shù)量較多，小規(guī)模納稅人征管制度失當(dāng)對(duì)稅收征管以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來的負(fù)面影響必須予以充分重視，妥善加以解決。

　　1.小規(guī)模納稅人隊(duì)伍過于“龐大”，影響了增值稅課稅機(jī)制的正常運(yùn)作及其積極作用的有效發(fā)揮。雖然不能按照兩類納稅人的比例來判定增值稅是否合理，但過多地?cái)U(kuò)大按“征收率”征稅的小規(guī)模納稅人隊(duì)伍，實(shí)質(zhì)上將占納稅人絕大多數(shù)的小規(guī)模納稅人排除在增值稅規(guī)范化課稅之外，退到了產(chǎn)品稅、營(yíng)業(yè)稅的老路上去，阻斷了一般納稅人與小規(guī)模納稅人之間的正常交往，增值稅抵扣鏈條中斷的面過大。從納稅情況看，80%以上的納稅人沒有按照增值稅的課稅原理征稅，違背了增值稅設(shè)立的初衷，影響了增值稅稅制的規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，增值稅的優(yōu)越性在很多情況下并沒有真正發(fā)揮出來，在某種程度上增值稅的實(shí)施也就失去了意義。

　　2.小規(guī)模納稅人不得使用增值稅專用發(fā)票，一般納稅人不愿購買其商品，或壓低其價(jià)格購買，使其商品的銷售受到影響，嚴(yán)重制約了小規(guī)模納稅人的業(yè)務(wù)拓展和企業(yè)發(fā)展。由于受增值稅專用發(fā)票的制約，有的小規(guī)模納稅人采取一般納稅人經(jīng)營(yíng)的方式，在需要開具發(fā)票時(shí)通過一般納稅人的稅號(hào)開票、進(jìn)行貨款結(jié)算；有的采取支付一定手續(xù)費(fèi)請(qǐng)他人代開專用發(fā)票給購買方的違法行為來彌補(bǔ)壓價(jià)的損失或便于銷售。在每年增值稅一般納稅人年審或一般納稅人暫時(shí)認(rèn)定轉(zhuǎn)正式認(rèn)定時(shí)，一些達(dá)不到銷售額標(biāo)準(zhǔn)的小企業(yè)，有的四處找所謂“關(guān)系”來通過一般納稅人年審，客觀上為一些腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了土壤；有的企業(yè)通過相互虛開發(fā)票的方式多報(bào)銷售額以達(dá)到一般納稅人標(biāo)準(zhǔn)。一些企業(yè)采取不斷變更企業(yè)名稱、變更法人代表的形式，注銷原企業(yè)，重新注冊(cè)申請(qǐng)辦理一般納稅人資格，使企業(yè)難以形成良好的市場(chǎng)品牌。這些問題的存在給增值稅的管理帶來了一定的難度。小規(guī)模納稅人對(duì)增值稅專用發(fā)票的需要，也為虛假發(fā)票的銷售，為牟利而虛開、代開增值稅發(fā)票提供了市場(chǎng)，給增值稅的管理帶來了困難。

　　3.增值稅起征點(diǎn)偏低，小規(guī)模納稅人的稅負(fù)重于一般納稅人，不符合稅收公平的原則，也限制了小企業(yè)的發(fā)展。由于小規(guī)模納稅人征收率偏高，不能使用增值稅專用發(fā)票等原因，使其稅負(fù)偏高。根據(jù)測(cè)算只有當(dāng)小規(guī)模納稅人的增值率分別為35.3%（工業(yè)）或23.5%（商業(yè)）時(shí)，一般納稅人與小規(guī)模納稅人的稅負(fù)相同，當(dāng)增值率低于35.3%或23.5%時(shí)，小規(guī)模納稅人稅負(fù)重于一般納稅人。而國(guó)際上公認(rèn)的增值率為20%左右。在我國(guó)現(xiàn)階段，由于商品流通方式和經(jīng)營(yíng)核算方式的不斷變化，一些小規(guī)模企業(yè)特別是一些小型商業(yè)企業(yè)，其毛利率更是呈不斷下降趨勢(shì)，據(jù)估算大約在15%-20%之間。因此，起征點(diǎn)偏低，小規(guī)模納稅人的稅負(fù)明顯重于一般納稅人。其負(fù)效應(yīng)是明顯的：一是對(duì)只能滿足最低生活需求的較低的收入征稅，不能體現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷照顧，也不利于社會(huì)收入的公平分配。二是隨著我國(guó)企業(yè)制度、就業(yè)制度、人事制度改革的推進(jìn)，下崗失業(yè)已成為經(jīng)濟(jì)生活中的常見現(xiàn)象。而小企業(yè)是解決就業(yè)，安置下崗失業(yè)人員的主要渠道，國(guó)家也鼓勵(lì)下崗失業(yè)職工自謀職業(yè)或從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，而過低的起征點(diǎn)，過高的稅負(fù)，限制了小企業(yè)的發(fā)展，不利于下崗失業(yè)者的安置就業(yè)，不利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定，也影響到當(dāng)前積極財(cái)政政策實(shí)施的效果。

　　4.小規(guī)模納稅人稅負(fù)過重，客觀上造成“松”的稅收征管，以及納稅人偷稅嚴(yán)重，管理難度大等問題，弱化了稅法的嚴(yán)肅性。西方稅收理論認(rèn)為高稅率就是鼓勵(lì)偷稅。從當(dāng)前的稅收征管中看，小規(guī)模納稅人的征收率較高，但在實(shí)際征收過程中，實(shí)際稅率與名義稅率差距較大，特別是各類商品市場(chǎng)，征收率雖然較高，但計(jì)稅依據(jù)——銷售額一般定得都較低，納稅人的實(shí)際負(fù)擔(dān)率并不高，有的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)率還不到1%.之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)槟壳吧唐放l(fā)市場(chǎng)由于經(jīng)營(yíng)業(yè)戶集中，價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，毛利率一般是3%-5%，有的甚至1%-2%.如浙江義烏小商品城、紹興中國(guó)輕紡城等大宗批發(fā)業(yè)務(wù)，平均毛利率有時(shí)只有百分之零點(diǎn)幾，按一般納稅人17%的稅率征稅，稅負(fù)為銷售額的0.51%-0.85%，與目前的實(shí)際稅負(fù)基本吻合；如按小規(guī)模納稅人4%的“征收率”征稅，則大部分經(jīng)營(yíng)戶將虧損關(guān)門。這樣將銷售額定低，征納雙方都可以接受。有的則是納稅人隱瞞收入、采取少報(bào)銷售額等來減輕稅收負(fù)擔(dān)。無論是“默許”少報(bào)銷售額、還是隱瞞銷售額，都破壞了稅法的嚴(yán)肅性。

　　三、改進(jìn)小規(guī)模納稅人征管制度的建議

　　從當(dāng)前看，應(yīng)從以下幾個(gè)方面對(duì)小規(guī)模納稅人的制度規(guī)定進(jìn)行調(diào)整和完善：

　　1.合理界定小規(guī)模納稅人的標(biāo)準(zhǔn)，一般納稅人的“門檻”要降低。改變一般納稅人認(rèn)定上一刀切的做法。僅以是否達(dá)到年銷售額100萬或180萬作為衡量標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)，且不論180萬與179萬有多大的區(qū)別，應(yīng)當(dāng)看到，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是處于不斷變化之中的，簡(jiǎn)單地用一個(gè)靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)來衡量動(dòng)態(tài)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)施起來肯定會(huì)有很多矛盾。為了解決小規(guī)模企業(yè)的經(jīng)營(yíng)困難問題，同時(shí)盡量使增值稅鏈條不斷開，在一般納稅人認(rèn)定上，可以對(duì)小企業(yè)加以劃分，將小規(guī)模納稅人分為兩種：一種是處于鏈條末端企業(yè)，主要是一些直接面對(duì)消費(fèi)者的商業(yè)零售企業(yè)；或雖處于鏈條開始但不需要使用專用發(fā)票的企業(yè)。另一種是處于鏈條中間的企業(yè)，主要是小規(guī)模的生產(chǎn)批發(fā)企業(yè)。應(yīng)盡量將處于鏈條中間的企業(yè)納入一般納稅人管理。也就是對(duì)從事生產(chǎn)加工和經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)資料的納稅人，由于其處于商品流轉(zhuǎn)的中間環(huán)節(jié)，為保持增值稅鏈條的完整性，凡生產(chǎn)場(chǎng)所比較固定、產(chǎn)銷環(huán)節(jié)便于控制、能按會(huì)計(jì)制度和稅務(wù)機(jī)關(guān)的要求準(zhǔn)確核算銷項(xiàng)稅額、進(jìn)項(xiàng)稅額和應(yīng)納稅額的，都可以核定為增值稅一般納稅人。

　　對(duì)商業(yè)企業(yè)可以適當(dāng)降低年銷售額標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)未達(dá)到銷售額標(biāo)準(zhǔn)，但會(huì)計(jì)核算健全，能夠提供準(zhǔn)確稅務(wù)資料的，經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)可以不視為小規(guī)模納稅人。

　　當(dāng)然，不能片面地為了擴(kuò)大一般納稅人的比例而變小規(guī)模納稅人為一般納稅人。在允許更多的小規(guī)模納稅人成為一般納稅人的過程中也要考慮到現(xiàn)實(shí)的征管水平和征管技術(shù)，應(yīng)以有較好的管理辦法、能夠?qū)嵤┯行У墓芾頌榍疤帷?/p>

　　2.合理界定小規(guī)模納稅人的稅負(fù)水平。根據(jù)調(diào)查，我國(guó)目前工業(yè)一般納稅人的實(shí)際稅負(fù)為3.79%.其中最高的電力企業(yè)為5.4%，最低的服裝業(yè)為3.41%.我國(guó)目前工業(yè)企業(yè)的進(jìn)銷差率一般為20%左右，按稅率17%征稅，稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)該是3.4%左右。商業(yè)批發(fā)企業(yè)多數(shù)劃為一般納稅人征稅后，商業(yè)零售企業(yè)的進(jìn)銷差率一般為15%-20%，按法定稅率17%征稅，稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)該是2.5%-3.4%.按照公平稅負(fù)的原則，以國(guó)際上通行的20%左右增值率為基準(zhǔn)，考慮我國(guó)目前企業(yè)銷售利潤(rùn)率的實(shí)際水平，理論上計(jì)算出的小規(guī)模納稅人的合理征收率為2%-4%，再考慮其它因素，改革后的工業(yè)小規(guī)模納稅人的征收率不應(yīng)超過4%，商業(yè)小規(guī)模納稅人的征收率應(yīng)在2%左右。這既與稅制改革前商業(yè)零售業(yè)的稅負(fù)水平大體一致，也與現(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅征稅項(xiàng)目的交通運(yùn)輸、建筑安裝、郵電通訊、文化體育等的稅負(fù)水平大體一致。調(diào)低小規(guī)模納稅人的征收率，就賬算賬，會(huì)減少稅收收入，但是通過加強(qiáng)稅收管理、核實(shí)計(jì)稅依據(jù)，特別是低稅負(fù)有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，稅收不僅不會(huì)減少，而且會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)而持續(xù)增長(zhǎng)。調(diào)低小規(guī)模納稅人的征收率，有利于縮小增值稅兩類納稅人之間稅負(fù)差距，有利于縮小小規(guī)模納稅人的名義稅率與實(shí)際稅率的差距，并有助于減少某些小規(guī)模納稅人偷逃稅的動(dòng)因，有利于稅收征管，并會(huì)促進(jìn)小規(guī)模納稅人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)正常健康發(fā)展。

　　3.適當(dāng)提高起征點(diǎn)。適當(dāng)提高增值稅起征點(diǎn)，使那些經(jīng)營(yíng)規(guī)模很小、營(yíng)業(yè)額很少、增值率很低的經(jīng)營(yíng)者不再繳納增值稅。具體標(biāo)準(zhǔn)可以在考慮家庭贍養(yǎng)人口等因素的情況下比照城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平來確定。經(jīng)營(yíng)者的毛收入按家庭贍養(yǎng)人口平均低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平的不應(yīng)課稅。這樣調(diào)整起征點(diǎn)，一方面體現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的照顧和關(guān)懷，有利于下崗失業(yè)人員的再就業(yè)，也有利于社會(huì)安定團(tuán)結(jié)；另一方面，從稅收行政效率的角度看，在稅制設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)稅源“抓大放小”是一種科學(xué)務(wù)實(shí)的態(tài)度。

　　4.放寬開具增值稅專用發(fā)票的限制。對(duì)小規(guī)模納稅人在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上確需開具增值稅專用發(fā)票的，應(yīng)允許按17%或13%的稅率計(jì)算銷項(xiàng)稅額開具發(fā)票并進(jìn)行抵扣。對(duì)于實(shí)行定額征收的小規(guī)模納稅人，核定其年?duì)I業(yè)額，開票額度在核定營(yíng)業(yè)額之內(nèi)的，按6%的征收率征稅，按17%或13%的稅率開票；開票額度超過核定營(yíng)業(yè)額的，要調(diào)整其納稅定額，繼續(xù)按6%征稅，按17%或13%的稅率開票，如果不調(diào)整定額，超過核定營(yíng)業(yè)額部分，按17%或13%的稅率征稅、開票。

　　改革小規(guī)模納稅人的征收管理制度，必須以能夠?qū)ζ溥M(jìn)行有效地管理為前提，而且這種管理又不能因過分復(fù)雜或?qū){稅人有過多要求而增加納稅人的納稅業(yè)務(wù)負(fù)擔(dān)。為防范小規(guī)模企業(yè)濫用專用發(fā)票的風(fēng)險(xiǎn)，可以充分利用現(xiàn)行的防偽稅控系統(tǒng)，逐步將小規(guī)模生產(chǎn)批發(fā)企業(yè)納入防偽稅控系統(tǒng)管理，從源頭上解決這一問題。同時(shí)，加強(qiáng)小規(guī)模企業(yè)的建賬建制工作和對(duì)普通發(fā)票的管理，通過小規(guī)模企業(yè)建賬建制一方面可以從財(cái)務(wù)制度上規(guī)范這些企業(yè)行為，使其盡可能地符合一般納稅人的核算要求，另一方面也可以改變目前實(shí)行核定征收辦法中的隨意性，增加稅收?qǐng)?zhí)法的透明度和嚴(yán)肅性。對(duì)要求認(rèn)定為一般納稅人的小企業(yè)，不但要求其賬冊(cè)健全，能準(zhǔn)確核算進(jìn)銷項(xiàng)，而且還要有由稅務(wù)部門審核同意的計(jì)算機(jī)操作證書以適應(yīng)納人防偽稅控系統(tǒng)管理的需要。防范增值稅專用發(fā)票帶來的風(fēng)險(xiǎn)，還要改變目前增值稅征收管理中單純“以票管稅”的做法，推行賬、票、貨統(tǒng)一管理的征管辦法。