一、個(gè)人所得稅改革的必要性

　　我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅法自1994年施行以來(lái)，隨著征收管理工作的不斷加強(qiáng)，個(gè)人所得稅收入逐年增長(zhǎng)，到2001年已發(fā)展成為我國(guó)工商稅制中的第四大稅種。個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配、組織財(cái)政收入的職能日益突出。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，也逐步暴露出一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：

　?。ㄒ唬┈F(xiàn)行稅法采用分類(lèi)計(jì)稅模式，對(duì)各個(gè)應(yīng)稅項(xiàng)目分別規(guī)定費(fèi)用扣除和稅率，不能就納稅人一年的全部所得綜合計(jì)算征稅，難以體現(xiàn)公平稅負(fù)、合理負(fù)擔(dān)的所得稅基本原則。

　?。ǘ┈F(xiàn)行稅法對(duì)大部分應(yīng)稅所得項(xiàng)目采用定額扣除、按次計(jì)征的辦法，容易造成納稅人分解收入、多次扣除費(fèi)用，存在較多的稅收漏洞。

　?。ㄈ┈F(xiàn)行稅法確定的稅基過(guò)窄，減稅、免稅項(xiàng)目過(guò)多，減免稅政策不規(guī)范，實(shí)際執(zhí)行中漏洞大，難以控管。

　?。ㄋ模┈F(xiàn)行稅法沒(méi)有規(guī)定納稅人和支付所得的單位向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)的義務(wù)，不利于監(jiān)控個(gè)人收入和明確納稅人、扣繳義務(wù)人的法律責(zé)任。

　　為解決上述問(wèn)題，進(jìn)一步強(qiáng)化個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)個(gè)人收入的職能，有效地組織財(cái)政收入，必須加快現(xiàn)行個(gè)人所得稅稅制改革的步伐。

　　二、個(gè)人所得稅改革應(yīng)遵循的原則

　　針對(duì)實(shí)際工作中存在的問(wèn)題，個(gè)人所得稅改革應(yīng)遵循以下原則：

　　（一）調(diào)節(jié)分配與組織收入相兼顧的原則。既要充分發(fā)揮個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)分配的作用，又要重視其組織收入的職能。新的個(gè)人所得稅要通過(guò)合理設(shè)計(jì)費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)、稅率、累進(jìn)級(jí)距等，在加大高收入者的稅收負(fù)擔(dān)、維持或調(diào)低低收入者的稅收負(fù)擔(dān)的同時(shí)，保持一定數(shù)量的納稅人和收入規(guī)模。

　?。ǘ┚C合征稅與分類(lèi)征稅相結(jié)合的原則。從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，新的個(gè)人所得稅法應(yīng)選擇綜合與分類(lèi)相結(jié)合的征稅模式，將主要的收入項(xiàng)目歸入綜合所得，適用超額累進(jìn)稅率，加大對(duì)高收入者的調(diào)節(jié)力度。

　?。ㄈ┓奖慵{稅與有利控管相結(jié)合的原則。既要適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)有的征管條件，盡量做到科學(xué)合理、簡(jiǎn)便易行，又要有助于加強(qiáng)和健全個(gè)人所得稅的控管機(jī)制。因此，改革后的個(gè)人所得稅應(yīng)采用源泉控管，多方申報(bào)，交叉稽核，相互制約的征管措施。

　　三、個(gè)人所得稅改革應(yīng)涉及的主要內(nèi)容

　?。ㄒ唬?建立符合我國(guó)國(guó)情的綜合與分類(lèi)相結(jié)合的混合計(jì)稅制度

　　比起分類(lèi)稅制，綜合稅制更能體現(xiàn)公平稅負(fù)的原則，但對(duì)征管條件及水平的要求也較高。從我國(guó)的國(guó)情來(lái)看，目前完全實(shí)行綜合征稅模式難度較大。因此，參照國(guó)際上的一般做法，改革后的個(gè)人所得稅法應(yīng)采用綜合與分類(lèi)相結(jié)合的征稅模式。待條件成熟后，再逐漸向綜合稅制過(guò)渡。

　　具體來(lái)講，可以先將勞動(dòng)所得和財(cái)產(chǎn)所得，包括工資、薪金所得，個(gè)體工商戶(hù)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得，企事業(yè)單位的承包經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)所得，勞務(wù)報(bào)酬所得，財(cái)產(chǎn)租賃所得和財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得等列入綜合項(xiàng)目征稅；對(duì)特許權(quán)使用費(fèi)所得，利息、股息、紅利所得，偶然所得和經(jīng)國(guó)務(wù)院確定征稅的其他所得等繼續(xù)保持分類(lèi)征稅。列入綜合征稅的應(yīng)稅項(xiàng)目，是個(gè)人收入的主要來(lái)源，也是個(gè)人所得稅的主要稅源，約占全部個(gè)人所得稅收入的70%.將這幾類(lèi)所得作為綜合征稅項(xiàng)目，既符合改革個(gè)人所得稅制的指導(dǎo)思想，也兼顧了我國(guó)個(gè)人所得稅征管的實(shí)際情況。

　?。ǘ?duì)納稅人范圍進(jìn)行規(guī)范，適當(dāng)調(diào)整和擴(kuò)大稅基

　　1.將自然人性質(zhì)的個(gè)人、個(gè)體工商戶(hù)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)以及類(lèi)似組織，在稅法中明確為個(gè)人所得稅的納稅人。

　　2.對(duì)免稅項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及稅收征管的需要，建議取消部分免稅項(xiàng)目，如按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定發(fā)給的補(bǔ)貼、津貼等；同時(shí)增加一些免稅項(xiàng)目，如國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的失業(yè)保險(xiǎn)金等。

　?。ㄈ?duì)費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)和稅率進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，合理確定稅收負(fù)擔(dān)

　　1.可通過(guò)增加單項(xiàng)扣除的方式適當(dāng)提高綜合所得納稅人的扣除標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到個(gè)人支出項(xiàng)目不斷增多，個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)予以提高。建議對(duì)取得綜合所得的居民納稅人采用以下費(fèi)用扣除方式：（1）基本費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)仍確定為每月800元，即年基本費(fèi)用扣除額為9600元；（2）增加分項(xiàng)扣除，如按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)金、養(yǎng)老保險(xiǎn)金、住房公積金、失業(yè)保險(xiǎn)支出，為購(gòu)買(mǎi)自用住房而發(fā)生的貸款利息支出，不超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的子女教育支出等項(xiàng)目，可允許在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。

　　2.可保留并適當(dāng)擴(kuò)大附加扣除的范圍。為保持政策的連續(xù)性，現(xiàn)行稅法規(guī)定的“附加減除費(fèi)用”的標(biāo)準(zhǔn)及適用范圍可保持不變。另外，考慮到軍人和殘疾人等特殊納稅人的實(shí)際情況，也可給予適當(dāng)數(shù)額的附加扣除照顧。

　　3.調(diào)整綜合稅率表。各種勞動(dòng)所得和財(cái)產(chǎn)所得合并為綜合所得后，應(yīng)適用同一稅率表。改革后的稅法應(yīng)以現(xiàn)行工資、薪金所得適用的9級(jí)超額累進(jìn)稅率表為基礎(chǔ)，參考周邊國(guó)家稅率水平和國(guó)際減稅趨勢(shì)，并結(jié)合未來(lái)企業(yè)所得稅稅率水平，對(duì)級(jí)距和稅率作適當(dāng)調(diào)整，一般以6檔或5檔稅率且最高邊際稅率不超過(guò)40%為宜。

　　4.調(diào)整非居民納稅人的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)和稅率。考慮到非居民納稅人在中國(guó)境內(nèi)停留時(shí)間較短、流動(dòng)性大、不易控管的實(shí)際情況，本著簡(jiǎn)化征管的原則，對(duì)非居民納稅人取得的工資、薪金所得以外的各項(xiàng)所得，應(yīng)不再給予基本扣除和附加扣除，只允許扣除為取得收入實(shí)際發(fā)生的支出或者扣除收入的20%，并對(duì)工資薪金所得和經(jīng)營(yíng)所得以外的其他各項(xiàng)所得，以簡(jiǎn)便的比例稅率20%征稅。

　　5.應(yīng)增加“指數(shù)化調(diào)整”的規(guī)定。為使個(gè)人所得稅法更加科學(xué)、合理，增強(qiáng)穩(wěn)定性和適應(yīng)性，可以參考國(guó)際上一些國(guó)家的做法，依據(jù)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)的累計(jì)變化幅度，適時(shí)調(diào)整基本扣除、附加扣除、累進(jìn)稅率表的應(yīng)納稅所得級(jí)距的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。

　?。ㄋ模?進(jìn)一步完善征管制度和強(qiáng)化征管措施

　　1.對(duì)綜合所得堅(jiān)持源泉扣繳辦法，即在支付或取得所得時(shí)預(yù)扣、預(yù)繳稅款，年終再匯算清繳，多退少補(bǔ)。

　　2.應(yīng)對(duì)預(yù)扣預(yù)繳作出具體規(guī)定?？紤]到現(xiàn)階段我國(guó)的征管現(xiàn)狀，應(yīng)區(qū)別綜合所得的不同應(yīng)稅項(xiàng)目采用不同的預(yù)扣、預(yù)繳辦法。

　?。?）工資、薪金所得，納稅人每月取得該項(xiàng)收入時(shí)，減除按月平均的基本扣除和附加扣除，其余額按照稅法規(guī)定的超額累進(jìn)稅率預(yù)扣預(yù)繳稅款。這樣處理，一是不會(huì)因預(yù)扣稅款而影響廣大工薪收入者的基本生活支出；二是把大部分靠工薪收入生活的低收入者排除在外，并可大大縮小年終匯算清繳時(shí)的申報(bào)面和退稅面。

　?。?）經(jīng)營(yíng)所得，可以當(dāng)期實(shí)際應(yīng)納稅額或上年實(shí)際繳納稅額或主管稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)可的其他方法按月或按季預(yù)繳。

　?。?）勞務(wù)報(bào)酬所得，可按照一次收入減除必要支出后的余額是否超過(guò)一定數(shù)額為界，以相應(yīng)的稅率作為預(yù)扣率預(yù)扣預(yù)繳，該預(yù)扣率應(yīng)結(jié)合稅法采用的累進(jìn)稅率表科學(xué)測(cè)算后確定。

　?。?）財(cái)產(chǎn)租賃所得和財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，以其收入額減除必要支出后，按適當(dāng)?shù)念A(yù)扣率按次預(yù)扣預(yù)繳，該預(yù)扣率也應(yīng)結(jié)合稅法采用的累進(jìn)稅率表科學(xué)測(cè)算后確定。

　　考慮到納稅人可能兼有綜合所得項(xiàng)目中的多項(xiàng)收入的情況，如果允許減除基本扣除和附加扣除，將會(huì)出現(xiàn)化整為零、逃避預(yù)繳稅款，從而失去監(jiān)控的問(wèn)題。因此，建議新稅法對(duì)經(jīng)營(yíng)所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得和財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得項(xiàng)目預(yù)扣預(yù)繳稅款時(shí)不減除基本扣除和附加扣除，年終匯算清繳時(shí)再給予減除，稅款多退少補(bǔ)。

　　3.應(yīng)增加建立納稅人識(shí)別號(hào)的規(guī)定。世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，建立納稅人識(shí)別號(hào)并在涉稅事務(wù)中強(qiáng)制使用，是實(shí)施稅源監(jiān)控的有效手段。我國(guó)在建立納稅人識(shí)別號(hào)方面剛剛起步，有必要在個(gè)人所得稅法中作出明確規(guī)定，并在征管實(shí)踐中加速推行。

　　4.應(yīng)增加納稅人申報(bào)的義務(wù)。改革后的稅法應(yīng)明確納稅人向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)個(gè)人應(yīng)稅所得的義務(wù)?？紤]到我國(guó)的實(shí)際征管能力，在實(shí)踐上可允許年收入在一定數(shù)額以下的納稅人選擇暫不申報(bào)。

　　5.應(yīng)強(qiáng)化扣繳義務(wù)人的法律責(zé)任。企業(yè)、事業(yè)單位、行政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體等一切扣繳義務(wù)人向個(gè)人支付應(yīng)稅所得時(shí)，必須依法扣繳稅款；同時(shí)，扣繳義務(wù)人向納稅人支付的一切應(yīng)稅所得，無(wú)論是否達(dá)到納稅標(biāo)準(zhǔn)，都必須向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)。

　　6.規(guī)定第三方申報(bào)義務(wù)。個(gè)人所得稅征管是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各有關(guān)方面的配合。為此，稅法應(yīng)明確單位和個(gè)人向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供與納稅人相關(guān)的資料信息的義務(wù)。

　　四、個(gè)人所得稅改革應(yīng)完善的配套措施

　　個(gè)人所得稅的改革，既涉及稅制模式的改變和稅收政策的調(diào)整，又要求進(jìn)一步完善征管制度，加強(qiáng)有關(guān)部門(mén)的配合。因此，除了完成改革個(gè)人所得稅法的法律程序外，還應(yīng)針對(duì)新的混合稅制模式采取相關(guān)的配套措施。

　　（一）加快分配體制改革的步伐，理順社會(huì)分配關(guān)系，建立透明的初次分配機(jī)制，使收入分配規(guī)范化、法制化、透明化。

　　（二）建立稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人收入的信息收集和交叉稽核系統(tǒng)以及銀行對(duì)個(gè)人收支的結(jié)算系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)收入監(jiān)控和數(shù)據(jù)處理的信息化。對(duì)個(gè)人和機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一編碼制度。在中央、省、市（地）和縣（區(qū)）建立數(shù)據(jù)處理中心，并盡早實(shí)現(xiàn)稅務(wù)、銀行、工商、文化、廣電、出版、外經(jīng)、外交、房地產(chǎn)管理部門(mén)之間的聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)信息共享。

　?。ㄈ┙⑼晟频膫€(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度和個(gè)人金融資產(chǎn)實(shí)名制度。對(duì)個(gè)人存款、金融資產(chǎn)、房地產(chǎn)以及汽車(chē)等重要消費(fèi)品實(shí)行實(shí)名登記制度。同時(shí)，切實(shí)改進(jìn)現(xiàn)金管理辦法，逐步減少現(xiàn)金往來(lái)，強(qiáng)制推行信用制度。

　　（四）建立規(guī)范的工資發(fā)放制度和管理辦法。一是所有補(bǔ)貼、津貼和工資外發(fā)放的各類(lèi)實(shí)物、有價(jià)證券等，一律進(jìn)入工資表；二是強(qiáng)制建立個(gè)人工資賬戶(hù)，單位向個(gè)人的支付一律通過(guò)個(gè)人工資賬戶(hù)來(lái)進(jìn)行，做到收入工資化、工資貨幣化、貨幣信用化、收支透明化。