一、我國(guó)地方稅體系建設(shè)的若干問題

　　地方稅體系建設(shè)既要從促進(jìn)地方各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展出發(fā)，也要根據(jù)中央和地方各級(jí)政府間責(zé)權(quán)的劃分，還要考慮地方稅本身制度結(jié)構(gòu)的科學(xué)性、合理性和對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的適應(yīng)性。針對(duì)我國(guó)目前實(shí)際情況，結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，我國(guó)的地方稅體系建設(shè)應(yīng)著重考慮以下幾個(gè)方面：

　?。ㄒ唬┑胤蕉愺w系建設(shè)要與國(guó)情相適應(yīng)

　　一國(guó)的稅收制度應(yīng)與其領(lǐng)土幅員、資源狀況、行政管理制度和管理水平以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等相適應(yīng)。作為國(guó)家稅收制度重要組成部分的地方稅體系的建設(shè)自然也不例外。從自然狀況來講，我國(guó)是一個(gè)地域遼闊、人口眾多、多民族的國(guó)家，由于地理位置、自然資源狀況、氣候條件等自然因素的影響，地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡，集中表現(xiàn)為沿海東部地區(qū)和內(nèi)陸中西部地區(qū)的差距不僅客觀存在而且還在不斷拉大，由此導(dǎo)致地區(qū)間的稅源分布狀況存在較大差異，所以，地方稅體系的建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)這種差異性。從經(jīng)濟(jì)狀況來講，有兩方面現(xiàn)實(shí)，一是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處在起飛階段，社會(huì)綜合生產(chǎn)力水平雖然較改革開放前有很大提高，但同發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有差距；二是經(jīng)濟(jì)體制正處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)機(jī)制和法律體系尚不健全。這一方面影響了地方稅稅種的選擇和設(shè)計(jì)，另一方面也決定了地方稅體系的建設(shè)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制一樣是一個(gè)逐步建立和完善的過程，而不是一朝一夕的事情。

　　（二）稅權(quán)要與政府職能相結(jié)合

　　政府具有資源配置職能、收入分配職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。中央和地方各級(jí)政府均承擔(dān)一定的資源配置職能。全國(guó)性公共產(chǎn)品是關(guān)系國(guó)家利益、國(guó)內(nèi)所有居民都能同時(shí)受益的各項(xiàng)公共產(chǎn)品，如國(guó)防、國(guó)際事務(wù)、大型公共工程等由中央政府提供。地方性公共產(chǎn)品主要是轄區(qū)內(nèi)居民受益的公共產(chǎn)品，如治安消防、地方基礎(chǔ)生活設(shè)施、道路建設(shè)、教育、醫(yī)療、勞保福利等，由地方政府提供。收入分配職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能則主要由中央政府承擔(dān)。

　　在我國(guó)，地方政府負(fù)有廣泛而重要的資源配置職能，負(fù)責(zé)提供社會(huì)公共產(chǎn)品的大部分，而且隨著我國(guó)教育體制、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)福利制度的改革，地方政府必將承擔(dān)起比現(xiàn)在更多、更大的支出職能。此外，同中央政府提供的公共產(chǎn)品相比，地方政府提供的公共產(chǎn)品與當(dāng)?shù)鼐用窭嬷g的關(guān)系更為直接和密切。因此，有必要賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，使地方稅收來源與地方政府公共支出之間、地方政府收支與當(dāng)?shù)鼐用裆罾嬷g的關(guān)系更為直觀和密切。

　?。ㄈ┑胤蕉愺w系建設(shè)應(yīng)考慮地區(qū)差異性和流動(dòng)性，防范轄區(qū)間惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)

　　地區(qū)差異性是指地區(qū)之間在自然資源狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、稅源狀況、消費(fèi)習(xí)慣等方面存在的較大差別，各地居民因此對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品的需求也存在差別。地方流動(dòng)性是指經(jīng)濟(jì)資源如資金，勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素以及商品、勞務(wù)等在不同地區(qū)之間自由流動(dòng)，由于存在地區(qū)差異性，地方稅制應(yīng)因地制宜，如地方政府對(duì)某些地方性稅種可以根據(jù)本地區(qū)實(shí)際在一定幅度內(nèi)選擇具體的稅率。由于存在地方流動(dòng)性，就必須對(duì)地方政府特別是基層稅務(wù)征收機(jī)關(guān)的實(shí)際課稅權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的限制，加強(qiáng)約束和監(jiān)督，以防范轄區(qū)問惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)。

　?。ㄋ模┍３值胤蕉愂找?guī)模適度，確立中央稅收收入在國(guó)家稅收收入中的主導(dǎo)地位

　　中央稅收的主導(dǎo)地位是由中央政府的地位和職能決定的。中央政府是國(guó)家的最高行政機(jī)構(gòu)，負(fù)有全國(guó)性資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展等宏觀調(diào)控職能，為了增強(qiáng)中央政府在國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的宏觀調(diào)控能力，中央稅收入必須在國(guó)家稅收收入中占主導(dǎo)地位。從實(shí)行分稅制國(guó)家的情況來看，無論采取的是哪一種分稅制模式，其中央稅收收入在國(guó)家稅收收入中均占主導(dǎo)地位。

　　表1： 

　　部分國(guó)家中央和地方稅收收入比重（%） 
┌───┬────┬────┬────┬────┬────┐ 
│　　　│　美國(guó)　│　英國(guó)　│　法國(guó)　│　日本　│　德國(guó)　│ 
│　　　│（1983）│（1983）│（1980）│（1983）│（1983）│ 
├───┼────┼────┼────┼────┼────┤ 
│中央稅│　57.66 │　82.40 │　76.60 │　64.10 │　49.80 │ 
├───┼────┼────┼────┼────┼────┤ 
│地方稅│　42.34 │　17.60 │　23.40 │　35.90 │　50.20 │ 
└───┴────┴────┴────┴────┴────┘ 

資料來源：姜維壯主編《比較財(cái)政管理學(xué)》（中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1992年版，第74頁(yè)）。

　　我國(guó)地域遼闊，地區(qū)之間的自然經(jīng)濟(jì)狀況千差萬別，地區(qū)間公共服務(wù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡。但我國(guó)又是一個(gè)中央集權(quán)制國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)體制上實(shí)行的是有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這些特點(diǎn)決定了中央宏觀調(diào)控的重要性。為了使社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展，縮小東西部地區(qū)差距，使全國(guó)各個(gè)不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展，必須增強(qiáng)中央財(cái)力，中央稅收收入占全國(guó)稅收收入的比重應(yīng)保持在60％以上為宜。從我國(guó)近期實(shí)際看，中央稅收收入比重偏低，1995年為53％，應(yīng)在地方稅體系建設(shè)中考慮調(diào)整提高。

　?。ㄎ澹┑胤蕉愺w系建設(shè)要有規(guī)范化的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度相配合

　　政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制財(cái)稅管理體制的重要組成部分，是各國(guó)政府用以調(diào)節(jié)和引導(dǎo)地方政府的財(cái)政活動(dòng)、促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化和實(shí)施特定政策目標(biāo)的重要手段。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，規(guī)范化的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在促進(jìn)財(cái)政資源的有效配置和公平分配、協(xié)調(diào)各地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展和鼓勵(lì)地方政府提供重要外部性的公共服務(wù)方面，在增強(qiáng)國(guó)內(nèi)各民族、各地區(qū)之間的團(tuán)結(jié)和凝聚力方面發(fā)揮著積極的作用。我國(guó)長(zhǎng)期以來由于缺乏規(guī)范化的制度，轉(zhuǎn)移支付資金的分配辦法不夠規(guī)范和科學(xué)，目前從總體上看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度仍然未能成為引導(dǎo)與制衡地方政府的財(cái)政活動(dòng)和實(shí)施政策目標(biāo)的有效工具，應(yīng)有的制度效益和資金使用效益都遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。

　　（六）地方稅稅種的選擇應(yīng)結(jié)合政府職能分工和稅種性質(zhì)及功能、稅源特點(diǎn)、征管效率等因素來進(jìn)行

　　根據(jù)中央和地方政府職能分工的不同，稅種的選擇和劃分應(yīng)遵循以下原則：調(diào)節(jié)全社會(huì)收入分配的稅種，在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)中具有周期性（1983）變動(dòng)趨勢(shì)、可以作為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定手段的稅種，宏觀調(diào)控性能強(qiáng)、協(xié)調(diào)國(guó)際稅收關(guān)系作用大的稅種，稅源在地區(qū)間分布極不平衡。具有調(diào)節(jié)自然資源級(jí)差性質(zhì)的稅種，應(yīng)劃歸中央；具有明顯受益性質(zhì)、主要用于提供與居民日常生活關(guān)系密切的公共產(chǎn)品的資源配置類稅種，流動(dòng)性較差的財(cái)產(chǎn)類稅種，與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的小稅種等，應(yīng)劃歸地方；稅源廣泛、收入功能較強(qiáng)的中性稅種，可作為中央和地方共享稅，通過分享的比例調(diào)節(jié)中央和地方稅收收入規(guī)模，以滿足中央宏觀調(diào)控和地方資源配置的職能需要。

　?。ㄆ撸┐_立稅收在地方政府收入中的主體地位

　　稅收在地方政府收入中的主體地位，既由稅收的基本特征所決定，也是地方政府實(shí)現(xiàn)資源配置職能的需要。然而，從我國(guó)近年來的實(shí)際情況看，各級(jí)政府特別是省以下地方政府各職能部門的各種名目的收費(fèi)收入占地方政府收入比重過大，在政府收入中與稅收收入的比重相當(dāng)甚至超過了稅收收入，這種收入格局的形成雖然有其歷史必然性，但這種費(fèi)大稅小的格局產(chǎn)生了種種危害，其中很重要的一點(diǎn)就是，這些收費(fèi)不納入財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算管理而由政府各職能部門自收自支，極大地削弱了政府進(jìn)行資源配置的功能，使政府所追求的社會(huì)公共利益受到損害。

　　二、我國(guó)地方稅體系建設(shè)的制度選擇

　?。ㄒ唬┵x予地方適度的稅收立法權(quán)

　　稅收立法權(quán)的劃分是稅收管理體制的核心問題，也是建設(shè)地方稅體系的前提。我國(guó)現(xiàn)行稅收立法權(quán)高度集中于中央，這與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已不相適應(yīng)，制約了稅收職能作用的發(fā)揮，也給中央和地方財(cái)政增加了巨大的壓力，造成效率損失。賦予地方適度的稅收立法權(quán)，是提高資源配置效率的要求。稅收立法權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種資源配置決策權(quán)，地方比中央更能詳細(xì)具體地掌握轄區(qū)經(jīng)濟(jì)信息，根據(jù)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、稅源發(fā)展和地方性公共產(chǎn)品的供求情況，通過地方稅收立法，優(yōu)化區(qū)域資源配置，以減少資源配置的效率損失。賦予地方適度的稅收立法權(quán)，是進(jìn)一步完善分稅制財(cái)稅管理體制的內(nèi)在要求，完善的分稅制財(cái)稅管理體制要求政府職責(zé)和權(quán)利在中央與地方之間科學(xué)合理地劃分。如對(duì)全國(guó)統(tǒng)一開征、稅基流動(dòng)性較大、與穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和收入再分配有關(guān)的地方稅種，其稅收立法權(quán)應(yīng)由中央掌握；對(duì)全國(guó)普遍開征、但作用范圍僅限于地方、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響不大的地方稅種，如財(cái)產(chǎn)稅、受益稅，立法權(quán)可適當(dāng)下放地方；地方還可根據(jù)本地情況開征新的地方稅種，但中央應(yīng)擁有對(duì)地方開征稅種的否決權(quán)。

　?。ǘ┛茖W(xué)合理地劃分稅種

　　劃分稅種的主要標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是政府職能分工和稅種的性質(zhì)、功能、作用。我國(guó)現(xiàn)行的中央稅、地方稅、共享稅，稅種劃分的標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)，同時(shí)存在按稅種、企業(yè)、行業(yè)、部門、課稅對(duì)象品目等多種標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果導(dǎo)致共亨稅稅種過多，幾乎涉及所有主要稅種，形式上看僅增值稅、資源稅、證券交易印花稅為共享稅，實(shí)際上企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅、城建稅也具有明顯的共享稅性質(zhì)，上述稅種在規(guī)模上已占稅收總收入的80%，共亨稅比重過大，涉及稅種過多，影響了中央稅體系和地方稅體系的健全。從中央稅體系看，僅消費(fèi)稅和關(guān)稅屬獨(dú)立的中央稅稅種，稅種單一，功能缺位，其主導(dǎo)地位難以保證；從地方稅體系看，稅種數(shù)量不少，但缺乏穩(wěn)定、有效的主體稅種，地方稅體系建設(shè)的方向和目標(biāo)不明確。

　　科學(xué)合理地劃分稅種，既是分稅制進(jìn)一步改革的重要內(nèi)容，也是中央稅體系和地方稅體系建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。劃分稅種的大體方向應(yīng)該是：穩(wěn)定、調(diào)節(jié)和分配功能強(qiáng)的稅種，如企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、證券交易稅宜劃歸中央；資源配置、受益性質(zhì)明顯的稅種，如營(yíng)業(yè)稅、城建稅應(yīng)全部劃歸地方；收入功能強(qiáng)的增值稅仍可作為共享稅，共享的比例隨中央和地方稅收余缺的狀況和經(jīng)濟(jì)情況的變化而調(diào)整。在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行兩大稅系的制度改革和建設(shè)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化和地方稅體系的建設(shè)和完善，未來地方稅體系的主體稅種應(yīng)較明確，主輔相承，結(jié)構(gòu)完整。省級(jí)地方政府的主體稅收應(yīng)是營(yíng)業(yè)稅或增值稅的分成部分，其次有城建稅和財(cái)產(chǎn)稅類相配合；縣級(jí)地方政府的主體稅收應(yīng)以改革后以及不斷發(fā)展的財(cái)產(chǎn)稅類，如土地稅、房產(chǎn)稅、車船稅、契稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅等為內(nèi)容，輔之以其他稅種；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)基層政府的稅收來源則應(yīng)以農(nóng)牧業(yè)稅收和受益類稅收為主，另有其他稅收以及規(guī)費(fèi)、使用費(fèi)等收費(fèi)相輔。各級(jí)地方政府財(cái)政收支不足部分，應(yīng)通過規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行平衡。

　　（三）盡快改革某些現(xiàn)行地方稅稅種，創(chuàng)造條件開征新稅種

　　應(yīng)對(duì)某些明顯與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的地方稅種，包括土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、城建稅、印花稅以及對(duì)涉外企業(yè)和外籍人員適用的城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅等的征收辦法進(jìn)行改革。同時(shí)創(chuàng)造條件開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，盡快實(shí)行銀行存款實(shí)名制，建立健全個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記和估價(jià)制度，修訂財(cái)產(chǎn)繼承和贈(zèng)與的相關(guān)法律，為開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅做好準(zhǔn)備工作。

　　主要參考資料：

　　（1）吳俊培《中央與地方的財(cái)政關(guān)系》（載《涉外稅務(wù)》1998年第12期）。

　?。?）李傳永《對(duì)重構(gòu)我國(guó)中央和地方稅制體系的思考》（載《涉外稅務(wù)》1997年第11期）。

　?。?）王政《我國(guó)縣級(jí)財(cái)政若干問題研究》（載《地方財(cái)政》1999年第4——5期）。

　　（4）李大明《地方稅收立法權(quán)的研究》（載《稅務(wù)研究》1998年第8期）。