德國是一個聯(lián)邦制國家，擁有16個成員州。國家的行政體系分為三個層次：聯(lián)邦、州、地方（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。國家的核心是聯(lián)邦，各成員州擁有一定的主權(quán)，但財政分配權(quán)力屬于國家，全國范圍的財政平衡是憲法的權(quán)利，每個州都必須服從。從戰(zhàn)后到現(xiàn)在50多年的時間里，國家一直實(shí)行財政聯(lián)邦制理論指導(dǎo)下的財政平衡制度。鑒于對公共財政重要意義的深刻認(rèn)識，德國制定了相當(dāng)詳細(xì)的法律制度和必要的組織措施來保證財政收入按國家意志合理分配，甚至制定了非正常情況下賦予聯(lián)邦政府動用聯(lián)邦強(qiáng)制措施來保證各級政府執(zhí)行法定任務(wù)，以保證財政平衡（事實(shí)上到目前為止，還沒有動用過聯(lián)邦強(qiáng)制措施）。德國的基本法（憲法）對各級政府的分權(quán)形式、財政利益的劃分、財政機(jī)構(gòu)的設(shè)置都作了非常明確的規(guī)定，還設(shè)立了專門的聯(lián)邦憲法法院來保證各級政府完成憲法規(guī)定的任務(wù)。研究德國的財政平衡制度對我們正在構(gòu)筑的公共財政體制框架有一定的借鑒意義。

　　一、聯(lián)邦德國的財政平衡制度

　　聯(lián)邦德國的財政平衡制度包括兩個方面的內(nèi)容：一是確定各級政府的任務(wù)，二是把國家收入特別是稅收收入在各級政府中合理地進(jìn)行分配。無論是哪級政府，也無論轄區(qū)稅源如何，都有按照憲法賦予的權(quán)利，要求國家對必要的支出進(jìn)行補(bǔ)償。

　　確定各級政府的支出任務(wù)是財政平衡的基本環(huán)節(jié)。根據(jù)德國基本法（憲法）規(guī)定：國家的活動是各州的義務(wù)，各級政府的任務(wù)必須圍繞國家的活動進(jìn)行，并且對各級政府的支出責(zé)任進(jìn)行劃分。具體劃分情況是：把最重要的、法律上規(guī)定不能劃歸州承擔(dān)的國防、跨地區(qū)的交通設(shè)施劃為聯(lián)邦的任務(wù)；把建設(shè)高等學(xué)校，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，環(huán)境保護(hù)劃為州的任務(wù)，聯(lián)邦政府參與為支出籌資（通常為5％），以此來影響各州的支出傾向；地方在履行國家職能方面發(fā)揮著非常重要的作用，其支出占聯(lián)邦全部支出的50％以上。它們主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的供水、供電、城市交通設(shè)施建設(shè)、中小學(xué)校投資、醫(yī)療機(jī)構(gòu)投資等基礎(chǔ)服務(wù)的支出。

　　把國家收入，特別是稅收收入合理地分配給各級政府是聯(lián)邦德國財政平衡制度的核心內(nèi)容。其收入劃分有以下幾種形式：

　　1.自有稅種。自有稅種收入從量上來說都不大，其主要與消費(fèi)行為有關(guān)。如石油稅劃為聯(lián)邦稅種；機(jī)動車輛稅、啤酒稅、遺產(chǎn)稅劃為州稅種；土地稅、特殊消費(fèi)稅劃為地方稅種。除此外，各項(xiàng)公用事業(yè)收費(fèi)劃為地方收入。

　　2.稅收聯(lián)合。占聯(lián)邦稅收總量70％以上的收入稅、法人稅、銷售稅、營業(yè)稅中，各級政府都參與分配，其分配是聯(lián)邦德國財政平衡與轉(zhuǎn)移支付最重要的手段，分配結(jié)果決定各級政府基本收入數(shù)量。稅收聯(lián)合中最富有彈性的要素產(chǎn)生于銷售稅收入的分配，由于各州在這一稅種中都占有份額，稅收收入少的州通過分配，人均稅收收入被提高到平均數(shù)的92％，余下的才在全體居民中按人頭平均分配。其分配結(jié)果導(dǎo)致各聯(lián)邦州之間稅收收入達(dá)到相當(dāng)高的平均化程度。

　　3.財政平衡支付。財政平衡支付是一種橫向轉(zhuǎn)移支付方法，發(fā)生在州與州之間。由稅收收入高的州把超過全國居民人均稅收收入的很大一部分支付給稅收收入低的州，以幫助稅收收入低的州解決財政平衡問題。通過財政平衡支付后，稅收收入低的州可供支配收入被提高到全國平均值的98—99％。

　　4.財政撥款。主要是上級政府給下級政府撥款，這些撥款和上級政府的特殊目的相聯(lián)系，其中最主要的目的是通過撥款改善稅收收入低的地方的財政供給狀況。

　　5.基礎(chǔ)設(shè)施投資分配。德國的基礎(chǔ)設(shè)施投資不是按人口進(jìn)行平均分配，也不是按州進(jìn)行平均分配。其分配首先考慮的因素足消除不同地方基礎(chǔ)設(shè)施供給狀況方面的差別，把投資放到基礎(chǔ)設(shè)施差的地方。東西德合并后，基礎(chǔ)設(shè)施投資主要集中用于東部新建的5個聯(lián)邦州，從而導(dǎo)致東部居民人均公共開支為聯(lián)邦平均值的120％。

　　二、德國的財政平衡與轉(zhuǎn)移支付小結(jié)

　　德國的財政平衡過程實(shí)際上是一個政治決策過程，也是依法治國的過程。各級政府的任務(wù)是由基本法賦予的，不完成任務(wù)就是違法，將被聯(lián)邦憲法法院追究責(zé)任。各級政府的財政利益也是由基本法賦予的，無論是哪一級政府，也無論你所管轄的地區(qū)是貧困還是富有，你都能得到足夠完成法定任務(wù)的稅收收入。法定任務(wù)和財政利益的高度統(tǒng)一，使德國成為世界上財政平衡最好的國家之一。

　　德國的財政平衡與轉(zhuǎn)移支付是一個有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng)，這個系統(tǒng)追求的目標(biāo)是公平，從而把政府職能限制在彌補(bǔ)市場缺陷內(nèi)。憲法上將“生活水平的一致”作為政府追求的目標(biāo)，所有財政平衡措施都為這一目標(biāo)服務(wù)，各級政府承擔(dān)的不同任務(wù)以及全聯(lián)邦的共同任務(wù)也以此為目標(biāo)。由此形成各級政府追求一個目標(biāo)，顯示出政府行為的高度——致性。

　　德國的財政平衡與轉(zhuǎn)移支付形式多樣，而平衡目標(biāo)不同。既有稅收聯(lián)合，州際之間的撥款這樣的橫向轉(zhuǎn)移支付方式，又有財政補(bǔ)助這樣的縱向轉(zhuǎn)移支付方式，還有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入這樣的特殊轉(zhuǎn)移支付方式。從性質(zhì)上講，前三項(xiàng)財政平衡措施主要是對財政資源增量進(jìn)行調(diào)節(jié)，追求的是政府公共服務(wù)能力均等化；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入則是對政府的財政資源存量進(jìn)行填平補(bǔ)齊式的調(diào)節(jié)（其法律依據(jù)是：道路、公共建筑、學(xué)校等是歷史積累結(jié)果，一日形成就能夠不斷重復(fù)使用，其產(chǎn)生的效益難以評估。而基礎(chǔ)設(shè)施供給的差異很難用正常的財政平衡措施來消除，需要特別的對落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資支持）。這種調(diào)節(jié)大大超出了正常的財政平衡范圍，起著削平歷史積累差距的功能，其追求的目標(biāo)是全體公民享受的國家福利一致。

　　德國的財政平衡過程顯示出國家強(qiáng)大的財政資源支配能力，各州通過市場獲得的經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不體現(xiàn)為各州政府的直接經(jīng)濟(jì)利益（其理論依據(jù)為：稅收是國家的，它的使用應(yīng)體現(xiàn)國家的意志和人民的整體利益）。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是市場行為，而提供公共福利是政府行為，兩者的界限十分清晰，從而把德國的財政分配始終界定在公共需要范圍內(nèi)。

　　三、引發(fā)的思考

　　1.財政問題屬于政治范疇。國家的利益、法定的義務(wù)是德國財政平衡政策的靈魂，貫穿于整個財政分配過程。相對市場而言，政府始終是一個整體，體現(xiàn)的是國家的整體利益。作為聯(lián)邦國家，德國的州具有相對的自主權(quán)，但在財政分配上沒有自主權(quán)，必須聽令于國家，必須服從于國家利益。國家的責(zé)任是法定義務(wù)，把各級政府緊緊地聯(lián)系在一起，這就是德國財政平衡制度從戰(zhàn)后實(shí)施到現(xiàn)在50余年沒有變化的基礎(chǔ)。它告訴我們：財政追求的利益是國家的整體利益，財政問題本質(zhì)上是政治問題。財政利益是經(jīng)濟(jì)利益的集中體現(xiàn)，不能把它和一般的經(jīng)濟(jì)問題混為一談。事實(shí)上我國的財政分配過程也是政治決策過程，中國古代的財政分配也是如此。要創(chuàng)新理財觀念，在財政分配理論上激濁揚(yáng)清，還財政的本來面目，突出財政分配關(guān)系中政治性原則和國家整體利益原則，把講政治落實(shí)在財政分配關(guān)系中。要逐步淡化那種把通過市場獲得的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為財政分配依據(jù)的理財觀念，弘揚(yáng)國家利益至上的理財觀念。在當(dāng)前構(gòu)建公共財政體制框架的理論描述中，要把國家整體利益作為規(guī)范各級政府行為的依據(jù)，為政府的公共服務(wù)職能逐步到位提供理論支持，為市場經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展提供良好的輿論環(huán)境。

　　2.優(yōu)化政府的分權(quán)形式。聯(lián)邦德國的三級行政體制事權(quán)劃分很清晰，各級政府的任務(wù)不同。投資決策權(quán)、宏觀調(diào)控權(quán)在聯(lián)邦；大學(xué)教育、改善農(nóng)業(yè)的投入、環(huán)境保護(hù)等投入主體為州；公用事業(yè)、中小學(xué)教育、城市建設(shè)等投資主體為地方。這樣的分權(quán)形式體現(xiàn)了（1）重大項(xiàng)目投資決策權(quán)劃給聯(lián)邦可以省去不必要的協(xié)調(diào)費(fèi)用，減少了財政支出的效益損耗；（2）大學(xué)教育、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)投入劃給州有利于克服規(guī)模小而造成的高成本，降低公共事業(yè)支出成本（事實(shí)上德國的大學(xué)規(guī)模都很大）；（3）公用事業(yè)放在地方有利于本地政府根據(jù)轄區(qū)居民喜好進(jìn)行投資，更好地滿足公眾的需要。三者的實(shí)質(zhì)都是追求財政支出效益最大化。

　　和德國政權(quán)架構(gòu)相比，我們的分權(quán)形式還有待優(yōu)化�，F(xiàn)存的政府五級架構(gòu)應(yīng)該精減，支出決策權(quán)也應(yīng)該調(diào)整。首先要在強(qiáng)化國家利益的理財觀上加強(qiáng)中央權(quán)威，把大型項(xiàng)目投資決策權(quán)、宏觀調(diào)控權(quán)完全劃歸中央政府；把省以下政府的權(quán)力界定在本轄區(qū)公共福利上。省以下地方政府應(yīng)當(dāng)削減行政級次，要考慮公共產(chǎn)品由哪級政府承擔(dān)最有效就把支出決策權(quán)賦予哪級政府，對那些行政層次低、能力弱的政府應(yīng)取消支出決策權(quán)，逐步取消其行政權(quán)力。對那些不具備憲法地位的政權(quán)機(jī)構(gòu)也應(yīng)逐步取消支出決策權(quán)，使之從政府實(shí)體中淡出。這樣，地方保留省、中心城市、縣三級政府級次，賦予三級地方政府相應(yīng)的支出決策權(quán)�？偟脑O(shè)想是把舉辦高等院校、科研院所、農(nóng)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整劃為省級政府的任務(wù)；把培育市場、公用事業(yè)、城市道路交通、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、中小學(xué)教育等劃為中心城市的任務(wù)；縣級政府的任務(wù)就是執(zhí)行上級政府的命令，保證各級政府的公共服務(wù)到位。