防治地方財(cái)政危機(jī)的實(shí)踐——費(fèi)城個(gè)案分析費(fèi)城是賓夕法尼亞州最大的城市（美國(guó)第五大城市）和工商業(yè)中心。1991年，費(fèi)城首次爆發(fā)了財(cái)政危機(jī)，當(dāng)年政府預(yù)算收支缺口為1.54億美元。同年6月5日，賓夕法尼亞州共同機(jī)構(gòu)依法成立了賓夕法尼亞政府間合作機(jī)構(gòu)PICA（Pennsylvania Intergovernmental Cooperation Authority）。

　　PICA作為州政府的派出機(jī)構(gòu)常駐費(fèi)城市，它由5位有投票資格和2位沒(méi)有投票資格的成員組成管理委員會(huì)來(lái)管理。州長(zhǎng)、上議院臨時(shí)主席、上議院少數(shù)黨派領(lǐng)導(dǎo)人、眾議院發(fā)言人和眾議院少數(shù)黨派領(lǐng)導(dǎo)人各任命一名人員擔(dān)任委員會(huì)投票人員，每人任期兩年。其他兩名沒(méi)有投票資格成員由賓夕法尼亞州共同預(yù)算秘書(shū)和費(fèi)城市財(cái)政局長(zhǎng)組成，他們代表所在的部門(mén)來(lái)旁聽(tīng)會(huì)議。

　　PICA在協(xié)調(diào)州政府和地方政府方面發(fā)揮著重要作用，它的職能是向財(cái)政陷入危機(jī)的地方提供經(jīng)濟(jì)援助和進(jìn)行協(xié)調(diào)監(jiān)督，以幫助其克服財(cái)政危機(jī)。就經(jīng)濟(jì)援助功能而言，PICA有權(quán)發(fā)行債券向地方提供補(bǔ)助或貸款。雖然PICA發(fā)行長(zhǎng)期債券的權(quán)力被廢止，但仍保留發(fā)行短期債券為地方籌集資金的權(quán)力。到目前為止，PICA已為費(fèi)城市資助了10億多美元。

　　PICA還有非常強(qiáng)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督功能，它可協(xié)調(diào)地方及其債權(quán)人達(dá)成最終談判協(xié)議，它可行使某些建議權(quán)力，審核地方財(cái)政事務(wù)方面的報(bào)告，其中包括對(duì)市政府每年的預(yù)算報(bào)告和中長(zhǎng)期財(cái)政計(jì)劃的審核。

　　據(jù)稱(chēng)，未來(lái)PICA的作用將主要體現(xiàn)在監(jiān)督上，即主要是維持財(cái)政平衡，進(jìn)一步把管理改革制度化，并根據(jù)地方戰(zhàn)略計(jì)劃的要求調(diào)整其運(yùn)行。至于PICA是否涉及學(xué)區(qū)的財(cái)政事務(wù)需由法院裁定。

　　從實(shí)際效果來(lái)看，PICA   幫助費(fèi)城緩解了財(cái)政困難，提高了地方財(cái)政管理效率。

　　在未來(lái)的幾年里，像許多大城市一樣，費(fèi)城市仍面臨著過(guò)去的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，如養(yǎng)老金債務(wù)的增加，預(yù)算削減增加了或有債務(wù)，新的勞動(dòng)合同增加了政府運(yùn)行成本。不過(guò)，從費(fèi)城市政府、市議會(huì)和PICA的有關(guān)報(bào)告來(lái)看，費(fèi)城市在2004－2008財(cái)政年度仍有希望每年保持財(cái)政盈余（指加上PICA融資收入后的贏余，2004財(cái)政年度來(lái)自PICA的收入2.26億美元，占當(dāng)年一般基金預(yù)算全部收入的7.2％），盡管到2008年累計(jì)預(yù)計(jì)赤字達(dá)到8.34億美元。

　　與美國(guó)其他老工業(yè)城市一樣，費(fèi)城財(cái)政危機(jī)是長(zhǎng)期以來(lái)城市“空殼化”  的必然結(jié)果：隨著企業(yè)和富人“外逃”而來(lái)的是城市稅源大量流失，而城市公共服務(wù)水平剛性化又要求政府稅收不能減少，結(jié)果納稅人的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，企業(yè)和富人“外逃”越來(lái)越多，并且形成惡性循環(huán)。可見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政健康化將是當(dāng)?shù)卣�府的一�?xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。也正因?yàn)檫@樣，迫使費(fèi)城市政當(dāng)局在增收節(jié)支、尋求PICA支持的同時(shí)，更多地從結(jié)構(gòu)性、制度性改革的深層次上尋求擺脫危機(jī)的出路。費(fèi)城市于2003年專(zhuān)門(mén)成立地方稅制改革委員會(huì)，正是希望通過(guò)全面的地方稅收制度改革來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、解決城市“空殼化”問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的良性發(fā)展。

　　美國(guó)防治地方財(cái)政危機(jī)的特點(diǎn)

　　從上述賓夕法尼亞州防治地方政府財(cái)政危機(jī)的實(shí)踐情況可以看出，盡管美國(guó)實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的分級(jí)財(cái)政體制，地方政府在財(cái)政管理上擁有很大的自主權(quán)，但地方政府財(cái)政一旦“出事”，上級(jí)政府并非甩手不管。事實(shí)上，任何政府財(cái)政出現(xiàn)危機(jī)，都不可能僅僅是“自己的事情”，必然要影響到上下級(jí)政府之間的財(cái)政聯(lián)系，影響到更大范圍、甚至是全國(guó)的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。當(dāng)然，對(duì)地方政府財(cái)政危機(jī)的救助也不是簡(jiǎn)單的給錢(qián)，而是有相應(yīng)的制約和嚴(yán)格的監(jiān)督�？傮w看，美國(guó)對(duì)地方政府財(cái)政危機(jī)的處理具有如下特點(diǎn)：

　　一是依法處理，照章行事。從聯(lián)邦到各州都有嚴(yán)格、完整的法律制度來(lái)防范和治理政府財(cái)政危機(jī)，這就保障了處理地方政府財(cái)政危機(jī)時(shí)的程序化、制度化和規(guī)范化，使相關(guān)各方任務(wù)清晰，職責(zé)分明。特別是在相關(guān)法規(guī)中明確制定危機(jī)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，不僅使危機(jī)處理有章可循，實(shí)際上還起到了防范政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的作用，使得地方政府對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)心中有數(shù)，防患于未然。與其等地方政府財(cái)政出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候再來(lái)救助，不如通過(guò)法律制度嚴(yán)格規(guī)定和明確地方政府在防范財(cái)政危機(jī)方面的職責(zé)。

　　二是經(jīng)濟(jì)援助與監(jiān)督相結(jié)合。州政府在給予發(fā)生財(cái)政危機(jī)的地方以財(cái)政援助的同時(shí)，要對(duì)受援地方政府的行為進(jìn)行必要的約束，對(duì)其財(cái)政收支管理進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，包括派駐專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)督地方政府。而且財(cái)政援助也不是無(wú)償撥款，一般是提供有償借貸，或通過(guò)必要的政策和法律幫助地方政府融資。

　　三是原則性與靈活性相結(jié)合。州政府派出的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)（特派協(xié)調(diào)員）在處理地方財(cái)政危機(jī)方面擁有相當(dāng)大的權(quán)力，可以按法律規(guī)定采取各項(xiàng)嚴(yán)格措施和緊急處置辦法，同時(shí)，又能根據(jù)地方實(shí)際情況提出切實(shí)可行的反危機(jī)建議，特別是注重運(yùn)用其特殊權(quán)力協(xié)調(diào)各方關(guān)系，包括積極與相關(guān)債權(quán)人、雇員等談判協(xié)調(diào)，力求使各方損失最小化。

　　四是州政府與被救助地方政府之間在本質(zhì)上體現(xiàn)了一種合作關(guān)系。州政府對(duì)發(fā)生財(cái)政危機(jī)的地方進(jìn)行救助不是簡(jiǎn)單的行政措施，也不是單方面的強(qiáng)制和施舍，而是建立在政府間財(cái)政合作的基礎(chǔ)上。無(wú)論從地方財(cái)政危機(jī)狀況的申請(qǐng)和確認(rèn)來(lái)看，還是從實(shí)施財(cái)政救助地方式方法來(lái)看，都充分體現(xiàn)出一種合作原則。

　　美國(guó)防治地方財(cái)政危機(jī)的實(shí)踐對(duì)我國(guó)的幾點(diǎn)啟示

　　第一，應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政危機(jī)問(wèn)題。盡管從總體上看我國(guó)財(cái)政體系正朝著健康、穩(wěn)定的方向發(fā)展，但近年來(lái)一些地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)因素不斷增加的事實(shí)也是不容忽視的。財(cái)政是社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治的綜合反映，我國(guó)工業(yè)化和市場(chǎng)化發(fā)展過(guò)程中各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素毫無(wú)例外地要反映到政府財(cái)政上來(lái)，加上財(cái)政體制和管理制度本身的原因，一部分基層財(cái)政出現(xiàn)了前所未有的困難，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日增，這勢(shì)必影響地方的穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。像美國(guó)這類(lèi)世界上最發(fā)達(dá)的國(guó)家，也存在地方財(cái)政危機(jī)問(wèn)題，何況我們正處于改革發(fā)展過(guò)程中。所以，正視現(xiàn)狀，承認(rèn)現(xiàn)實(shí)，把防治地方財(cái)政危機(jī)與防范金融風(fēng)險(xiǎn)和金融危機(jī)放在同樣重要、甚至更重要的位置，應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)政府的一項(xiàng)重要工作。事實(shí)上，從美國(guó)防治地方財(cái)政危機(jī)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，地方財(cái)政危機(jī)是可以克服的，關(guān)鍵是要早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防，采取果斷措施。

　　第二，進(jìn)一步明確和規(guī)范政府間事權(quán)責(zé)任，是我們的當(dāng)務(wù)之急。我國(guó)自分稅制實(shí)施以來(lái)，政府間事權(quán)不清、責(zé)任不明的問(wèn)題日益顯現(xiàn)出來(lái)�，F(xiàn)行體制中收入集中的同時(shí)支出責(zé)任下移，是造成基層財(cái)政入不敷出的一個(gè)基本原因。加上地方政府缺乏規(guī)范的公債制度，因而在出現(xiàn)財(cái)政困難甚至危機(jī)時(shí)，地方政府通常無(wú)能為力。上級(jí)政府要么熟視無(wú)睹，聽(tīng)任地方財(cái)政一步步走向危機(jī)；要么在迫不得已的情況下被動(dòng)救助。其結(jié)果是地方財(cái)政困難不斷擴(kuò)大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)無(wú)限向上轉(zhuǎn)移。我國(guó)許多地方在義務(wù)教育、工資發(fā)放和社會(huì)保障等領(lǐng)域的欠賬，是由政府間責(zé)任不清造成的，這些債務(wù)本質(zhì)上具有國(guó)債的性質(zhì)。因此，當(dāng)務(wù)之急是規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，特別是規(guī)范政府間支出范圍，明確各級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)邊界和防范危機(jī)的責(zé)任。

　　第三，盡快建立財(cái)政危機(jī)準(zhǔn)備金制度。特殊的國(guó)情和現(xiàn)狀決定了我國(guó)中央政府在處理和救助地方財(cái)政危機(jī)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)義不容辭的責(zé)任。目前我國(guó)政府預(yù)算中的預(yù)備費(fèi)制度難以擔(dān)當(dāng)起救助地方財(cái)政危機(jī)的重任。為了防范地方財(cái)政危機(jī)，必須逐步建立起有效的反危機(jī)準(zhǔn)備金制度。在目前我國(guó)地方發(fā)債的時(shí)機(jī)尚不十分成熟的情況下，我們建議在中央或省級(jí)政府設(shè)立周轉(zhuǎn)金，像賓夕法尼亞州那樣實(shí)行基金化管理。周轉(zhuǎn)金的來(lái)自中央增發(fā)的國(guó)債收入，或者從每年稅收增收中提取。

　　第四，加強(qiáng)對(duì)地方的制度約束，有效防范道德風(fēng)險(xiǎn)。救助發(fā)生財(cái)政危機(jī)的地方政府，并非單純提供資金援助，還同時(shí)建立嚴(yán)格實(shí)施事前、事中和事后監(jiān)督的制度。對(duì)于宣布處于危機(jī)狀況的地方政府，對(duì)其政府行為、財(cái)政管理各方面采取必要的管制。財(cái)政援助的方式要多樣化，可主要采用無(wú)息貸款形式，這樣可對(duì)地方形成壓力，減少道德風(fēng)險(xiǎn)因素。否則，地方一有困難就向上級(jí)伸手，中央（上級(jí)）政府在“保穩(wěn)定”的背景下無(wú)原則地給錢(qián)，只能助長(zhǎng)地方政府的過(guò)分依賴(lài)心理。

　　第五，根據(jù)中國(guó)國(guó)情國(guó)力，制定合理的財(cái)政危機(jī)標(biāo)準(zhǔn)。由于歷史和政策原因，地方的債務(wù)規(guī)模較高，因此，需要按照我國(guó)的實(shí)際情況確立財(cái)政危機(jī)的標(biāo)準(zhǔn)。相對(duì)于美國(guó)賓夕法尼亞州的財(cái)政危機(jī)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)，我國(guó)地方政府財(cái)政危機(jī)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)相對(duì)寬松。具體工作可從這幾步入手：一是必須全面、真實(shí)了解地方財(cái)政狀況，摸清地方財(cái)政家底，調(diào)查和核算地方各種債務(wù)規(guī)模，分門(mén)別類(lèi)地找出債務(wù)形成的原因；二是逐步建立和完善地方政府的信用評(píng)級(jí)制度，為地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的判斷提供依據(jù)；三是設(shè)立具體的危機(jī)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，初步建立地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的危機(jī)評(píng)價(jià)和預(yù)警體系，如工資拖欠率、財(cái)政收支狀況、稅基、服務(wù)水平、債務(wù)負(fù)擔(dān)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人口變動(dòng)、行政和財(cái)政管理的實(shí)踐等。

　　第六，建立起完善的應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)的法律制度。美國(guó)法制比較健全，《地方復(fù)興法案》對(duì)各相關(guān)主體的權(quán)限作了明確劃分，對(duì)地方財(cái)政危機(jī)發(fā)生前的條件和步驟，危機(jī)期間的管理程序和危機(jī)退出過(guò)程都作了詳細(xì)的規(guī)定。不僅如此，《地方復(fù)興法案》還指明了如何啟用中央級(jí)次的法律，如何協(xié)調(diào)與其他法律的關(guān)系。所有這些，都為我國(guó)制訂財(cái)政危機(jī)計(jì)劃甚至將來(lái)制定《財(cái)政危機(jī)法》提供了很好的借鑒。