近年，國民經(jīng)濟既面臨國際經(jīng)濟衰退的影響，又遭受國內(nèi)有效需求不足的拖累，經(jīng)濟雖未走出低谷，但仍保持了較快的增長速度，這無疑是中央運用積極財政政策和穩(wěn)健貨幣政策宏觀調(diào)控的結(jié)果，其中，財政政策的作用又是主導(dǎo)的，而財政政策又主要體現(xiàn)在國債政策上。我國從1998年開始，至2001年四年財政（中央）總赤字包括國債利息赤字，分別為1681.89，2425.21，2598.21，2598.1億元，赤字占GDP的比率由1997年的1.5%提高到目前的3%左右。每年國債存量增長率即每年國債發(fā)行／上年國債余額，最高的1998年高達71%，2001年國債增速仍高達37%.中央財政的直接債務(wù)迅速增長，國債余額由1997年的5508.9億元增加到2001年的16672.1億元，國債負(fù)擔(dān)率相應(yīng)由7.4%上升到17.4%.可見，“九五”期間尤其是近幾年，國債無論是存量還是流量、絕對量還是相對量，較前有快速又大幅度的增長。對此，學(xué)術(shù)界有迥然不同的觀點，有的認(rèn)為國債規(guī)模尚小，主張國債和財政赤字規(guī)模擴大仍可承受，有的認(rèn)為我國國債規(guī)模偏大，國債的財政依存度和國債償債率已逾國際標(biāo)準(zhǔn)警戒線，潛在政府債務(wù)危機。其實，人們過多地在國債規(guī)模上糾纏，而忽略了國債政策的關(guān)鍵性問題即國債資金的使用問題。

　　一、國債政策運用的現(xiàn)實必要性

　　長期以來，我國財政收支堅守“收支平衡、略有節(jié)余”的信條，以既無外債，亦無內(nèi)債作為優(yōu)越性自我炫耀。自二十世紀(jì)八十年代始，理論上有了大的轉(zhuǎn)變，實踐上開始主動地運用國債。1994年以前，國債發(fā)行量仍然控制較緊，遞增平穩(wěn)，而1994年以后國債發(fā)行量快速增長，時至今日，國債規(guī)模已逾16000億元。為此，有人對繼續(xù)運用國債政策產(chǎn)生了疑惑。那么，現(xiàn)實條件下究竟是否應(yīng)繼續(xù)運用國債呢？

　　1、經(jīng)濟學(xué)理論的啟示

　　一國政府年度預(yù)算支出超過收入就有財政赤字，而赤字彌補方式不外乎兩種：一是向中央銀行透支，其結(jié)果是中央銀行增發(fā)貨幣，貨幣供給量增加引致通貨膨脹，這一般不可��；另一是發(fā)行國債，國債發(fā)行既可彌補財政赤字，又可避免通貨膨脹。經(jīng)濟學(xué)家凱恩斯認(rèn)為，外債是真正的債務(wù)，而內(nèi)債不同于外債。國家是公眾的集合，政府向公眾借債，到期償債歸根到底來自向公眾課稅，實際上是自己償還“自己欠自己的債”。如果一個社會已實現(xiàn)了充分就業(yè)，在儲蓄S既定的條件下，根據(jù)S=I+（G-T），政府因G＞T的舉債支出，就會存在政府支出的擠出效應(yīng)，也就是政府開支G擠占私人投資I.如果一個社會存在較多的閑置資源，尚未實現(xiàn)充分就業(yè)，則政府的舉債支出，擴大了有效需求，并通過乘數(shù)作用帶來國民收入成倍增加，經(jīng)濟增長率提高，同時財源擴大，稅基拓展，政府財稅收入也增加，結(jié)果是實際赤字小于預(yù)算赤字。

　　2、他國的實證說明

　　各國國情不同，經(jīng)濟發(fā)展水平不同，政府財政目的不同，所以，在財政政策運用上各有其特殊性，但政府在財政政策運用上也有其普遍性。發(fā)達資本主義國家，在八十年代經(jīng)濟步入“滯脹”的困境，而美國進入九十年代，一改過去“滯脹”頹勢，進入“低通脹、低失業(yè)、高增長”的歷史最好時期，被喻為“新經(jīng)濟”，這很大程度上得益于成功地運用了國債政策。從二十世紀(jì)八十年代始，里根政府采取了以債務(wù)支撐的減稅增支政策，這一政策使美國國債規(guī)模逐年攀升，到1983年美國聯(lián)邦政府未償還的債務(wù)已達13819億美元，如果以每張票面值為1000美元，摞在一起其高度達到近100英里，此后，國債規(guī)模進一步擴大，1995年美國國債余額約為3.6萬億美元之巨。據(jù)統(tǒng)計，聯(lián)邦債務(wù)余額占GDP的比率由七十年代的27.4%上升到九十年代初的47.8%，這曾一度引起經(jīng)濟人士的擔(dān)憂，但美國的債務(wù)危機并沒有爆發(fā)，進入九十年代，國債政策的積極效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，經(jīng)濟增長速度加快，較高的實際經(jīng)濟增長率帶來了政府稅收的增加，九十年代中后期赤字逐步減少，終于在1998年結(jié)束了19年的連續(xù)赤字后，首次出現(xiàn)了年度財政盈余達195億美元。日本經(jīng)濟卻與美國不同，進入九十年代，一直低迷不振，到1998年上半年進入25年來最嚴(yán)重的衰退期。日本政府自1990年泡沫經(jīng)濟破滅后，一直運用擴張性貨幣政策和緊縮性財政政策，利率低得近乎于零，而財政方面堅守“不發(fā)行赤字性國債”“不減稅”“壓縮公共投資”“逐年減少財政赤字”，這不但沒有扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟，反而更趨衰退，終于至1997年底，被迫改變政策取向，放棄“不減稅”“不發(fā)行赤字國債”的政策，采取一系列擴張財政的措施。

　　3、我國近年實踐的檢驗

　　1997年前，國民經(jīng)濟實現(xiàn)“軟著陸”，經(jīng)濟降速是主動調(diào)控的結(jié)果，1997年后，速度下滑出乎預(yù)料。為扭轉(zhuǎn)國民經(jīng)濟跌勢，擴大國內(nèi)有效需求，我們采取了連續(xù)八次降息的擴張貨幣政策，但收效甚微，轉(zhuǎn)而運用擴張性財政政策為主的調(diào)控政策。1998年下半年增發(fā)1000億元長期國債，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，1999年在年初預(yù)算安排500億元國債資金的基礎(chǔ)上又增發(fā)600億元國債，兩年通過財政向銀行發(fā)行2100億元長期國債，帶動4200多億元銀行貸款和自籌資金，用于增加基礎(chǔ)設(shè)施投資，共建設(shè)5100多個項目，建設(shè)總規(guī)模達2.2萬億元，已建成的主要有：加固大江大河大湖堤防近6100公里，新增公路通車?yán)锍?.2萬公里，其中高速公路3358公里，增加鐵路新線1423公里，復(fù)線643公里，建設(shè)和改造農(nóng)村電網(wǎng)高低壓線路90萬公里，建成倉容250億公斤的國家糧食儲備庫。增發(fā)國債，擴大投資，對拉動經(jīng)濟增長率的貢獻明顯，據(jù)測算，國債資金拉動經(jīng)濟增長，1998年為1.51個百分點，1999年為1.96個百分點，2000年為1.65個百分點，2001年為1.66個百分點。

　　4、現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展的需要

　　2002年，我國經(jīng)濟有了轉(zhuǎn)機，宏觀面逐步向好，但短期內(nèi)完全走出低谷還不可能，因此，還需繼續(xù)運用擴張性宏觀調(diào)控政策。由于利率已降至近20年來的最低位，基本上無下調(diào)空間，貨幣政策處在低效區(qū)域，所以積極財政政策仍是首選。因受財政收入的硬約束，要增加政府購買和轉(zhuǎn)移支付力度有限，以國債資金為基礎(chǔ)的公共工程投資仍非常必要。公共工程投資一般投資量大、投資周期長，在建設(shè)過程中必須有后續(xù)資金保證，否則，工期延長甚至工程下馬，結(jié)果是投資見效后延甚至前功盡棄。在私人投資不足的情形下，如果不能用公共工程投資去彌補，則經(jīng)濟進一步衰退，在加速原理作用下，投資會進一步減少，如此循環(huán)，會使經(jīng)濟陷入蕭條泥潭。因此，在今后幾年國債規(guī)模還有必要適度擴大。

　　二、國債政策運用的現(xiàn)實可能性

　　學(xué)術(shù)界有不少的人認(rèn)為我國國債規(guī)模已過于寵大，有產(chǎn)生債務(wù)危機的危險，不贊成繼續(xù)運用國債政策，對此，我不敢茍同，我國現(xiàn)階段，國債政策運用不但有必要性，而且也有現(xiàn)實可能性。

　　1、國債負(fù)擔(dān)率較低

　　國債負(fù)擔(dān)率是指一國國債占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，是衡量一國國民經(jīng)濟對國債承受能力的常用指標(biāo)。我國國債負(fù)擔(dān)率2001年只有17.4%，比發(fā)達國家低許多，如美國1997年為62.1%，日本1996年為97.3%，英國1997年為52.7%，德國1997年62.2%，法國1997年為57.5%，加拿大1992年為53.3%，西班牙1997年為69.3%，荷蘭1997年為73.4%，瑞典1997年為75.9%，瑞士1997年為51.9%，甚至意大利1997年高達122.9%，比利時1997年高達125.1%.歐洲經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟將入圍國家財政赤字占GDP比率不超過3%、國債余額占GDP不超過60%的標(biāo)準(zhǔn)視為國債負(fù)擔(dān)率安全控制線。相形之下，我國國債規(guī)模尚小，還有擴大的空間。

　　2、居民應(yīng)債能力較強

　　我國作為一個發(fā)展中國家，居民人均國民收入雖不高，遠(yuǎn)低于西方發(fā)達國家，按理居民應(yīng)債能力弱，但東方人的消費觀念和行為與西方人差異較大，盡管收入不高，可平均儲蓄傾向和邊際儲蓄傾向卻很高，哪怕是名義利率很低甚至實際利率為負(fù)的時候，居民儲蓄也不減少。近年我國名義利率連續(xù)八次下調(diào)并開征利息稅，而居民儲蓄存款余額仍然增加，已達八萬億元之巨，這筆龐大的購買力，也就是國債的潛在需求。居民個人的應(yīng)債能力，自1990年以來，雖呈下降之趨勢，但居民應(yīng)債能力仍很強。我國近年國債當(dāng)年發(fā)行量占居民儲蓄余額的比重并不高，1997年為5.35%，1998年也只有7.29%.

　　3、金融機構(gòu)超額準(zhǔn)備金較多

　　近年，由于市場有效需求不足，企業(yè)產(chǎn)銷率降低，平均利潤率下降，一方面企業(yè)貸款需求不足，另一方面銀行等金融機構(gòu)向企業(yè)融資的風(fēng)險進一步加大，金融機構(gòu)“惜貸”傾向強化，結(jié)果是金融機構(gòu)貸款對利率下調(diào)幾乎無彈性。再加之，國家禁止銀行進行股票等風(fēng)險投資，因此，銀行剩余資金只好存入中央銀行，造成超額準(zhǔn)備金過多。如果政府向商業(yè)銀行等金融機構(gòu)發(fā)行國債，既可籌集建設(shè)資金，分流超額準(zhǔn)備金，又不會產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

　　4、市場利率低，國債籌資成本下降

　　我國現(xiàn)階段的市場利率，已降至近20年來的最低水平，國債利率也隨之下降，這降低了國債籌資成本，減輕了財政償付債息的負(fù)擔(dān)。

　　5、生產(chǎn)要素供給充裕，要素價格相對較低

　　我國商品市場包括消費資料和生產(chǎn)資料，已由賣方市場轉(zhuǎn)為買方市場，供給充裕，價格水平較低。據(jù)統(tǒng)計，商品供過于求的比例，1999年上半年為72.1%，下半年為80%；2000年上半年為78.36%，下半年為79.64%.另據(jù)全國第三次工業(yè)普查資料，中國大部分工業(yè)生產(chǎn)能力已處于嚴(yán)重閑置狀態(tài)，在94種主要工業(yè)產(chǎn)品中，生產(chǎn)能力利用率在60%以上的只有59種，利用率在50%以下的有18種，占20%，中國工業(yè)生產(chǎn)能力的綜合利用率大約只有50%，遠(yuǎn)低于一般市場經(jīng)濟國家。這為國債資金投資提供了物資準(zhǔn)備，也降低了公共工程投資的成本，并且國債資金投資增加也不會引發(fā)通貨膨脹。

　　由此可見，我國現(xiàn)階段不但有發(fā)行國債的現(xiàn)實空間，而且也是國債政策運用的最佳時期。當(dāng)然，我并不主張國債規(guī)模的無限擴張。因為，我國現(xiàn)實國債依存度確實偏高。我國中央財政國債依存度從1994年起連續(xù)超過50%，1998年甚至高達71.1%，高于國際經(jīng)驗控制線25%-30%的標(biāo)準(zhǔn)一倍以上，如果加上其它最終要政府承擔(dān)的隱性債務(wù)，債務(wù)總規(guī)模可能在4-5萬億元以上，按1998年GDP總值約8萬億元計，總體債務(wù)負(fù)擔(dān)率已在50%以上，按世界銀行的估計，我國國家債務(wù)總量占GDP的比重則在75%-100%之間。因此，這不得不引起我們的警覺，審慎對待和運用國債政策，發(fā)揮其積極作用，防范其潛在風(fēng)險。

　　三、國債政策運用的關(guān)鍵

　　為促進經(jīng)濟增長和發(fā)展，要運用國債政策，但中央財政國債依存度過高，制約了國債政策的運用。為降低國債依存度，有人認(rèn)為關(guān)鍵是提高財政收入占GDP比重，其理由是八十年代以來，我國財政規(guī)模占經(jīng)濟總規(guī)模的數(shù)量呈不斷下降之勢，財政收入占GDP的比重1978年為31.2%，1980年降為25.7%，1984年為22.9%，而九十年代除1990年為15.8%外，其余年份均在15%以下，可以設(shè)想，如果我國財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重仍維持在原來20%多甚至30%的水平，則現(xiàn)行國債數(shù)量相對財政而言就會顯得小得多，國債依存度也就會降下來。我認(rèn)為我國現(xiàn)階段財政收入占GDP的比重并不低，這存在一個衡量口徑問題，如果把財政收入僅僅理解為稅收收入，這為小口徑的宏觀稅負(fù)；如果把財政收入理解為政府通過各種途徑所獲收入，包括預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入、制度外收入、社會保障基金收入等，則為大口徑的宏觀稅負(fù)。據(jù)1995年測算，小口徑宏觀稅負(fù)為10%，確實偏低，而大口徑的宏觀稅負(fù)為25%，明顯偏高。近幾年，我國稅收收入增長率并不是下降，而且有較快增長。據(jù)有關(guān)資料，1997年前，我國稅收收入增長率一直低于GDP的增長率，即稅收彈性系數(shù)小于1，1990-1996年間平均為0.61，然而1997-1999年大幅度提高，分別為1.98、1.89和1.88，平均為1.92，即稅收增長幾乎為GDP增長率的兩倍，而2000年上半年，GDP增長率為8.2%稅收增長率為20%，彈性系數(shù)為2.44，更為超常增長。總之，稅收收入或財政收入增加，雖然可以降低國債依存度，但并不一定能降低債務(wù)風(fēng)險。我認(rèn)為要降低債務(wù)風(fēng)險，不在國債規(guī)模的縮小，也不在債務(wù)依存度的降低，關(guān)鍵在于國債資金的使用上是有效還是無效，是高效還是低效。因此，國債政策運用的注意力應(yīng)放在國債資金的運用上。要運用好國債資金，必須注意以下幾點：

　　1、完善和發(fā)展政府債券市場

　　一般地說，證券市場越發(fā)達，對國債規(guī)模的承受能力也就越強。例如，美國國債余額雖高達3.6萬億美元（1995），但由于美國政府債券市場是世界上最發(fā)達的政府債券市場，美國政府債券的發(fā)行一直較為順暢，這主要得益于美國政府債券是證券市場中流動性最好的金融商品，大多數(shù)證券中介機構(gòu)和居民都青睬政府債券。我國國債發(fā)行之初，由于公眾對國債不了解，所以在發(fā)行方式上采用行政配售方式，且銷量小。隨著經(jīng)濟發(fā)展，人們的投資理財觀念已有較大轉(zhuǎn)變，證券市場也從無到有、從小到大，并不斷規(guī)范，這為國債發(fā)行提供了有利條件。政府應(yīng)進一步完善和發(fā)展政府債券市場，將國債發(fā)行和轉(zhuǎn)讓市場化，可根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要、國債市場價格等進行公開市場業(yè)務(wù)操作。

　　2、國債資金必須用于投資

　　國債收入不宜用于經(jīng)常性支出，而應(yīng)用于建設(shè)性支出。如果用于經(jīng)常性支出，則會導(dǎo)致國債本息償付困難，要償付則只能通過增稅來實現(xiàn)，增稅則會對未來經(jīng)濟產(chǎn)生抑制作用。如果國債資金用于投資，投資一方面可以產(chǎn)生直接的收益——投資利潤，另一方面帶來間接收益——投資拉動經(jīng)濟增長，經(jīng)濟增長會增加政府財稅收入，這就為未來國債本息的償付提供了財源。

　　3、國債資金投資應(yīng)盡可能避免擠出效應(yīng)

　　國債資金如果來自于居民的消費、企業(yè)的投資、商業(yè)銀行的貸款，則會產(chǎn)生擠出效應(yīng)，國債資金投資就只能改變社會總需求結(jié)構(gòu)，而不能改變社會總需求數(shù)量，起不到拉動經(jīng)濟的作用。因此，國債資金投資應(yīng)盡可能避免擠出效應(yīng)，增加社會總需求，促進經(jīng)濟增長。當(dāng)然，如果有擠出效應(yīng)，公眾（居民和企業(yè)）支出減少，政府投資支出增加，雖然社會總需求數(shù)量沒改變，但能實現(xiàn)社會資源更高效的配置和利用，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的“帕累托增進”，也是有益的。

　　4、國債資金投資應(yīng)選擇好投資部門

　　要使國債資金產(chǎn)生盡可能好的經(jīng)濟效益和社會效益，就必須對投資部門作理性選擇，最好投向以下部門：一是“瓶頸產(chǎn)業(yè)”部門，例如能源、交通等部門。國民經(jīng)濟中存在“瓶頸”，就會制約其它部門發(fā)展，中斷乘數(shù)作用的鏈條，減緩經(jīng)濟發(fā)展速度。二是外部經(jīng)濟效應(yīng)大的部門。國家投資不僅講直接的經(jīng)濟效應(yīng)，還要講外部經(jīng)濟效應(yīng)。一般直接經(jīng)濟效應(yīng)大的部門，私人資本在市場機制的作用下會自動進入，而直接經(jīng)濟效應(yīng)小、外部經(jīng)濟效應(yīng)大的部門，往往私人資本不愿進入，因此，政府投資更應(yīng)注意外部經(jīng)濟效應(yīng)大的部門，如江河湖海的治理、生態(tài)環(huán)境的保護等；三是聯(lián)系效應(yīng)大的部門。一個部門總與其它部門相聯(lián)系，有前向聯(lián)系，也有后向聯(lián)系。聯(lián)系效應(yīng)大的部門投資增加，其拉動作用大，反之則小。在市場有效需求不足的時期，選擇聯(lián)系效應(yīng)大的部門，如農(nóng)村電網(wǎng)改造，則會帶動一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。四是勞動密集型部門。勞動是一種重要的資源，而這種資源又不能存儲，如不利用則白白浪費掉了。我國近年城鄉(xiāng)隱性和顯性失業(yè)較多，一方面浪費了可利用資源，另一方面又增大了國家財政轉(zhuǎn)移支付壓力，因此，國債資金投資也應(yīng)考慮盡可能多地創(chuàng)造就業(yè)機會，利用勞動力資源，增加勞動者收入。

　　5、加強國債資金使用的監(jiān)管

　　要嚴(yán)格國債投資項目的管理，對所有的國債資金投資項目，從可行性研究到項目的建設(shè)與生產(chǎn)等各個項節(jié)都要嚴(yán)格把關(guān)，要嚴(yán)格招標(biāo)投標(biāo)制，嚴(yán)格工程質(zhì)量的監(jiān)理，使工程質(zhì)量萬無一失，造福人民，切忌“豆腐渣”工程，對于弄虛作假、玩忽職守造成項目失敗的當(dāng)事人要依法懲處。

　　6、國債資金投資要與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)

　　國有資本要進行戰(zhàn)略性的結(jié)構(gòu)調(diào)整，有的部門國有資本要控股，有些部門國有資本可以部分甚至完全退出，因此，進行國債資金投資時，就要考慮“退路”，要避免企業(yè)走“國債資金投入　債轉(zhuǎn)股　國有股減持”的老路，避免再度陷入新企業(yè)“舊體制”的陷井。因此，在國債資金投資之始，就應(yīng)按現(xiàn)代企業(yè)制度的治理結(jié)構(gòu)規(guī)范運作，這樣既可提高國債資金效益，又可在適當(dāng)時機退出變現(xiàn)去償還國債本息。

　　總之，只要運用好了國債資金，充分發(fā)揮其作用，促進國民經(jīng)濟發(fā)展，國家財政收入就會增加，那么，就可避免象某些發(fā)展中國家那樣因政府債務(wù)問題而陷入的信用危機和財政危機。

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