財政體制的變遷在很大程度上可以歸結(jié)為各級政府間的財政關(guān)系問題。中國經(jīng)濟(jì)體制改革以來，中央和地方政府的財政分配關(guān)系經(jīng)歷了多次重大改革，特別是1994年的財政分稅體制改革，在致力于政府間財力分配格局調(diào)整的同時，著眼于政府間財政分配關(guān)系的規(guī)范化、科學(xué)化與公正化，力圖建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的財政運行機(jī)制。本報告擬從政府間財政關(guān)系的角度，對1978年以來中國的財政體制改革進(jìn)行概括的回顧，對其現(xiàn)狀進(jìn)行粗線條的描述，并簡要涉及可能進(jìn)行的進(jìn)一步的改革。

　　本報告的第一部分回顧中國財政體制的沿革，著重中央與地方政府的財政分配制度的演變；第二部分描述中國財政體制的現(xiàn)狀，分析當(dāng)前中央與地方政府在縱向財力分配，以及地區(qū)間橫向財力分布方面存在的問題；第三部分是對中國財政體制進(jìn)一步改革的建議。

　　改革以來中國財政體制改革回顧1978年中國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革以來，中央和地方政府的財政分配關(guān)系經(jīng)歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次體制改革具有一定的共性，就是實行對地方政府放權(quán)讓利的財政包干體制；后一次則是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的財政分稅體制改革，盡管其中還存在很多缺陷。

　　1.財政包干體制的沿革

       （1）1980年中國全面的經(jīng)濟(jì)體制改革以財政體制改革作為突破口率先進(jìn)行。為了改革過去中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支的集中財政管理體制，在中央和各省之間的財政分配關(guān)系方面，對大多數(shù)省份實行了“劃分收支，分級包干”的預(yù)算管理體制，建立了財政包干體制的基礎(chǔ)。從1982年開始逐步改為“總額分成，比例包干”的包干辦法。

　�。�2）1985年實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的預(yù)算管理體制，以適應(yīng)1984年兩步利改稅改革的需要。

　　（3）1988年為了配合國有企業(yè)普遍推行的承包經(jīng)營責(zé)任制，開始實行6種形式的財政包干，包括“收入遞增包干”、“總額分成”、“總額分成加增長分成”、“上解遞增包干”、“定額上解”和“定額補(bǔ)助”。2.對財政包干體制評價（1）財政包干體制的歷史作用首先，實行財政包干體制改變了計劃經(jīng)濟(jì)體制下財政統(tǒng)收統(tǒng)支的過度集中管理模式，中央各職能部門不再下達(dá)指標(biāo)，地方政府由原來被動安排財政收支轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c經(jīng)濟(jì)管理，體現(xiàn)了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則。

　　其次，歷次的財政體制改革都是對原有體制某種程度的完善，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展方面顯示出一定作用。地方政府財力的不斷增強(qiáng)使其有能力增加對本地區(qū)的重點建設(shè)項目，以及教育、科學(xué)、衛(wèi)生等各項事業(yè)的投入，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)的發(fā)展。

　　再次，財政體制改革支持和配合了其他領(lǐng)域的體制改革。財政體制改革激發(fā)出地方政府的經(jīng)濟(jì)活力，帶動財政收入增長，為其他改革提供了財力支持。

　　2.財政包干體制的制度缺陷

      包干體制注重政府間收入在所有制關(guān)系下的劃分，缺乏合理依據(jù)，是政府間財政分配關(guān)系不穩(wěn)定的重要原因之一。

　　第一，一對一討價還價的財政包干體制缺乏必要的公開性。1980－1993年間，中央與省政府的財政分配關(guān)系同時并存多種體制形式。不同體制形式對地方財政收入的增長彈性不一致，體制形式的選擇也存在機(jī)會不均等，以及信息不對稱和決策不透明等因素，都導(dǎo)致財力分配不合理。更重要的是財政體制的決策程序采用一對一談判方式，中央政府對地方的財政收支行為也缺乏監(jiān)督和控制手段。

　　第二，基數(shù)核定方法不科學(xué)�；鶖�(shù)核定指每一次體制調(diào)整都用地方政府以往的既得財力為基數(shù)。由于不同的財政體制形式對既得利益的形成作用程度存在差別，因此既得利益并非公正。同時，在稅法相對統(tǒng)一，稅收征管權(quán)力相對集中的背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異決定著各地方政府的稅基規(guī)模，因此，既得利益中含有非主觀努力的成分。保既得利益的做法將這些因素固定化、合法化了。

　　第三，注重既得利益導(dǎo)致財政包干體制缺乏橫向公平性。保證既得利益一直是貫穿財政體制改革的主線，使政府間財政分配關(guān)系始終圍繞財力的切割、財權(quán)的集散而展開，較少考慮橫向財政分配關(guān)系，沒有完整的橫向財政調(diào)節(jié)機(jī)制，調(diào)節(jié)地區(qū)間不平等和實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的功能沒有成為體制設(shè)計的政策目標(biāo)。

　　第四，財力分散，中央政府缺乏必要的宏觀調(diào)節(jié)能力。財政包干體制包死了上交中央的數(shù)額，導(dǎo)致中央財政在新增收入中的份額逐步下降，宏觀調(diào)控能力弱化。同時財政包干體制還對產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)，地方政府受利益驅(qū)動支持高稅率產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致長線更長、短線瓶頸制約更明顯、地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。

　　3.分稅制財政體制改革

      （1）分稅體制的改革目標(biāo)��

       略提高中央財政收入占全國財政收入的比重成為分稅財政體制改革的首要目標(biāo)。實現(xiàn)政府間財政分配關(guān)系的規(guī)范化是分稅體制改革的另一個重要目標(biāo)。通過調(diào)節(jié)地區(qū)間分配格局，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會均衡發(fā)展，實現(xiàn)基本公共服務(wù)水平均等化，實現(xiàn)橫向財政公平是政府的重要施政目標(biāo)，也是分稅體制的預(yù)想目標(biāo)之一，但這一目標(biāo)未能實現(xiàn)。

　�。�2）1994年分稅體制改革的主要內(nèi)容

       首先是中央與地方政府的收入劃分。結(jié)合1994年的稅制改革，中央與地方的收入劃分作了較大調(diào)整：將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央稅，或中央和地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃為地方稅。

　　其次，在政府支出方面，由于政府間事權(quán)劃分沒有新的實質(zhì)性變化，因此，1994年的分稅制財政體制改革，維持原有的中央和地方的支出劃分格局。

　　第三，建立稅收返還制度。為保證舊體制的地方既得利益格局，中央對地方凈上劃收入以1993年為基數(shù)給予地方政府稅收返還；在此之后，稅收返還在1993年的基數(shù)上逐年遞增。

　　如果1994年以后地方凈上劃收入達(dá)不到1993年的基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還。

　　第四，保留原體制的上解與補(bǔ)助辦法，并在1995年建立了過渡期轉(zhuǎn)移支付制度。

　�。�3）分稅體制改革的成效評價

       與以往歷次財政體制改革不同，1994年的財政分稅體制改革，是建國以來調(diào)整利益格局最為明顯、影響最為深遠(yuǎn)的一次。

　　首先，分稅體制改革使政府間財政分配關(guān)系相對規(guī)范化。分稅體制改變了原來的財政包干下多種體制形式并存的格局，使得中央和省級政府間的財政分配關(guān)系相對規(guī)范化。

　　其次，中央政府財政收入比重明顯提高。新體制對各級政府組織財政收入的激勵作用較為明顯。全國財政收入增長較快，特別是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份額都有明顯提高，形成了較為合理的縱向財力分配機(jī)制。

　　再次，形成了普遍補(bǔ)助格局，初步建立了過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，為建立較為規(guī)范的橫向財力均衡制度打下了基礎(chǔ)。

　　中國財政體制的現(xiàn)狀和問題

       1.政府角色的轉(zhuǎn)變政府的財政收支反映了政府職能的履行，公開的政府需要透明的財政。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中，在政府行為和管理觀念轉(zhuǎn)變的同時，必須建立透明的，高效率的稅收體制，預(yù)算制度和財政政策體系。

　　2.現(xiàn)行財政體制中的支出結(jié)構(gòu)中國目前預(yù)算內(nèi)支出總量占GDP 的比重，仍然低于發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)快速增長的60和70年代的總體水平。更為重要的是，1980年以來的歷次財政改革，都是針對政府收入的劃分，而政府支出結(jié)構(gòu)沒有實質(zhì)性的改變。改革后各項政府支出的比重雖然產(chǎn)生了一定的變化，如經(jīng)濟(jì)建設(shè)費和國防費比重有所下降，行政事業(yè)費和社會文教費比重上升（見表1），但仍只是數(shù)量的變化，而沒有發(fā)生質(zhì)的改變。

　　這種非市場經(jīng)濟(jì)型的政府支出框架，是改革以來追求經(jīng)濟(jì)增長速度，忽視社會公平和環(huán)境保護(hù)的總體經(jīng)濟(jì)思維方式在財政部門的具體體現(xiàn)。有限的政府應(yīng)該做什么，更重要的是不應(yīng)該做什么，仍然是模糊的。整個90年代政府預(yù)算內(nèi)支出的總量規(guī)模按當(dāng)年價格增長了4倍以上，但各項支出仍然處于短缺狀態(tài)。原因是政府支出中包括了一些應(yīng)該由市場做，并且市場也可以做好的事項。在資金有限的情況下，那些應(yīng)該完全由政府承擔(dān)，或主要由政府承擔(dān)的責(zé)任，反而資金投入不足，被稱為政府支出中的越位和缺位。特別是在政府重點公共支出上，存在總量不足、結(jié)構(gòu)不合理和管理級次偏下的問題。見專欄1.3.政府間財政關(guān)系中的問題財政分稅體制已經(jīng)實行了9年，除了當(dāng)時設(shè)計時即已存在的缺陷外，在運行中也不斷產(chǎn)生一些問題，此外還有一些外部環(huán)境尚待完善，需要配套改革才能加以解決。

　�。�1）分稅體制改革沒有涉及政府間支出劃分，現(xiàn)行的政府間支出劃分格局與市場經(jīng)濟(jì)體制的要求還存在差距。既有中央事務(wù)要求地方政府負(fù)擔(dān)或部分負(fù)擔(dān)支出的現(xiàn)象，又有地方事務(wù)中央安排支出的情況。中央政府在為委托性事務(wù)或共同負(fù)擔(dān)事務(wù)提供資金方面沒有形成規(guī)范、統(tǒng)一的辦法，撥款的確定存在隨意性，對其使用效果沒有監(jiān)督機(jī)制，資金使用效益低下。

　　（2）收入劃分仍不盡合理。地區(qū)間受益狀況苦樂不均，因此，在財政縱向不公平和橫向不公平兩方面都存在問題。見專欄2.4.政府間轉(zhuǎn)移支付制度尚需完善一方面是轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成不合理，另一方面轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定也存在問題，因此，地區(qū)均衡效果（財政橫向不公平）不理想。見專欄3.中國財政體制的進(jìn)一步改革分稅制財政體制改革只是財政改革的一個起點，它的意義在于改變了財政在整個國民經(jīng)濟(jì)分配中的機(jī)制，相對穩(wěn)定了財政分配在GDP 中的份額，同時改革了中央財政在整個財政中的地位。但是，從制度上講，財政中的問題并沒有根本解決。中國財政體制不僅需要在政府間財政關(guān)系方面進(jìn)行規(guī)范，還要進(jìn)行預(yù)算管理體制和稅收制度的進(jìn)一步改革，才能有效地適應(yīng)市場機(jī)制的運行。

　　從某種意義上看，建立法制化和公開化的財政支出管理是財政管理中最重要的核心問題。

　　1.預(yù)算管理的進(jìn)一步改革中國財政管理制度是在計劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的，預(yù)算編制制度從未作過根本性改革。在經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)逐步市場化的今天，整個政府預(yù)算的程序和方法，以及預(yù)算科目的設(shè)置，還是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的模式。這種預(yù)算很難達(dá)到預(yù)算依法執(zhí)行的目的，預(yù)算不具有約束性。因此，預(yù)算制度不改革，就不可能建立起現(xiàn)代財政管理制度，政府職能的調(diào)整，政府管理的公開和透明也不可能實現(xiàn)。

　　預(yù)算制度改革的核心問題是改革預(yù)算編制制度。通過科學(xué)、規(guī)范、透明的預(yù)算編制程序，編制出便于管理和具有制約機(jī)制的預(yù)算，才有可能實現(xiàn)預(yù)算的規(guī)范管理，依法執(zhí)行和加強(qiáng)監(jiān)督。

　　中國2000年以前的預(yù)算與發(fā)達(dá)國家的預(yù)算模式相反，年初提交審議的預(yù)算只按功能分類提供，不反映各部門的總預(yù)算，不反映具體的預(yù)算收支項目和支出控制數(shù)，不反映所有的收支活動。政府的財政政策只能起到粗放控制支出結(jié)構(gòu)的作用，對于具體的支出管理和支出效率控制很弱。實行部門預(yù)算是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的突破口。部門預(yù)算制度能夠統(tǒng)一預(yù)算編制的范圍，細(xì)化預(yù)算編制的內(nèi)容，規(guī)范預(yù)算編制的法律審批程序，從而使政府預(yù)算做到公開、公正、透明。

　　從2000年預(yù)算開始，中央政府和部分地方政府開始了部門預(yù)算改革，建立起以部門預(yù)算為主導(dǎo)的預(yù)算編制制度。改革重點涉及到擴(kuò)大預(yù)算范圍，實行包括部門所有收支的綜合預(yù)算；改變編報方法，實行“一個部門一本預(yù)算”；細(xì)化編制內(nèi)容；規(guī)范審批程序等。

　　目前部門預(yù)算改革尚在進(jìn)行中，還存在一些制約科學(xué)、規(guī)范地編制部門預(yù)算的問題，如缺少科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系；綜合預(yù)算制度不健全；缺少嚴(yán)格的項目預(yù)算管理程序；預(yù)算收支分類方法落后；政府資產(chǎn)狀況不清等。這些都是預(yù)算管理體制進(jìn)一步改革的重點。

　　2.進(jìn)一步推進(jìn)國庫集中管理制度分稅體制改革部分地解決了縱向財權(quán)分散問題，國庫管理制度改革的目的則是要解決橫向財權(quán)分散。橫向財權(quán)分散表現(xiàn)在政府財力及其分配沒有統(tǒng)一集中在財政部門，政府資金游離于財政統(tǒng)一管理之外，各部門的各種預(yù)算外資金規(guī)模巨大，導(dǎo)致部門權(quán)力得不到有效監(jiān)督，濫用政府資金現(xiàn)象屢禁不止。這是長期落后的國庫收付管理制度導(dǎo)致的直接結(jié)果。

　　自2001年開始的財政國庫管理制度改革，目的是建立一種高效率的財政資金運行機(jī)制，以保證預(yù)算收支嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行的，避免挪用財政資金的機(jī)會。這是規(guī)范政府收支行為，從源頭上防范腐敗的根本性措施。

　　按照現(xiàn)代國庫管理制度的基本要求，這一改革主要包括三個方面：建立國庫單一賬戶體系，將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理；規(guī)范收入收繳程序，所有財政收入直接繳入財政國庫或財政專戶；規(guī)范支出支付程序，財政資金統(tǒng)一通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。

　　這一改革使中國國庫資金收付方式向國際慣例前進(jìn)了一大步。但改革試點僅在為數(shù)不多的中央部門展開，沒有覆蓋全國。同時，改革所需的各種配套措施還不能完全到位。

　　3.盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度為解決地區(qū)間存在差異，且不平衡差距不斷擴(kuò)大的趨勢，實行行之有效的政府間轉(zhuǎn)移支付制度是十分必要的。為使轉(zhuǎn)移支付制度能夠有效地發(fā)揮橫向均衡作用，必須對現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度作較大調(diào)整。

　　（1）進(jìn)一步改革的目標(biāo)是建立促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度。首先要強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)均等化，以保證各地區(qū)基本公共服務(wù)提供能力的大體一致，淡化并逐步調(diào)整地方政府的既得利益。

　　其次在收入劃分上適度集權(quán)，在政府支出上適度分權(quán)。在明確政府與市場作用的范圍，界定各級政府的事權(quán)的基礎(chǔ)上，遵循信息和成本優(yōu)先的原則，明確劃分各級政府的支出責(zé)任。

　　凡是地方政府能有效提供的公共服務(wù)，即作為地方政府的事權(quán)，中央只承擔(dān)地方政府難以有效行使或不宜由地方政府行使的事務(wù)。對于共同事務(wù)，明確規(guī)定各級政府應(yīng)承擔(dān)或分擔(dān)的比例。

　　再次，在支出責(zé)任界定清楚的前提下，合理配置各級政府的財力，以保證其政府職能的順利履行。收入的劃分應(yīng)考慮總體經(jīng)濟(jì)和社會的需要，和征收成本的效率。

　　同時注重省對以下政府的轉(zhuǎn)移政府制度的完善，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財力差距，確保從根本上縮小全國地區(qū)間差距。

　�。�2）調(diào)整現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，加大均等化轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，發(fā)揮其縮小地區(qū)間差距的作用力度。

　　首先是統(tǒng)一（或稱簡化）轉(zhuǎn)移支付的基本形式。將現(xiàn)行的多種轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)一為兩種，均等化轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。中國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度形式過于繁雜，不夠規(guī)范，且存在資金雙向流動，既有自上而下的各項補(bǔ)助，又有自下而上的各種上解。通過簡化轉(zhuǎn)移支付形式，中央政府可以減少稅收的增量返還，特別是對富裕地區(qū)的稅收增量返還，增加對貧困地區(qū)的補(bǔ)貼數(shù)額，規(guī)范均等化轉(zhuǎn)移支付的制度體系。

　　其次，壓縮專項撥款規(guī)模，精簡當(dāng)前的繁雜的專項撥款項目，建立專項撥款項目的嚴(yán)格的項目準(zhǔn)入機(jī)制，減少專項撥款項目設(shè)立的隨意性和盲目性。規(guī)范資金分配的原則和程序，加強(qiáng)監(jiān)管，提高鄉(xiāng)專項資金使用效益。

　　再次，擴(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，使轉(zhuǎn)移支付資金真正能發(fā)揮均等地區(qū)公共服務(wù)水平的作用，提高宏觀調(diào)控能力，加大地區(qū)間財力均衡的力度。

　�。�3）完善均等化轉(zhuǎn)移支付的計算公式均等化轉(zhuǎn)移支付采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，做到公正、公開、公平。盡快改變現(xiàn)行的基數(shù)法，通過規(guī)范收支評估，分項目測算各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化支出需要，同時考慮各地區(qū)收入能力，據(jù)此決定一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。地方政府財政收入水平不僅包括地方稅收入，也包括地方應(yīng)從共享稅中獲得的收入。用現(xiàn)有數(shù)據(jù)可以估算地方稅基，測算部分稅種的理論收入，將其與實際收入的差距定為該地區(qū)稅收努力程度，同時分析稅收支出、征管和財務(wù)制度等因素。標(biāo)準(zhǔn)支出需要的測算先選擇對成本影響較大的重要因素，分教育、衛(wèi)生、社會福利、公檢法、城市建設(shè)維護(hù)、行政管理等大項，估算各地的標(biāo)準(zhǔn)化支出。

　　與地區(qū)間差距擴(kuò)大問題并存的是地方政府，特別是縣鄉(xiāng)財政困難的問題。轉(zhuǎn)移支付制度改革應(yīng)該與解決地方財政困難的問題結(jié)合起來。在均等化轉(zhuǎn)移支付尚未全面引入因素法的情況下，要將地方政府的基本行政經(jīng)費、教育經(jīng)費和公共衛(wèi)生經(jīng)費作為基本因素引入均等化轉(zhuǎn)移支付，以保證地方政府職能的順利履行。

　�。ㄏ抻诎婷妫�本文有部分刪節(jié)。——編者注）

　　專欄1政府支出側(cè)重點——教育、R ＆D 、衛(wèi)生1.政府教育支出建國以來中國的基礎(chǔ)教育得到了長足發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，從受教育的機(jī)會看，中國的小學(xué)總?cè)雽W(xué)率高于國際水平；從教育的結(jié)果看，青年文盲率在上個世紀(jì)末也已達(dá)到了中上等國家的水平。但目前經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)的顯著變化，對教育事業(yè)產(chǎn)生了更多新的要求。義務(wù)教育是純公共產(chǎn)品，每個人都有平等接受義務(wù)教育的基本權(quán)利。目前中國教育支出結(jié)構(gòu)不合理，同時存在較大的地區(qū)差異，主要表現(xiàn)在義務(wù)教育支出力度小于非義務(wù)教育、農(nóng)村義務(wù)教育支出力度小于城鎮(zhèn)、貧困地區(qū)義務(wù)教育支出小于富裕地區(qū)。

　　從教育支出的管理級次看，義務(wù)教育在中國是地方政府的責(zé)任，從而將教育投入和地方政府的財力密切聯(lián)系，導(dǎo)致貧困地區(qū)的義務(wù)教育體系沒有必要的財政保證，造成了義務(wù)教育的地區(qū)間不平等。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村教育支出中，約有一半來自農(nóng)民直接承擔(dān)的農(nóng)村教育費附加、統(tǒng)籌費、教育集資和學(xué)雜費等。具有明顯的全國性的公共產(chǎn)品屬性的基礎(chǔ)教育是政府公共政策的基本任務(wù)，中央財政應(yīng)當(dāng)為其融資，由中央和省級政府管理教育支出是國際通行做法。

　　2.政府的R ＆D 支出科學(xué)技術(shù)在經(jīng)濟(jì)中起著日益增長的作用，任何國家如果不能獲得、創(chuàng)造并應(yīng)用相應(yīng)的科學(xué)知識，將會進(jìn)一步落在別國的后面。此外，科學(xué)技術(shù)還能創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位，同時又有助于提高產(chǎn)品質(zhì)量，改善健康和生活環(huán)境。

　　R ＆D 投入反映一國政府對科技的重視程度，以及該國科技發(fā)展與創(chuàng)新的潛力。關(guān)于R＆D 的國際比較，不應(yīng)該只考慮發(fā)達(dá)國家起飛階段，因為當(dāng)前科技飛速發(fā)展，已經(jīng)不能與50－30年前同日而語。再加上信息社會的到來和經(jīng)濟(jì)的全球化，R ＆D 的投入必須占有更高的比重。

　　但在進(jìn)行R ＆D 的來源結(jié)構(gòu)比較時，又必須考慮不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，因為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，科技發(fā)展更需要政府的關(guān)注和支持。據(jù)聯(lián)合國關(guān)于工業(yè)發(fā)展階段的劃分，未來10年中國將處于從工業(yè)化1向工業(yè)化2邁進(jìn)的階段。從國際比較看，該階段各國R ＆D 中的政府支出份額是很高的，到工業(yè)化后的階段則是民間投入較多。

　　據(jù)《中國科技統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)進(jìn)行國際比較，中國R ＆D 經(jīng)費占GDP 的比重遠(yuǎn)低于80年代初期的發(fā)達(dá)國家，與中等收入國家也存在差距。特別是R ＆D 中的政府投入比例明顯較小，90年代中期以來，政府投入比例逐年遞減，1995年為50%，1997年降到26.2%.同年企業(yè)占到42.6%.值得指出的是，在中國現(xiàn)在所處的階段，不能單純與發(fā)達(dá)國家目前主要由企業(yè)進(jìn)行R＆D 的情況相比，依賴企業(yè)的R ＆D 投入進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，政府必須承擔(dān)更多的R ＆D 開支。

　　3.政府的公共衛(wèi)生支出新中國成立以后推行的“預(yù)防第一”的衛(wèi)生戰(zhàn)略，使城鄉(xiāng)居民健康大為改善，被世界銀行贊譽(yù)為“成功的衛(wèi)生革命”。然而隨著改革的深入進(jìn)行，舊有的醫(yī)療衛(wèi)生供給的基本體系被廢棄，城市經(jīng)濟(jì)改革削弱了國有企業(yè)社會福利提供者的角色；農(nóng)村地方政府籌資困難，無力提供醫(yī)療服務(wù)，加深了不平等程度。2000年世界衛(wèi)生組織對191個成員國醫(yī)療衛(wèi)生公平性的評價中，中國排在到數(shù)第4位。

　　資料表明，中國的健康不平等主要存在于城鄉(xiāng)之間。由于政府醫(yī)療衛(wèi)生支出向城市傾斜，城市居民所享有的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于農(nóng)民，導(dǎo)致城鄉(xiāng)間的巨大差距。同時資料也顯示醫(yī)療不平等具有地域性，富裕省份的平均健康結(jié)果較好。

　　諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者Arrow 說過，衛(wèi)生服務(wù)不同于一般的商品市場，政府的參與程度很高。政府的醫(yī)療衛(wèi)生投入占GDP 的比重，發(fā)達(dá)國家一般在5－7%，中國只有2%.目前中國將政府醫(yī)療衛(wèi)生支出的融資責(zé)任，下放到地方的基層縣鄉(xiāng)兩級政府。由于縣鄉(xiāng)兩級財政60%以上依靠上級政府的撥款，而教育和衛(wèi)生支出又占兩級財政支出的60%以上，在貧困地區(qū)甚至占到70%以上，因而地方基層政府的實際負(fù)擔(dān)很大一部分落在老百姓的頭上。如前面政府教育投入一樣，將管理級次提高才能實現(xiàn)全國醫(yī)療衛(wèi)生的起碼的公平性。

　　專欄2地區(qū)間政府財力的差距財政能力是用于測量某一地方政府為其服務(wù)提供資金的能力的指標(biāo)。地區(qū)間社會基本服務(wù)的差距很大原因在于地區(qū)間財政能力存在較大的差距。中國各級政府間存在較高的縱向不平衡，由此帶來了地方政府的財力缺乏，加重了各地的不平等程度。

　　1.中國財力分配的縱向不平衡改革以來，政府間財力分配逐步演變?yōu)橹醒胄枰�依賴地方政府征集收入后上解的狀況。1985－1993年間，中央收入比重明顯呈下滑趨勢。1994年實行分稅體制后，中央收入比重有了較大幅度的提高，地方政府開始接受中央財政撥款，普遍存在財政資金凈流入現(xiàn)象（這里將稅收返還作為中央對地方的撥款看待）。

　�。�1）90年代末期地方政府收支缺口的比較分析表明，省級和縣級政府的收支缺口最大，近一半需要通過獲得上級政府的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)（1998年分別是48.9%和47.1%）。地市級政府的收支缺口約為1／4（1998年是25.1%）。收支缺口最小的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，只占本級支出的2%左右。但典型調(diào)查證實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不少收支活動在預(yù)算外進(jìn)行，因此不能認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收支缺口很小。

　�。�2）在不同地區(qū)，同一級次政府的收支差異情況也有很大區(qū)別，因為省以下的轉(zhuǎn)移支付制度是復(fù)雜和多樣的。地區(qū)之間差異最大的是省級政府。圖1顯示，收支差額和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較強(qiáng)的相關(guān)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級雖然表現(xiàn)出更大的差異，同時與經(jīng)濟(jì)水平之間沒有什么相關(guān)性。

　　2.地區(qū)間財政分配橫向不平衡目前地方政府間橫向不平衡十分明顯，財力水平差異懸殊，并且從動態(tài)分析看，省際人均財力呈逐年擴(kuò)大趨勢。

　�。�1）各地方總?cè)丝谌司�財力絕對值高低懸殊，最高（3776.15元，2001年數(shù)據(jù)）與最低（262.57元）的省份相差超過十倍，反映了地方政府間提供公共服務(wù)能力差異過大。人均財力較高的省份主要分布在東部地區(qū)。低于全國平均水平的地區(qū)有兩類：經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)但人口規(guī)模較大的省份和中西部農(nóng)業(yè)省份。

　�。�2）從地區(qū)間財力水平差異看，1988－1993年省際間的總?cè)丝谌司�總體差異系數(shù)呈遞減態(tài)勢，由1988年的0.57降至1993年的0.51；從1994年開始，這一指標(biāo)又有差異增大的跡象，1994年為0.7，1996年0.74，1998年為0.81，1999年0.83.不僅超出1988年的水平，且呈現(xiàn)不斷拉大的趨勢。

　�。�3）從省內(nèi)不同地區(qū)看，東部地區(qū)省內(nèi)的財力差異程度一般高于中西部地區(qū)。省會城市、沿海開放城市、開發(fā)區(qū)的財力水平普遍較高，計劃單列市與所在省其他地區(qū)的財力差距更為懸殊。

　�。�4）人均財政支出指標(biāo)大致反映了各地實際可支配的預(yù)算內(nèi)財政資源，相對真實地反映了地區(qū)間財政能力差異。測算結(jié)果表明：分稅制改革后，地區(qū)間人均財政支出差距擴(kuò)大。

　　1988年各地區(qū)人均財政支出相對差異系數(shù)為75.7%，1993年下降到67%，1994年上升到81.96%，2001年則擴(kuò)大到85.95%.總體看來，上述地區(qū)間財力水平的差異，除了表明地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不盡一致外，也說明現(xiàn)行分稅體制沒有觸動往的地方既得利益，也沒有將調(diào)節(jié)地區(qū)差異作為政策的主要政策目標(biāo)，特別是規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的建立滯后，是導(dǎo)致1994年以來地區(qū)差距拉大的重要原因。

　　專欄3轉(zhuǎn)移支付制度：結(jié)構(gòu)和分布1.轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)問題目前轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)方面的問題，主要是專項撥款比重大（約占轉(zhuǎn)移支付總額的1／5），均等化轉(zhuǎn)移支付，特別是通過規(guī)范的公式方式分配的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模很小，在很大程度上照顧了分稅制改革以前各地方的既得利益，不能有效發(fā)揮財力均等化的作用。

　�。�1）稅收返還是1994年實行財政分稅制時確定的中央對地方政府的無條件補(bǔ)助，具有維護(hù)地區(qū)既得利益的特征，不僅沒有均等化作用，反而使富裕地區(qū)更富，貧困地區(qū)更窮。且由于其數(shù)額巨大，成為導(dǎo)致地區(qū)間差距拉大的重要因素。同時造成中央實際可用于調(diào)節(jié)地區(qū)間差距的財力極為有限，并且不能在預(yù)算中事先安排。

　　（2）過渡期轉(zhuǎn)移支付盡管在規(guī)范性和合理性方面有了明顯進(jìn)展，但相對于規(guī)模龐大的、基數(shù)法色彩明顯的其他形式轉(zhuǎn)移支付而言，其作用力度極其微弱，難以發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)節(jié)地區(qū)財力差距的作用。

　　（3）除過渡期轉(zhuǎn)移支付外，其他轉(zhuǎn)移支付形式的最明顯缺陷是仍然采用基數(shù)法，對各地區(qū)的補(bǔ)助數(shù)額的確定帶有隨意性，因此沒有地區(qū)均衡效果。特別是體制補(bǔ)助（或上解）把80年代財政包干體制不合理的地區(qū)利益格局引入了新體制。而決算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助對地區(qū)間財政均等化沒有太大意義。

　�。�4）專項補(bǔ)助存在較多的問題，突出的是項目龐雜，數(shù)額較大。特別是1998年實施積極財政政策以后，增幅更為明顯。一方面范圍界定不明確，專項撥款幾乎涉及所有財政支出領(lǐng)域，包括中央不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，同時應(yīng)由中央財政承擔(dān)的支出又轉(zhuǎn)嫁給了地方。另一方面撥款的確定不規(guī)范，具有很強(qiáng)的主觀隨意性，同時也取決于地方的公關(guān)能力，難以避免尋租行為。第三是專項補(bǔ)助缺乏嚴(yán)格的事后監(jiān)督管理制度，一些專項撥款要求地方安排配套資金，加重了地方政府負(fù)擔(dān)。

　　2.轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律基礎(chǔ)中國目前尚無涉及政府間轉(zhuǎn)移支付制度的法律，《預(yù)算法》也無相關(guān)條款，造成對轉(zhuǎn)移支付問題的重視有限，影響了轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性和可操作性。首先應(yīng)通過立法明確界定中央與地方政府的事權(quán)范圍，使各級政府在執(zhí)行事時有一個明確的事權(quán)界限，然后就有關(guān)政府間轉(zhuǎn)移支付制度做出明確規(guī)定，使其權(quán)威性和可操作性得到法律保證。

　　3.省對下級政府轉(zhuǎn)移支付制度相對滯后中國省對下級政府的轉(zhuǎn)移支付包括對市、縣、鄉(xiāng)三級。許多省級政府比照中央對地方的做法，相繼出臺了省對下級政府的轉(zhuǎn)移支付制度，其內(nèi)容與中央對地方政府轉(zhuǎn)移支付大體相同。

　　目前省對下級政府的增量轉(zhuǎn)移支付根據(jù)一些因素按公式分配，因而有利于省內(nèi)地區(qū)間差距的縮小。稅收返還則各省做法不一。大部分地區(qū)省市兩級都以縣級單位為對象，實施多級次轉(zhuǎn)移支付。

　　省以下過渡期財政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模有限，且地區(qū)間財力分布嚴(yán)重失衡，未能從根本上解決縣級財政問題，部分困難地區(qū)基層財政收支矛盾仍較突出。

　�。�1）縣級財政得到的轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成中專項撥款比重大，通過規(guī)范方式分配的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模小。2000年，縣級接受轉(zhuǎn)移支付中專項撥款占48%.（2）體制補(bǔ)助長期不變，個別市縣出現(xiàn)負(fù)財力增長的現(xiàn)象，縣鄉(xiāng)財政困難。2000年，全國276個縣人均財力在6000元以下，難以保證工資發(fā)放。

　�。�3）分稅制后財政體制層層集中，留歸縣級的固定收入是稅源分散、穩(wěn)定性差的小稅種，征管難度大，增收潛力小，收入不穩(wěn)定。同時上級政府的各種法定支出的硬性增長，和中央�？钜�求地方配套以及預(yù)算編制改革滯后等，對部分地區(qū)縣級收入也產(chǎn)生了很大影響。