[摘要]建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)于縮小城鄉(xiāng)差距、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策等至關(guān)重要，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展初期，國(guó)家各級(jí)財(cái)政可以根據(jù)不同的對(duì)象給予一定程度的支持。財(cái)政在為參保農(nóng)民提供資金扶持時(shí)，可按照農(nóng)民交費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助，并堅(jiān)持多交多補(bǔ)、少交少補(bǔ)、不交不補(bǔ)的原則；在養(yǎng)老金領(lǐng)取時(shí)，財(cái)政實(shí)行“多交費(fèi)、多受益”的原則，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保的積極性和自覺(jué)性。

　　[關(guān)鍵詞]農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)　市場(chǎng)失靈　財(cái)政制度

　　建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的必要選擇。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推行在促使生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)效率不斷提高的同時(shí)，也會(huì)造成社會(huì)收入分配不均的問(wèn)題，從而致使某些人變得很富有，而其他人卻挨餓。一些具有稀少性而有價(jià)值的技能的人，根據(jù)供求規(guī)律，會(huì)得到高收入；而技能很少又沒(méi)有特長(zhǎng)的人會(huì)發(fā)現(xiàn)，他們的工資是很低的——可能低到無(wú)法生活的水平。政府在收入再分配上的重要作用，就是把高收入階層的收入轉(zhuǎn)移一部分給收入低的人群�！�1〕

　　農(nóng)村中的老年人年老體弱，失去了勞動(dòng)能力，對(duì)他們的養(yǎng)老問(wèn)題，國(guó)家財(cái)政承擔(dān)著不可推卸的職責(zé)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題主要是以家庭養(yǎng)老為主，財(cái)政介入很少。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，這一傳統(tǒng)模式難以為繼。從家庭養(yǎng)老方式來(lái)看，計(jì)劃生育政策的推行使獨(dú)生子女增多，農(nóng)村小家庭迅速增加，家庭規(guī)模的縮小，進(jìn)一步弱化了家庭的養(yǎng)老功能。同時(shí)，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)人口老齡化速度加快，據(jù)1990年的人口普查資料顯示，我國(guó)農(nóng)村60歲以上老人7285萬(wàn)，占農(nóng)村人口總數(shù)的8.2%，并且每年以3%的速度遞增。人口學(xué)家預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)農(nóng)村65歲以上老人的比例是14.0%～17.7%，屆時(shí)，中國(guó)農(nóng)村將進(jìn)入一個(gè)老齡化的社會(huì)。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村人口跨地區(qū)或者城鄉(xiāng)遷移的速度和規(guī)模也在不斷加快和擴(kuò)大，而遷移者大多數(shù)是青壯年，這使得農(nóng)村老年人口的生活保障成為一個(gè)十分突出的問(wèn)題�！�2〕財(cái)政必須進(jìn)入此領(lǐng)域，充當(dāng)補(bǔ)位的角色。

　　一、增加政府對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出，讓農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和它在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位，客觀上要求國(guó)家財(cái)政加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投資力度，以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的缺陷。而我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支出的比重近年來(lái)卻一直呈下降趨勢(shì)。1995年～2003年分別為8.4%、8.8%、8.3%、10.7%、8.2%、7.8%、7.7%、7.2%和7.1%，1998年提高到10.7%，是由于國(guó)家發(fā)行債券所致�！�3〕1998年，國(guó)家發(fā)行1000億元債券，用于與農(nóng)業(yè)有關(guān)的資金350億元，主要用于長(zhǎng)江中下游、松花江、嫩江、黃河的堤防工程、蓄洪區(qū)建設(shè)、移民建鎮(zhèn)和水利樞紐工程等，直接用于農(nóng)業(yè)的只有20億元。農(nóng)業(yè)財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比例遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例，前者僅為后者的1/2至1/3，與農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用極不相稱。

　　同時(shí)，在財(cái)政支農(nóng)份額逐年降低的情況下，國(guó)家財(cái)政來(lái)自農(nóng)業(yè)的稅收收入?yún)s大幅度增長(zhǎng)。特別是實(shí)施分稅制改革后，由于農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅被劃歸地方稅種，激發(fā)了地方政府在這些方面加強(qiáng)稅收征管工作的積極性，從而造成農(nóng)業(yè)各稅收入的快速增長(zhǎng)。在分稅制改革后最初的5年間，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)支出僅增加了68%，而農(nóng)牧業(yè)稅收增加了近2倍，比農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)幅度高出近1倍。1993年，全國(guó)農(nóng)業(yè)各種稅為125.74億元，1998年增加到398.8億元，平均每年凈增54.6億元，2003年增加到871.8億元�！�3〕

　　隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度逐步從過(guò)去的“單位保障制”隱退，但與此同時(shí)，城市社會(huì)保障卻得到了前所未有的發(fā)展。從城鎮(zhèn)整體上講，城鎮(zhèn)居民比過(guò)去得到了更可靠、更安全、更平等的社會(huì)保障。因此，在經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中，城鄉(xiāng)居民間社會(huì)保障的不公平狀況不僅依然保持，而且有所加強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年，全國(guó)社會(huì)保障支出1103億元，其中城市社會(huì)保障支出977億元，占支出總數(shù)的88.6%，農(nóng)村僅支出126億元，占總?cè)丝?5%左右的農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)支出僅占全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)總支出的11%，而占總?cè)丝?5%的城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障費(fèi)支出卻占全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)的89%；城市人均413元，農(nóng)村人均14元，相差將近30倍�！�2〕

　　目前，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村還沒(méi)有正規(guī)的社會(huì)保障體系，中國(guó)農(nóng)民仍以家庭自我保障為主，只有10%的農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)。這種狀況使得農(nóng)民不敢大量投入農(nóng)業(yè)和教育，甚至違背計(jì)劃生育政策固守“多子多福”陋習(xí)。部分地區(qū)人口數(shù)量過(guò)多、增長(zhǎng)過(guò)快、素質(zhì)偏低等諸因素嚴(yán)重阻礙了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)民解決溫飽、脫貧致富的步伐。

　　因此，僅僅是出于校正城鄉(xiāng)之間分配不均等目的以及貫徹落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策，也應(yīng)該將建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重點(diǎn)放在農(nóng)村，通過(guò)增加對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出而使政府投資向鄉(xiāng)村傾斜。這也是國(guó)家貫徹“以人為本”思想，對(duì)農(nóng)民的人文關(guān)懷的體現(xiàn)。

　　二、構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政制度

　　農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容，其基金的籌集應(yīng)以個(gè)人為主、集體為輔、國(guó)家支持為原則。由于財(cái)力的限制以及為了避免大包大攬帶來(lái)的低效率弊端，國(guó)家不可能承擔(dān)過(guò)多的財(cái)政責(zé)任，但這并不意味著國(guó)家不承擔(dān)任何財(cái)政責(zé)任。尤其是在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展初期，各級(jí)財(cái)政更應(yīng)根據(jù)不同的對(duì)象給予不同程度的支持。財(cái)政在為參保農(nóng)民提供資金扶持時(shí)，按照農(nóng)民交費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助，并堅(jiān)持多交多補(bǔ)、少交少補(bǔ)、不交不補(bǔ)的補(bǔ)助原則；在養(yǎng)老金領(lǐng)取時(shí)，實(shí)行“多交費(fèi)，多受益”的原則，這有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保的積極性和自覺(jué)性。

　　1.農(nóng)村社會(huì)救助由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)

　　20世紀(jì)50年代，我國(guó)開(kāi)始建立五保供養(yǎng)制度。1994年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，對(duì)農(nóng)村村民中符合下列條件的老年人、殘疾人和未成年人實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（未成年人保義務(wù)教育）的五保供養(yǎng)：無(wú)法定扶養(yǎng)義務(wù)人，或者雖有法定扶養(yǎng)義務(wù)人，但是扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)扶養(yǎng)能力或無(wú)勞動(dòng)能力和無(wú)生活來(lái)源，農(nóng)村五保戶的供養(yǎng)由中央和地方政府共同負(fù)擔(dān)。

　　2004年，我國(guó)政府開(kāi)始對(duì)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度的試點(diǎn)：農(nóng)村只有一個(gè)子女或兩個(gè)女孩的計(jì)劃生育夫婦，每人從年滿60周歲起享受年均不低于600元的獎(jiǎng)勵(lì)扶助金，直到亡故為止。獎(jiǎng)勵(lì)扶助金由中央和地方政府共同負(fù)擔(dān)。這是解除農(nóng)民后顧之憂的重要措施，對(duì)控制農(nóng)村人口增長(zhǎng)、提高農(nóng)民收入都有積極的推動(dòng)作用，應(yīng)在全國(guó)推行。

　　2.“純農(nóng)民”的養(yǎng)老保險(xiǎn)由個(gè)人、集體、財(cái)政共擔(dān)

　　從事農(nóng)林牧漁業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，且長(zhǎng)期居住在農(nóng)村，戶籍也在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的農(nóng)村居民即“純農(nóng)民”，他們只擁有土地使用權(quán)，占有的社會(huì)資源很少，由于不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差別以及對(duì)農(nóng)民不公平的分配關(guān)系，使得他們的經(jīng)濟(jì)地位很低，面臨的風(fēng)險(xiǎn)也非常大。對(duì)他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)由個(gè)人、集體和財(cái)政共同承擔(dān)，財(cái)政的支持力度應(yīng)該大一些。他們的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)按規(guī)定的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例繳納，繳費(fèi)基數(shù)可為當(dāng)?shù)厣弦荒甓绒r(nóng)民純收入，繳費(fèi)比例合計(jì)為20%，個(gè)人繳費(fèi)為8%，市（縣）、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)12%.這些農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合，當(dāng)他們年老時(shí)可以啟領(lǐng)基本養(yǎng)老金。基本養(yǎng)老金包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人帳戶養(yǎng)老金兩部分�；�礎(chǔ)養(yǎng)老金以啟領(lǐng)時(shí)當(dāng)?shù)厣弦荒甓绒r(nóng)民月均純收入為基數(shù)，按12%的比例計(jì)發(fā)；個(gè)人帳戶養(yǎng)老金按啟領(lǐng)時(shí)個(gè)人帳戶累計(jì)儲(chǔ)存額除以120計(jì)發(fā)。未按規(guī)定參保或中斷繳費(fèi)年限，按未按期參保或中斷繳費(fèi)年限，每滿一年減發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)比例中的2個(gè)百分點(diǎn)。如果參保年限累計(jì)不滿15年的，市（縣）、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和村集體自養(yǎng)老金啟領(lǐng)時(shí)，按年順延繳撥財(cái)政和集體承擔(dān)的資金，直到補(bǔ)足15年。在一些經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，市（縣）、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和村集體資金有困難的，由省級(jí)財(cái)政給予補(bǔ)助；在特別貧困的地區(qū)，可由中央財(cái)政進(jìn)行扶貧支持，以更好地體現(xiàn)社會(huì)保障的公平性。

　　3.農(nóng)村中靈活就業(yè)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)以個(gè)人為主

　　按照職業(yè)和占有資源的狀況，農(nóng)民（主要是農(nóng)村勞動(dòng)年齡人口）可大致分為以下幾種類型：（1）農(nóng)民企業(yè)家。根據(jù)第一次農(nóng)業(yè)普查的標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)有2000多萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，1996年末，符合一定規(guī)范的非農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有139.72萬(wàn)個(gè)，其中規(guī)模以上企業(yè)（銷售收入500萬(wàn)元以上的非國(guó)有企業(yè)）有88786個(gè)。如規(guī)模以上企業(yè)的企業(yè)家按每個(gè)企業(yè)3人計(jì)，其他企業(yè)按2人計(jì)，則擁有較多的資源使用權(quán)和享有較高收入的農(nóng)民企業(yè)家約有近300萬(wàn)人。（2）個(gè)體工商戶。根據(jù)第一次農(nóng)業(yè)普查，農(nóng)村個(gè)體工商戶有2465.6萬(wàn)戶，如按每戶2人計(jì)，這部分經(jīng)營(yíng)者約5000萬(wàn)人。（3）外出打工人員。在扣除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中非農(nóng)企業(yè)職工人數(shù)外的鄉(xiāng)村勞動(dòng)力中，有相當(dāng)一部分是外出打工的勞動(dòng)力。粗略估算，在本地區(qū)以外有較穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)的農(nóng)村勞動(dòng)力人數(shù)在5000萬(wàn)到1億人之間。（4）非農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。按第一次農(nóng)業(yè)普查的標(biāo)準(zhǔn)，在農(nóng)民企業(yè)家之外，1996年末，符合一定規(guī)范的非農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的從業(yè)人員有5000多萬(wàn)人。（5）以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)村勞動(dòng)力，即前面提到的“純農(nóng)民”。

　　我們將前面四種類型的人統(tǒng)稱為“農(nóng)村中靈活就業(yè)者”，他們占有的資源和經(jīng)濟(jì)收入較“純農(nóng)民”更多、更高，對(duì)他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)以個(gè)人為主，集體和財(cái)政為輔，財(cái)政的支持力度可以小一些，政府支持的主要目的是激勵(lì)大眾參保。他們的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)仍可為當(dāng)?shù)厣弦荒甓绒r(nóng)民純收入，繳費(fèi)比例合計(jì)為20%，個(gè)人繳費(fèi)為15%，市（縣）、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)5%.農(nóng)村中靈活就業(yè)者的基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法與純農(nóng)民的相類似，只是基礎(chǔ)養(yǎng)老金以啟領(lǐng)時(shí)當(dāng)?shù)厣弦荒甓绒r(nóng)民月均純收入為基數(shù)，按5%的比例計(jì)發(fā)。在一些經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，市（縣）、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和村集體資金有困難的，由省級(jí)財(cái)政給予補(bǔ)助；在特別貧困的地區(qū)，可由中央財(cái)政進(jìn)行扶貧支持。

　　4.完善個(gè)人賬戶

　　農(nóng)民自己開(kāi)設(shè)個(gè)人賬戶，并參與管理個(gè)人賬戶。堅(jiān)持“信息共享、安全和低成本”的原則，由具有托管資格的銀行保管個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，并向參保人進(jìn)行信息披露。個(gè)人賬戶管理應(yīng)保持充分的彈性，并在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的支持下，靈活處理，以適應(yīng)農(nóng)民在各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況下的繳費(fèi)方式。如純農(nóng)民參保、農(nóng)村中靈活就業(yè)者參保等，可保證賬戶的可攜帶性，讓參保農(nóng)民能終生隨時(shí)隨地辦理繳費(fèi)、查詢和領(lǐng)取養(yǎng)老金的手續(xù)。

　　總之，要從中央到地方，擔(dān)負(fù)起國(guó)家財(cái)政支持農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的重任。中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政共同擔(dān)負(fù)農(nóng)村社會(huì)救助制度資金，縣鄉(xiāng)財(cái)政和村集體負(fù)責(zé)農(nóng)民基本養(yǎng)老金的資助部分，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和村集體資金有困難的，由省級(jí)財(cái)政給予補(bǔ)助，在特別貧困的地區(qū)，可由中央財(cái)政進(jìn)行扶貧支持。同時(shí)，鼓勵(lì)和吸引農(nóng)民個(gè)人為自身養(yǎng)老投資。

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