財政國庫集中支付改革是一項涉及整個財政管理的基礎(chǔ)性、綜合性改革。從財政預算管理的全過程來看，預算編制在經(jīng)過人大審批以后，預算執(zhí)行的過程控制以及最終效果就幾乎完全依賴于是否有一個良好的財政國庫管理制度。廈門市從2002年開始研究和探索國庫集中支付改革，當年出臺了《廈門市財政國庫管理制度改革方案》，在2004年4月1日正式啟動改革試點。一年多來，按照“總體規(guī)劃、規(guī)范操作、分步實施、試點推廣”的原則，已先后分四批在50個部門（140個預算單位）開展國庫集中支付改革試點，累計集中支付資金近5億，取得較好的成效。

　　一、國庫集中支付改革的主要內(nèi)容

　　1、改變預算單位的銀行賬戶設(shè)置方式，建立市級國庫單一帳戶體系。除財政部門本身開設(shè)的“國庫存款帳戶”、“預算財政支出專戶”、“財政零余額帳戶”外，各預算單位分別開設(shè)一個“單位零余額帳戶”。該帳戶可辦理轉(zhuǎn)帳支付，也可提取現(xiàn)金，其每日發(fā)生的支付按資金性質(zhì)分別與國庫存款帳戶、預算外財政支出專戶進行資金清算，日終余額為零。

　　2、改變財政資金的撥付方式。根據(jù)財政資金的性質(zhì)，對財政支出分別實行財政直接支付和財政授權(quán)支付。財政直接支付由財政部門根據(jù)預算單位提出的支付申請，將資金直接支付到商品勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位，這種支付方式主要適用于大宗物品和服務(wù)采購、大型修繕、大中型基本建設(shè)項目和其它專項資金。財政授權(quán)支付由預算單位根據(jù)財政部門的授權(quán)，自行開具支付指令，代理銀行根據(jù)支付指令撥付資金，這種支付方式適用于單位的小額零星支出。

　　3、實行財政資金銀行清算方式。無論是財政直接支付資金，還是財政授權(quán)支付資金，都是由代理銀行先行代墊資金支付到商品勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位，再與在人民銀行開設(shè)的“國庫存款帳戶”或“預算財政支出專戶”進行清算，將資金劃歸代理銀行。

　　4、實行財政資金分月用款計劃管理。預算單位要根據(jù)預算和支出進度，按月分基本支出和項目支出編制用款計劃�；�本支出按年度均衡性原則編制，項目支出根據(jù)項目進度編制。

　　5、按照權(quán)責發(fā)生制原則處理試點單位年終預算結(jié)余資金，對當年預算單位未使用完的預算指標，經(jīng)財政核定后，可結(jié)轉(zhuǎn)下年由預算單位繼續(xù)使用。

　　6、在改革過程中，始終堅持“三個不變”原則，即不改變預算單位的預算執(zhí)行主體地位，不改變預算單位的資金使用權(quán)，不改變預算單位的財務(wù)管理權(quán)和會計核算權(quán)。

　　二、改革主要成效

　　國庫集中支付改革是一項涉及面廣、操作性強的系統(tǒng)工程。改革試點以來，我們圍繞著建立規(guī)范、高效的財政資金運行新機制這一改革目標，不斷規(guī)范和完善改革的相關(guān)制度、措施和操作流程，建立了聯(lián)接財政、人行、代理銀行和預算單位的國庫集中支付信息系統(tǒng)平臺，成立了國庫集中支付執(zhí)行機構(gòu)，精心組織改革實施工作，及時研究和解決改革過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，目前已基本完成國庫集中支付改革的制度框架和運行機制的建設(shè)工作。國庫集中支付改革給財政資金管理和預算執(zhí)行帶來前所未有的改變，國庫集中支付的優(yōu)越性日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：

　　1、提高財政資金運作效率和效益。國庫集中支付簡化了財政撥款程序，縮短資金在途時間，有效解決了財政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶頭存放的問題。財政資金在實際支付之前，都集中在國庫單一帳戶體系統(tǒng)一管理，有利于財政資金的統(tǒng)一調(diào)度和宏觀管理，充分發(fā)揮財政資金效益。

　　2、規(guī)范了財政預算執(zhí)行。

　　財政國庫集中支付以部門預算為基礎(chǔ)，遵循“指標控制計劃，計劃控制支付”操作原則，將原來對支出預算的總額控制變?yōu)閷γ總�預算項目的精細控制，確保財政支出能嚴格按照預算執(zhí)行，強化預算的約束力，減少預算執(zhí)行的隨意性。

　　3、促進預算編制水平的提高。國庫集中支付強化了財政資金監(jiān)控管理，從機制上杜絕無預算指標的撥款，約束預算單位自行調(diào)劑項目資金，維護了預算的嚴肅性，從而促使各預算單位重視和加強預算編制工作，提高預算編制的準確性和有效性。

　　4、增強了財政資金運作的安全性。國庫集中支付軟件準確記錄了各個試點單位預算指標及財政支出信息，支出透明度大大提高，實現(xiàn)了對財政資金支付全過程的實時動態(tài)監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)問題和疑點，能夠及時進行有針對性的核查，有效保障了財政資金的安全運行，杜絕不合理支出發(fā)生。

　　5、提高了預算單位的財務(wù)管理意識和管理水平。實行國庫集中支付管理后，無論是財政直接支付或是財政授權(quán)支付，都必須先有用款額度，在預算指標內(nèi)根據(jù)用款進度申報用款計劃，同時，要按項目用途辦理支付，克服了過去預算單位在用款方面的盲目性和隨意性，有利于單位精打細算、增收節(jié)支，促使預算單位提高財務(wù)管理水平。

　　三、存在的主要問題

　　1、相關(guān)法規(guī)建設(shè)仍相對滯后。作為改革后的主要支付憑證，目前使用的財政授權(quán)支付憑證沒有法律依據(jù)，不能作為空白支票使用，無法滿足單位實時結(jié)算和支票質(zhì)押的需要。同時，國庫支票及其管理辦法遲遲沒有出臺，也給資金使用帶來了諸多不便。

　　2、業(yè)務(wù)模式還存在一定的缺陷。目前的業(yè)務(wù)模式還難于處理往來款收入款項，水電費、通信費等銀行代扣款業(yè)務(wù)也無法受理，致使預算單位的基本賬戶還需暫時保留。此外，在現(xiàn)金管理方面也存在一定漏洞，現(xiàn)金一旦領(lǐng)取即體現(xiàn)支出，存在預算單位以大額領(lǐng)取現(xiàn)金形式逃避財政監(jiān)管的隱患。

　　3、財政授權(quán)支付憑證的使用比較繁瑣。單位從零余額賬戶轉(zhuǎn)賬或提款時，不僅要使用原有的轉(zhuǎn)賬支票或現(xiàn)金支票，還需再填寫一張授權(quán)憑證，增加了憑證出錯的概率和核對的工作量，也容易出現(xiàn)單位因怕麻煩，而提取大量備用金現(xiàn)象。

　　4、支出進度明顯放緩。由于國庫集中支付軟件實行嚴格的“指標控制計劃、計劃控制撥款”制度，每年在人大通過部門預算之前，單位無預算指標可用的難題還不能妥善解決。另一方面，國庫集中支付只有在資金實際使用時才實現(xiàn)財政支出，與以前以撥列支方式相比，必然影響支出進度。

　　5、預算編制還難以完全滿足集中支付的需要。目前預算編制仍存在項目過粗、事前項目論證不充分等問題，致使執(zhí)行過程中出現(xiàn)預算單位自行調(diào)劑資金、項目資金混用以及名義上的支出與實際用途不一致的現(xiàn)象。

　　四、下一步完善改革的工作思路

　　國庫集中支付制度作為財政管理的一項創(chuàng)新性基礎(chǔ)性工作，在實施過程中必然會出現(xiàn)許多新情況和新問題，需要不斷加以規(guī)范和完善，同時要不失時機地擴大改革覆蓋范圍。要按照“規(guī)范操作、完善措施、全面推進、強化監(jiān)督”的工作思路，扎扎實實地開展以下幾方面工作：

　　1、進一步規(guī)范業(yè)務(wù)流程和完善業(yè)務(wù)模式

　　一是規(guī)范操作層面的相關(guān)流程，強化時效管理，主要包括年初指標控制數(shù)、指標追加、用款計劃、直接支付等審批流程和時效控制。

　　二是進一步規(guī)范直接支付和授權(quán)支付的劃分界限，適當擴大直接支付的范圍。

　　三是進一步完善業(yè)務(wù)模式，適時引入公務(wù)卡結(jié)算方式，逐步取消改革初期一些過渡辦法，如暫時保留單位的基本賬戶、允許單位部分開支仍通過原基本賬戶等行為，實行完全規(guī)范的國庫集中支付業(yè)務(wù)流程。

　　四是研究和規(guī)范單位原有基本賬戶結(jié)余資金的使用和管理，最終取消預算單位暫時保留的存款帳戶。

　　2、進一步完善改革的各項配套措施

　　一是加強財政國庫信息系統(tǒng)建設(shè)。進一步完善支付系統(tǒng)的功能，優(yōu)化信息運行的工作流程，做好預算編制與預算執(zhí)行的相互銜接；改造和升級硬件設(shè)備，提高系統(tǒng)的安全性和穩(wěn)定性；擴充與預算單位的連接線路，有條件的部門可考慮采取專線連接方式，提升與預算單位的聯(lián)網(wǎng)速度。

　　二是進一步做好國庫集中支付改革與部門預算編制和財政支出績效評價改革的銜接，發(fā)揮財政改革的合力效應(yīng)。預算編制、預算執(zhí)行和支出績效評價是財政資金使用和管理全過程的三個環(huán)節(jié)，預算執(zhí)行既是對預算編制的落實和檢驗，又為績效評價提供翔實的信息。要發(fā)揮集中支付提供具體翔實信息的優(yōu)勢，不斷檢驗和修正預算編制，客觀評價預算執(zhí)行效果，使財政管理各環(huán)節(jié)能及時反饋、相互配合，發(fā)揮財政改革的整體效益。

　　三是加緊研究實行國庫集中支付后產(chǎn)生的新情況、新問題，如預算執(zhí)行支付進度偏慢、國庫現(xiàn)金沉淀較多、與現(xiàn)行財務(wù)制度不完全適應(yīng)等問題，采取措施妥善加以解決。

　　四是加強宣傳及配套服務(wù)工作。通過座談會、媒體宣傳等多種形式，提高社會對改革重要性和必要性的認識，擴大改革的影響和效果，為改革的推廣和深入創(chuàng)造良好的氛圍。重視對財政、銀行及試點單位業(yè)務(wù)人員的培訓，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，提高服務(wù)意識和服務(wù)水平。

　　3、在廣度和深度上全面推進改革

　　一是2006年在所有市屬行政事業(yè)單位全面推行國庫集中支付改革，真正確立國庫集中支付在預算執(zhí)行管理中的基礎(chǔ)性地位。

　　二是擴大改革的資金范圍和支付級次。將基層預算單位使用的各項財政資金，包括政府性基金及預算外資金，全部納入改革范圍，實行國庫集中支付。

　　三是推進區(qū)級國庫集中支付制度改革，重點是做好區(qū)級會計集中核算向國庫集中支付制度轉(zhuǎn)軌工作，用2——3年時間在區(qū)級全面推行改革。

　　4、加強集中支付的財政監(jiān)督力度

　　實行財政國庫集中支付制度后，隨著財政支出信息透明度和詳細度的增加，財政資金管理的廣度和深度也大大增加。財政部門必須創(chuàng)建新的資金監(jiān)管模式，強化財政監(jiān)督機制，確保財政資金使用的高效安全。

　　一是逐步實現(xiàn)財政資金的實時監(jiān)控。要加快建立國庫動態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)財政資金的實時、動態(tài)、在線監(jiān)控，從而將被動監(jiān)督轉(zhuǎn)為主動監(jiān)督，變事后監(jiān)督為事前、事中及事后監(jiān)督相結(jié)合，從總量控制為主轉(zhuǎn)為集約化全程監(jiān)控，提高監(jiān)控效率和管理水平。

　　二是建立健全資金支付的內(nèi)部控制機制。進一步完善內(nèi)部崗位分工責任制，實現(xiàn)內(nèi)部崗位之間相互制衡和相互監(jiān)督；逐步建立財政資金撥付的分級控制機制，如對大額資金在撥款前要特別授權(quán)，對重要項目資金要指定專人跟蹤監(jiān)督等；建立和完善國庫內(nèi)部審計制度，定期對銀行賬戶和各項撥款實施內(nèi)部檢查。

　　三是完善財政外部監(jiān)督管理制度。要完善投訴機制，及時受理預算單位或收款人的投訴，及時處理和糾正違規(guī)問題。