關(guān)鍵詞：財(cái)政政策，財(cái)政體制，經(jīng)濟(jì)周期，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌

　　1998年以來積極財(cái)政政策的實(shí)施成功地拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)了結(jié)構(gòu)調(diào)整，財(cái)政的作用倍受關(guān)注。但是隨著連續(xù)性擴(kuò)張政策的運(yùn)用，財(cái)政自身的收支矛盾和債務(wù)負(fù)擔(dān)也在不斷加劇，積極財(cái)政政策是否需要淡出、財(cái)政是否也面臨可持續(xù)發(fā)展的問題，成為近兩年以來爭論的一個(gè)焦點(diǎn)。筆者認(rèn)為，問題的關(guān)鍵并不在于經(jīng)濟(jì)增長是否已經(jīng)形成內(nèi)在機(jī)制而可以不再實(shí)行積極的財(cái)政政策，或者財(cái)政潛在的危機(jī)是否過大而不得不放棄積極的財(cái)政政策，而是應(yīng)該結(jié)合承載積極財(cái)政政策實(shí)施的體制——1994年分稅制改革后建立的財(cái)政體制，和1998年以來經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的深刻變化進(jìn)行綜合分析。即不僅要考慮財(cái)政的承受力，還要考慮財(cái)政與經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)運(yùn)行與政府調(diào)控關(guān)系的變動(dòng)，不僅要考慮財(cái)力的承受力，還要考慮財(cái)政體制的承受力以及財(cái)政體制改革的次序問題。只有確立更宏觀的考察視角，客觀地區(qū)分不同的矛盾和問題以及導(dǎo)致這些矛盾和問題的不同原因，才有利于確定下一步財(cái)政體制改革的目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略。

　　財(cái)政政策與承載它的體制存在著沖突的一面

　　1998年開始的積極財(cái)政政策是在1994年分稅改革后的財(cái)政體制框架下運(yùn)行的。1994年財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)在于更科學(xué)地劃分中央與地方主要是與省級(jí)的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系，提高財(cái)政收入占GDP、中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入兩個(gè)比重，增強(qiáng)中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。這次改革總體上是成功的，財(cái)力的壯大和調(diào)控能力的增強(qiáng)成為積極財(cái)政政策實(shí)施的重要保障。但是也有兩個(gè)方面的問題未能很好地解決：一是中央雖然集中了財(cái)力，有了穩(wěn)定的稅基，但地方支出基數(shù)剛性較強(qiáng)，轉(zhuǎn)移支付中的相當(dāng)一部分要用于這些剛性支出，實(shí)際的財(cái)力安排上缺乏機(jī)動(dòng)性和靈活性，宏觀調(diào)控能力和區(qū)域平衡能力受到限制。而且新體制建立后的運(yùn)行中中央財(cái)力的集中度從1994年的55.7%下降到2000年的52.2%，實(shí)際是下降的，同期省級(jí)政府的財(cái)力集中度則從16.8%提高到28.8%.二是省級(jí)以下財(cái)政體制未作進(jìn)一步規(guī)范，有的在一定程度上模仿了中央對(duì)省的體制，有的則沿用以前的包干體制，總體上呈現(xiàn)財(cái)力向上一級(jí)集中的趨勢(shì)，省級(jí)的資金集中尤其明顯。這樣的財(cái)力集中缺乏劃分稅種的規(guī)范性，同時(shí)財(cái)權(quán)的上收并無相應(yīng)的事權(quán)調(diào)整相配套，提供義務(wù)教育、本區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等基本事權(quán)還有所下移，使縣、鄉(xiāng)兩級(jí)支出基數(shù)和支出剛性增大，加之過去歷次體制調(diào)整中或多或少存在的一部分收入空轉(zhuǎn)，包袱越來越重，縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難明顯加劇。省以下體制的狀況使得財(cái)政政策的傳導(dǎo)和宏觀調(diào)控效果受到限制。這兩個(gè)方面的問題表明1994年的分稅制改革還是不完善的，正是這種不完善使體制運(yùn)行中的矛盾和缺陷在承載積極財(cái)政政策連續(xù)實(shí)施過程中變得不斷突出。

　　1998年以來財(cái)政政策與體制的運(yùn)行有兩條線索，一是為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期性變化、防止經(jīng)濟(jì)失速而連續(xù)實(shí)施五年的擴(kuò)張性政策，核心是增加6600億國債投資以及由此拉動(dòng)的銀行、地方、企業(yè)共計(jì)3萬億的投資規(guī)模；二是伴隨公共管理認(rèn)識(shí)的加深、公共支出規(guī)模擴(kuò)大和借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家相關(guān)理論與實(shí)踐而提出的公共財(cái)政改革目標(biāo)，并相應(yīng)推出和推進(jìn)了部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購制度三項(xiàng)改革措施。因此，雖然前者更主要的是一種調(diào)控的政策手段，不能等同于一般性的公共支出改革，但在認(rèn)識(shí)和和中人們?nèi)匀粚�兩者視為有�?nèi)在聯(lián)系的兩個(gè)方面，視為公共支出實(shí)踐與公共支出管理改革的雙向推動(dòng)。這一階段公共財(cái)政職能得到空前甚至超前的強(qiáng)調(diào)，并在實(shí)施中逐漸與1994年以來尚不完善的財(cái)政制度框架發(fā)生沖突。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

　　1、受財(cái)政體制、投融資體制的限制，公共投資擴(kuò)張過程中存在著配套能力下降、投資不經(jīng)濟(jì)等問題。連續(xù)五年的國債投資使一些地方的資金配套能力不足，項(xiàng)目投資對(duì)經(jīng)濟(jì)影響的深度、廣度都受到限制，由銀行配套的資金雖然充裕，但焦點(diǎn)在于投資擴(kuò)張后的償還風(fēng)險(xiǎn)。這幾年的國債投資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，相應(yīng)的對(duì)基礎(chǔ)工業(yè)、裝備工業(yè)拉動(dòng)作用比較大，房地產(chǎn)投資受到很大刺激。發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施總體情況是好的，但一些地方不顧當(dāng)?shù)厍闆r一窩蜂搞政績工程、形象工程，使得一些方面的投資存在超前和不經(jīng)濟(jì)的問題。鋼材生產(chǎn)今年將增長22.6%，達(dá)到1.8億噸，是1997年的1.8倍，是美國、日本的總和。在這種擴(kuò)張中有兩個(gè)問題暴露出來：一是鋼的總產(chǎn)量大幅增長的同時(shí)，鋼廠的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問題和品種不合理問題變得突出，今年的產(chǎn)量中只有20%左右是由年產(chǎn)500萬噸以上的大鋼廠生產(chǎn)的，其它的產(chǎn)品都出自各地小廠，產(chǎn)品檔次低，優(yōu)質(zhì)品種仍要大量進(jìn)口。二是生產(chǎn)的鋼材一半用于建筑行業(yè)，帶動(dòng)了房地產(chǎn)的高速增長、吸納了大量銀行貸款，局部地區(qū)已出現(xiàn)過熱情況，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資金鏈都造成潛在的壓力。這些問題表明在投資擴(kuò)張中存在著低水平重復(fù)建設(shè)、相互攀比、盲目擴(kuò)大規(guī)模的現(xiàn)象，玻璃和水泥行業(yè)也存在類似的問題。投資和增長的不經(jīng)濟(jì)對(duì)于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)自主增長能力都是不利的。一旦經(jīng)濟(jì)增長無法吸納過大的基礎(chǔ)投資，企業(yè)倒閉、銀行壞賬、工人失業(yè)等問題就會(huì)暴發(fā)，不但增長無法維持，還可能會(huì)留下一大堆問題，成為持續(xù)增長的包袱。我們過去幾年在清理信托投資公司、銀行不良資產(chǎn)等方面已經(jīng)有過類似的體驗(yàn)。

　　2、一些旨在擴(kuò)大內(nèi)需、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政策因財(cái)政體制的不完善而在自上而下的執(zhí)行中遇到困難。在基層政府事權(quán)偏重、收入籌措功能較弱、區(qū)域差距懸殊的體制背景下，一些公共支出標(biāo)準(zhǔn)的決策權(quán)仍主要集中于中央各部門，并且成為地方部門相互攀比和倒逼地方財(cái)政的依據(jù)，這種格局一旦形成而上級(jí)財(cái)政又無力調(diào)控時(shí)，收支矛盾就會(huì)激化，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)公職人員欠發(fā)工資就是一個(gè)復(fù)雜而又長期不得解決的問題。1999年以來在擴(kuò)大內(nèi)需政策導(dǎo)向下，全國范圍內(nèi)連續(xù)三次提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工基本工資標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施年終一次性獎(jiǎng)金制度和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼制度，職工人均月工資水平由1998年的400元提高到2001年的823元，增幅高達(dá)105.8%，作為積極財(cái)政政策的一個(gè)重要部分和徹底改善機(jī)關(guān)公務(wù)員工資長期偏低狀況的舉措，這次調(diào)整的速度和幅度都是建國以來最大的，但由此增加的基層財(cái)政支出壓力也是顯而易見的。在省以下體制無力自行調(diào)控的情況下，中央財(cái)政不得不實(shí)施用于工資性支出的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其中2001年安排892億元，2002年預(yù)算安排1180億元。農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的情況與此類似，為了在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)防止基層財(cái)政收支矛盾激化，中央財(cái)政2001年安排了80億元的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，2002年隨著試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大預(yù)算安排增加到245億元，由各地包干使用。盡管如此，政策難兌現(xiàn)以及兌現(xiàn)后面臨反彈壓力的問題仍然存在，在一些稅費(fèi)改革試點(diǎn)效果較好的農(nóng)村，農(nóng)民普遍擔(dān)心政策反彈、難以持久。從這一點(diǎn)來看，體制原因造成的基層財(cái)政收支矛盾顯然是比轉(zhuǎn)移支付解決方式更為關(guān)鍵的問題。

　　3、著眼于公共財(cái)政建設(shè)推出的各項(xiàng)管理制度的改革客觀上使財(cái)政體制和非財(cái)政體制等方面的問題變得更為剛性。隨著公共投資的連續(xù)擴(kuò)大，財(cái)政在應(yīng)對(duì)“市場(chǎng)失靈”和反周期調(diào)節(jié)方面的作用得到顯現(xiàn)，著眼于配置公共資源和宏觀調(diào)控的公共財(cái)政職能受到強(qiáng)調(diào)和推進(jìn)。近幾年的理論與實(shí)踐除了討論公共財(cái)政的職能定位外，在具體管理制度上借鑒推出了成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家公共財(cái)政管理的一般作法，即在“收支兩條線”完善預(yù)算的同時(shí)，進(jìn)行了部門預(yù)算、國庫集中支付和政府采購制度的改革試點(diǎn)，其目的在于建立三位一體的預(yù)算管理流程，體現(xiàn)預(yù)算資金安排、使用的完整性、及時(shí)性和安全性。就管理層次而言，這樣的改革是必須的，但其前提應(yīng)該建立在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架基本確立、市場(chǎng)與政府關(guān)系的框架基本確立、政府行政管理體制與相應(yīng)的財(cái)政體制框架基本確立的背景下，否則執(zhí)行中必然會(huì)遇到各種因素形成的阻力，并且由于基本框架存在的不完善，嚴(yán)格的管理制度在適用性和合理性等方面都可能受到質(zhì)疑，從而不得不做出一定的變通。這里顯然又存在一個(gè)公共財(cái)政建設(shè)的次序和配套問題。

　　以上的分析中，有些矛盾和沖突并不能完全歸咎于財(cái)政體制的不完善，但有一點(diǎn)應(yīng)該是清楚的，就是這五年來我們的主要精力集中于如何通過積極的財(cái)政政策保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、較快地增長方面，從而在某種程度上忽視或擱置了1994分稅制為主體的財(cái)政體制在變化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中如何進(jìn)一步完善的問題。而財(cái)政體制在承載和保障積極財(cái)政政策較好運(yùn)行的過程中，其逐步積累和激化的矛盾又使得對(duì)體制本身進(jìn)行進(jìn)一步改革和完善的必要性、迫切性凸顯出來。

　　1998年以來財(cái)政實(shí)際面臨的三大任務(wù)與應(yīng)對(duì)取向

　　在進(jìn)一步分析之中，需要首先清楚地描述和判定1998年以來就財(cái)政發(fā)展與改革而言，我們究竟面臨什么樣的形勢(shì)和問題，實(shí)際又是如何應(yīng)對(duì)的。

　　總體上講，五年來國家財(cái)政一直面臨三個(gè)不同層面的問題與任務(wù)：

　　第一個(gè)層面是財(cái)政體制的不斷完善和與時(shí)創(chuàng)新問題。1994年的財(cái)稅體制改革實(shí)現(xiàn)了中央財(cái)政收入比重的提高和全國財(cái)政收入的快速增長，使財(cái)力壯大和職能強(qiáng)化進(jìn)入一個(gè)新的階段，但是改革的漸進(jìn)特征也是明顯的。以1993年為基數(shù)的稅收返還政策事實(shí)上首先承認(rèn)了既有財(cái)政分配格局的合理性，歷史原因造成的財(cái)力分配不均和公共服務(wù)水平差距等問題基本沒有觸及，中央財(cái)政收入與實(shí)際可用財(cái)力相差很大，收入比重雖然迅速提高，1994年以后中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重名義上定在57%左右，但實(shí)際可支配財(cái)力和調(diào)控能力卻十分有限，這種情況的改善只能寄希望于分稅制帶來的財(cái)政收入總量迅速增長所提供的增量。而在轉(zhuǎn)移支付能力不足的情況下，各地由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和潛力的巨大不平衡，分稅制后的財(cái)力差距有可能迅速拉大，出現(xiàn)兩極化趨勢(shì)，省際間財(cái)力調(diào)劑和省內(nèi)縣際間財(cái)力調(diào)劑的壓力很大。大部分省市在一定程度上效仿了中央對(duì)省的體制，在支出格局基本不變的情況下，向上集中了部分財(cái)力以供調(diào)劑，從而產(chǎn)生了省以下體制的矛盾和省以下各級(jí)政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系不對(duì)稱問題。省、地、縣財(cái)力的縱向上移和事權(quán)的相對(duì)下移使體制矛盾逐步集中于縣、鄉(xiāng)層次，2000年縣級(jí)財(cái)政凈結(jié)余-73.89億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政凈結(jié)余-2.5億元，農(nóng)業(yè)、教育、科學(xué)、社會(huì)保障、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等與各種增長掛鉤的法定支出壓力大，除了影響到事業(yè)發(fā)展外，最直接的矛盾表現(xiàn)在工資方面。2000年全國地方財(cái)力中工資支出的比重為38.8%，而全國縣級(jí)財(cái)力中工資的比重達(dá)61%；2001年全國534個(gè)縣本級(jí)、1811個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生工資拖欠，分別占縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的18.7%和27.1%，占全國工資拖欠總額的99%.

　　第二個(gè)層面是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期性變動(dòng)的財(cái)政政策取向的調(diào)整。1998年受亞洲金融危機(jī)、國內(nèi)通貨緊縮、特大水災(zāi)等多種因素影響，經(jīng)濟(jì)增長在90年代初經(jīng)歷高點(diǎn)而連續(xù)下滑后，最終出現(xiàn)全面失速的征兆。在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車中，外貿(mào)出口增長由1997年的21.0%跌落到1998年的0.5%，凈出口對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)只有0.4%；居民消費(fèi)方面，社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長率由1996年的20.1%跌落至1998年的6.8%；投資方面，固定資產(chǎn)投資增長率由1996年的14.8%跌落至1997年的10.2%（同口徑）。國內(nèi)生產(chǎn)總值增長在1992年達(dá)到14.2%的高點(diǎn)后一路下滑，1998年跌至7.8%，進(jìn)入衰退的趨勢(shì)十分明顯，1999年實(shí)施兩年積極財(cái)政政策后，GDP仍進(jìn)一步下探至7.1%的最低點(diǎn)，比1992年跌去了一半。面對(duì)這種情況，在連續(xù)降息、增加貨幣供應(yīng)量等貨幣政策調(diào)控效果不明顯的背景下，作為另一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段的財(cái)政政策被寄予厚望，擴(kuò)張性財(cái)政政策成為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)、實(shí)施反周期調(diào)節(jié)的可資借鑒的模式。1998年下半年財(cái)政政策由適度從緊調(diào)整為積極擴(kuò)張，通過大量發(fā)行國債吸納沉淀資金、降低金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資、刺激和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，成為我國積極財(cái)政政策的基本思路。從1998年開始國家財(cái)政連續(xù)五年增發(fā)國債6600億元，國債投資對(duì)當(dāng)年經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率分別為19.2%、28.2%、21.3%、24.7%，2002年預(yù)計(jì)貢獻(xiàn)率為25%.

　　第三個(gè)層面是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制深刻變化的財(cái)政職能的調(diào)整與發(fā)展。經(jīng)過近二十年的持續(xù)改革開放，在國民經(jīng)濟(jì)總量和人均收入水平不斷提高的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌也在發(fā)生著階段性變化，作為傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行常態(tài)的短缺的逐步消失，意味著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本框架的逐步確立。這種演進(jìn)實(shí)際上從1996年開始就已經(jīng)越來越明顯地反映出來，從全國商業(yè)信息中心監(jiān)測(cè)的主要商品供求情況來看，1996年供求平衡的商品占89.4%，供過于求的占7.6%，供不應(yīng)求的占3%；1997年供過于求的商品達(dá)到31.8%，1998年全部商品處于供求平衡或供大于求狀態(tài)，其中供過于求的商品占33.8%；1999年供過于求的面擴(kuò)大到80%，2000年為79.64%，2001年上半年攀升至83%，并呈繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。這種情況表明市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)在資源配置和供求關(guān)系調(diào)節(jié)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。就財(cái)政改革與發(fā)展而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架基本建立有兩個(gè)方面的含義，一方面市場(chǎng)機(jī)制的主導(dǎo)作用與市場(chǎng)失靈、市場(chǎng)缺陷會(huì)同時(shí)存在于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，與之適應(yīng)的政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本框架也需要逐步確立，這其中包括政府行政管理體制，也包括作為主要調(diào)控手段的財(cái)政體制，公共財(cái)政職能與相應(yīng)的管理模式是財(cái)政發(fā)展的基本取向。財(cái)政逐漸由直接介入生產(chǎn)、搞建設(shè)到彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、提供公共物品、應(yīng)對(duì)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)危機(jī)所內(nèi)生的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，按需求約束的特征來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。另一方面，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌并未完成，從計(jì)劃到市場(chǎng)過渡中遺留下巨額的轉(zhuǎn)軌成本需要支付，如果不能統(tǒng)籌安排，市場(chǎng)容量受到限制得不到迅速擴(kuò)張，需求不能持續(xù)啟動(dòng)，就會(huì)使我們?cè)诟鎰e短缺進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不久，即在低水平狀態(tài)過早碰到需求不足和過剩問題。近年來我們一直提出以結(jié)構(gòu)調(diào)整來擴(kuò)大內(nèi)需，其目的就是要擴(kuò)大市場(chǎng)容量、改善供給水平，但一直也未能較好解決的原因并非改革方向不明確，主要還是改革成本的支付問題不好安排。比如國有資本退出的政策援助問題、社會(huì)保障體系的建立與補(bǔ)償問題，以及原來計(jì)劃體制下其他一些契約的解除與新建問題。這些方面可以說是改革至今遺留下來的最大的幾個(gè)問題，也是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵所在。因此，在進(jìn)行公共財(cái)政改革時(shí)，必須將這一方面也納入財(cái)政職能框架中加以考慮，以借助財(cái)政手段逐步加以解決。

　　在實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，以上三個(gè)層面的問題糾纏在一起，體制的不完善會(huì)影響宏觀調(diào)控作用和財(cái)政職能的調(diào)整，而對(duì)后兩者的認(rèn)識(shí)與應(yīng)對(duì)又會(huì)影響到體制完善的方向和步驟，比如縣、鄉(xiāng)財(cái)政的困難就與第三個(gè)層面經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)變化后縣、鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)競爭力下降有關(guān)；同樣的，反周期調(diào)節(jié)的成功會(huì)為長期應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌提供寬松的環(huán)境，而對(duì)體制環(huán)境變化的認(rèn)識(shí)和戰(zhàn)略考慮又會(huì)直接影響到經(jīng)濟(jì)自主增長機(jī)制恢復(fù)的效果。總體來看，1998年以來的五年中，我們更集中于解決第二個(gè)層面的問題，第一個(gè)層面的問題在一定程度上被擱置了，以至于有些矛盾呈激化的趨勢(shì)，縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難就是一個(gè)明證。第三個(gè)層面的問題，則常常被混同于第二個(gè)層面反周期的短期政策調(diào)節(jié)，習(xí)慣于從調(diào)控手段的角度簡單地將經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與財(cái)政政策劃分為1993-1996年實(shí)施適度從緊政策應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)過熱、進(jìn)行治理整頓，和1998年以來實(shí)施積極擴(kuò)張政策應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)、通貨緊縮兩個(gè)階段，不太注重從一個(gè)較長過程來分析經(jīng)濟(jì)體制與運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)濟(jì)增長約束方式的深刻變化。這樣的混同不僅是一個(gè)認(rèn)識(shí)問題，更一個(gè)短期政策與長期戰(zhàn)略的搭配與有效性問題。中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在1998年以來出現(xiàn)的情況，既不同于一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的周期問題，也不是計(jì)劃體制下的緊縮-擴(kuò)張問題，近年來經(jīng)濟(jì)增長雖然得以維持，但收入增長而消費(fèi)持續(xù)低迷中顯然包含了第三個(gè)層面的原因。由于缺乏應(yīng)對(duì)體制轉(zhuǎn)軌及調(diào)整成本的政策應(yīng)對(duì)，單純的反周期調(diào)節(jié)可以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)走出低迷，卻無力恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的自主增長動(dòng)力。擴(kuò)大內(nèi)需政策超出預(yù)期的長期化傾向、財(cái)政自身風(fēng)險(xiǎn)與承受力受到的普遍關(guān)注，本身就反映了這種混同導(dǎo)致的政策應(yīng)對(duì)的不全面、不系統(tǒng)和最終必須被加以區(qū)分的判斷。

　　進(jìn)一步擴(kuò)充財(cái)政職能是財(cái)政改革與發(fā)展的基本趨勢(shì)

　　在未來的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，以上三個(gè)層面的問題仍然應(yīng)該是財(cái)政面臨的基本問題，第二個(gè)層面的任務(wù)會(huì)繼續(xù)，第一個(gè)層面、第三個(gè)層面的任務(wù)需要強(qiáng)化，以幫助第二個(gè)層面的任務(wù)逐步淡出，因此對(duì)未來財(cái)政工作的思考應(yīng)主要著眼于繼續(xù)深化改革和制定中長期發(fā)展戰(zhàn)略兩個(gè)方面。

　　將建立公共財(cái)政框架作為新時(shí)期財(cái)政改革的重要目標(biāo)，是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作用不斷增強(qiáng)、國民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、財(cái)政改革不斷深化而逐步認(rèn)識(shí)和明確的。改革開放，特別是1994年財(cái)稅體制改革以來，我們一直在努力探索和構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的財(cái)政體制，在這期間盡管沒有明確提出建立公共財(cái)政的目標(biāo)模式，但我們已經(jīng)在財(cái)政“公共化”實(shí)踐中進(jìn)行了很多探索與突破。1998年全國財(cái)政工作會(huì)議上，項(xiàng)懷誠部長在講話中第一次提出了建設(shè)公共財(cái)政的要求；黨的十五屆五中全會(huì)通過的《建議》進(jìn)一步明確將建立公共財(cái)政初步框架作為“十五”時(shí)期財(cái)政改革的重要目標(biāo)。至此我們已經(jīng)從實(shí)踐和理論兩方面為最終確立公共財(cái)政的框架奠定了基礎(chǔ)。

　　但是我國建立公共財(cái)政的改革目標(biāo)絕不能簡單地局限或等同于成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下一般性的公共職能，作為一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政體制，它必須首先是既適應(yīng)于當(dāng)前體制的過渡特征又有利于推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制繼續(xù)演進(jìn)的。有中國特色的公共財(cái)政體制應(yīng)該是一個(gè)包括三個(gè)層次的框架體系。

　　第一層次是公共財(cái)政的制度合理性問題，即如何劃定政府與市場(chǎng)的邊界、政府行政管理體制、財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，并相應(yīng)確定公共財(cái)政的職能范圍和各級(jí)財(cái)政之間的基本關(guān)系。在市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的體制中，“看不見的手”在大部分情況下都能夠有效地配置社會(huì)資源，但在一些領(lǐng)域也存在著天然的缺陷，這些缺陷在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中被概括為“市場(chǎng)失靈”。從西方國家的實(shí)踐來看，“市場(chǎng)失靈”包括兩個(gè)層面，一個(gè)層面是以亞當(dāng)·斯密為代表的古典主義的，主要是指涉及國家安全、公共秩序與法律、公共工程與設(shè)施以及公共服務(wù)等；一個(gè)層面是1929-1933年大蕭條后的凱恩斯主義的，主要是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性、壟斷、分配不公、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、信息不對(duì)稱等。這些缺陷的彌補(bǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)必不可少的條件。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，這些條件如果得不到滿足，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至無法存在。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般性特征決定了政府與市場(chǎng)的職能界定，決定了公共財(cái)政對(duì)一部分社會(huì)資源進(jìn)行配置的合理性和必要性。

　　除了“市場(chǎng)失靈”兩個(gè)一般性特征可以作為依據(jù)外，在不同的國家還要考慮與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)發(fā)育水平相聯(lián)系的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特殊性的一面。具體對(duì)我國而言，作為一個(gè)轉(zhuǎn)軌中的發(fā)展中國家，市場(chǎng)發(fā)育程度低，市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能不健全，需要政府介入的領(lǐng)域比發(fā)達(dá)國家要廣得多，在發(fā)達(dá)國家可以交給市場(chǎng)去干的許多事情，在我國卻需要由政府去做，如能源開發(fā)、原材料工業(yè)、鐵道、航空、電訊等，這種由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈構(gòu)成了公共支出特殊性的第一個(gè)方面；我國實(shí)行的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，有著特殊的制度約束，國有經(jīng)濟(jì)比重大，改制、改組、改造的任務(wù)重，這種由制度屬性限制市場(chǎng)作用的領(lǐng)域構(gòu)成了公共支出特殊性的第二個(gè)方面；我國地域廣闊，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡等，這種由自然、歷史原因影響市場(chǎng)機(jī)制效果的方面構(gòu)成了公共支出特殊性的第三個(gè)方面。因此我國現(xiàn)階段公共財(cái)政的職能范圍要比發(fā)達(dá)國家大得多，管理也要復(fù)雜得多。

　　第二層次是公共財(cái)政的體制規(guī)范性問題，即通過什么樣的管理體制來使公共財(cái)政的職能得到落實(shí)。目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家通行的是部門預(yù)算制度、單一國庫賬戶制度、政府采購制度三位一體的管理體制，并由此形成規(guī)范體制的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。部門預(yù)算避免了多頭管理，提高了預(yù)算的透明度；單一國庫賬戶的資金安排依賴于部門預(yù)算的計(jì)劃，同時(shí)又是部門預(yù)算順利實(shí)施的依托和保障；政府采購既以部門預(yù)算為依據(jù)，又以單一國庫賬戶為保證，同時(shí)又體現(xiàn)著二者的要求與效果。在西方這三項(xiàng)制度都逐漸以法律的形式固定下來，三者之間相互依存的關(guān)系成為公共財(cái)政體制規(guī)范運(yùn)行的根本保證。在我國現(xiàn)階段，這三項(xiàng)制度改革推進(jìn)的廣度和深度都將受制于第一層次職能的界定、調(diào)整，以及轉(zhuǎn)軌過程中各相關(guān)部門的配套改革。除此之外，一些有助于解決傳統(tǒng)計(jì)劃體制遺留下來的問題、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理制度也應(yīng)相應(yīng)地保留或加以創(chuàng)新，否則這一領(lǐng)域的管理就必然要由財(cái)政以外的部門來承擔(dān)。

　　第三層次是公共財(cái)政的管理科學(xué)性問題，即如何使體制的運(yùn)行最有效率，防止其流于形式。在公共財(cái)政管理體制的建立并不意味著運(yùn)行效率的自動(dòng)提高，必須要建立科學(xué)的管理制度加以保障，績效考評(píng)正是體現(xiàn)這種管理理念的一項(xiàng)制度�？冃Э荚u(píng)制度主要是指通過制定政府部門使用財(cái)政資金的績效目標(biāo)，設(shè)計(jì)出衡量績效目標(biāo)的指標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用適當(dāng)?shù)姆椒▽?duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和財(cái)政資金的使用效益進(jìn)行分析、評(píng)估、評(píng)價(jià)和報(bào)告�？冃Э荚u(píng)把各種支出與預(yù)算單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)與績效計(jì)劃聯(lián)系起來，按業(yè)務(wù)活動(dòng)的績效項(xiàng)目來考察其支出的實(shí)際情況，各項(xiàng)支出的用途都清晰地與計(jì)劃或活動(dòng)的結(jié)果相聯(lián)系，并直接影響到下一期的計(jì)劃安排，績效考評(píng)制度的普遍推行可以成為確保政府財(cái)政政策效果的最后一道屏障。

　　以上三個(gè)層次形成“制度合理→體制規(guī)范→管理科學(xué)”的遞進(jìn)關(guān)系，構(gòu)成有中國特色的公共財(cái)政體系的基本框架，也決定了深化財(cái)政體制改革的基本次序。按照這樣的判斷，1994年財(cái)稅體制改革后遺留下來的體制不完善問題屬于第一層次，應(yīng)該首先加以解決，同時(shí)還要根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行和改革的總體情況，對(duì)職能加以擴(kuò)充。

　　財(cái)政發(fā)展戰(zhàn)略的確立主要落實(shí)于財(cái)政政策的取向上。未來幾年中，現(xiàn)行的積極財(cái)政政策還會(huì)有一個(gè)延續(xù)過程，但一些著眼于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、解決成本支付問題的政策也要逐步加以實(shí)施。在“計(jì)劃”到“市場(chǎng)”的過程中，由于體制改革啟動(dòng)階段短缺矛盾壓倒一切，人們并沒有意識(shí)到傳統(tǒng)計(jì)劃體制下社會(huì)契約的解除成本甚至可能比構(gòu)造市場(chǎng)微觀主體的任務(wù)還要繁重，而在短缺逐步消失、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架基本建立，意識(shí)到解除社會(huì)契約需要支付巨大成本時(shí)，已經(jīng)感到有些無從下手。但是這一步如果不能較好較快地解決，不僅將導(dǎo)致傳統(tǒng)計(jì)劃體制不能最終退出，而且會(huì)使已經(jīng)建立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行效果大打折扣，一些形式上的內(nèi)需不足實(shí)質(zhì)上最終都是受制于舊體制契約的約束。因此擴(kuò)大內(nèi)需并非僅僅通過政策手段“布新”的問題，通過體制改革“除舊”更是一個(gè)重要方面，國家財(cái)政在這方面承擔(dān)著統(tǒng)籌安排與協(xié)調(diào)的責(zé)任，其發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該落腳于國民經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)體制的可持續(xù)發(fā)展上。國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整、國有資本的退出，涉及到人財(cái)物及其相應(yīng)的管理體制，并不是簡單地拍賣資產(chǎn)。老工業(yè)基地的改造和產(chǎn)業(yè)援助政策、部分國有企業(yè)職工勞動(dòng)合同的解除、社會(huì)保障體系的注資補(bǔ)償、地區(qū)利益在國有資本進(jìn)退中的平衡、金融系統(tǒng)壞賬的沖銷等都是其核心內(nèi)容，也是改革二十多年來所累積下來的成本。此外，還有“二元”結(jié)構(gòu)在體制轉(zhuǎn)軌過程中衍生形成的城與城之間、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間、行業(yè)與行業(yè)之間、前一代人與后一代人之間的多二元格局，即多種形式的不平衡發(fā)展問題，也需要在財(cái)政發(fā)展戰(zhàn)略與政策中予以考慮。

　　深化財(cái)政體制改革與制定中長期財(cái)政發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)成相互推動(dòng)的統(tǒng)一體，體制改革的深化有利于更好地承載發(fā)展戰(zhàn)略與政策的實(shí)施，而發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)又有利于財(cái)政體制的不斷完善。這樣看來，下一步財(cái)政的地位仍將十分重要，財(cái)政的功能總體上還需要作進(jìn)一步的擴(kuò)充，既要改善財(cái)政內(nèi)部的體制關(guān)系、促進(jìn)收入持續(xù)增長，又要通過職能擴(kuò)充增強(qiáng)調(diào)控能力，集中力量辦幾件大事，完成改革成本的支付、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

　　主要參考文獻(xiàn)：

　　１、項(xiàng)懷誠主編：《中國財(cái)政體制改革》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1994年版。

　�。病㈨�(xiàng)懷誠：《中國：積極的財(cái)政政策》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版。

　�。�、呂煒：《進(jìn)入“后短缺時(shí)期”的中國經(jīng)濟(jì)》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2001年第3期。

　�。�、賈康、白景明：《縣鄉(xiāng)財(cái)政解困與財(cái)政體制創(chuàng)新》，《經(jīng)濟(jì)研究》2002年第2期。

　�。怠㈥惢矗骸敦�(cái)政的政策性職能何去何從》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2002年第89期。

　　６、呂煒：《轉(zhuǎn)軌中后期中國市場(chǎng)的若干問題》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2002年版。

　�。�、財(cái)政部辦公廳“積極財(cái)政政策”課題組：《積極財(cái)政政策：回顧與展望》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2001年第17期。

　�。�、財(cái)政預(yù)、決算報(bào)告（相關(guān)年份）。