�。ㄒ唬┏醪酱_立了符合中國國情的分稅制財政體制的基本框架

　　改革開放以來，中國經(jīng)濟平均每年以兩位數(shù)的速度增長，財政經(jīng)濟實力迅速增強，但經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益不高，加之稅收結(jié)構(gòu)變化滯后于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化，全國人均GDP和人均財政收支水平均較低， “兩個比重”逐年下降。隨著由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡，公共品供求缺口不斷拉大、且顯性化，財政收入相對量的下降與政府職能轉(zhuǎn)變滯后及其相應(yīng)的財政支出責(zé)任范圍過寬的矛盾，使得各級財政尤其是中央財政和縣級財政一直處于“緊運行”狀態(tài)。改革開放以來地區(qū)間財政經(jīng)濟發(fā)展差距呈不斷拉大的趨勢，連續(xù)實行了十幾年的財政包干制，又形成了較為明確具體、穩(wěn)定的地方既得利益，加之中央財力拮據(jù)，中央政府均衡地區(qū)財政經(jīng)濟發(fā)展差距的能力較弱、阻力較大。由于長期計劃體制下形成的各利益主體之間的不合理、不規(guī)范、不穩(wěn)定的責(zé)權(quán)關(guān)系一時難以劃分清楚，也制約了財政體制改革的進程和力度。中國的市場經(jīng)濟體系和法制建設(shè)尚處于起步階段，與之相適應(yīng)，中國各級政府的公共財政職能、作用范圍及作用方式、收支規(guī)模與結(jié)構(gòu)等也需要隨著市場經(jīng)濟發(fā)展的實踐來重新定位，作為中國政府間公共財政關(guān)系制度化表現(xiàn)形式的財政體制改革也應(yīng)從這一實際出發(fā)，循序漸進。在上述條件下進行分稅制改革，不可能一步到位，一勞永逸，只能采取漸進式策略，先構(gòu)造起分稅制的基本框架，然后在運行中再根據(jù)制約財政體制的各種因素的變化逐步完善，以降低或“分期攤銷”改革成本，減輕改革對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的震蕩。1994年推出并已運行了4年的分稅制改革方案， 以劃分支出、劃分收入、分設(shè)稅務(wù)機構(gòu)，實行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度為主要內(nèi)容，初步確立了符合中國國情的分稅制體制的基本框架，在很大程度上改革了包干體制下多種體制形式并存的不規(guī)范、不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的狀況，為理順政府間責(zé)權(quán)關(guān)系邁出了關(guān)鍵一步。

　�。ǘ�）增強了政府財政籌資功能， 明顯遏制了財政收入占GDP比重下滑的趨勢

　　分稅制主要按稅種明確劃分了中央與地方之間的稅源，并分設(shè)國稅局和地稅局兩套稅收征管機構(gòu)，分征分管，硬化了政府間資金上解、下?lián)艿念A(yù)算約束關(guān)系，在劃定的支出責(zé)任、稅源、稅權(quán)范圍內(nèi)，各級政府當(dāng)家理財、自收自支、自求平衡的壓力和動力明顯增強，提高了地方政府開辟財源及征稅的努力程度，減少了稅源流失，增強了財政的籌資功能，使財政收入占GDP的比例大幅下滑的勢頭得到了遏制， 扭轉(zhuǎn)了財政收入長期低于GDP增長甚至負增長的被動局面。

　　（三）建立了保證中央財政收入穩(wěn)定增長的財力初次分配制衡機制，增強了中央財政的主導(dǎo)地位和宏觀調(diào)控能力

　　在政府間財源初次分配環(huán)節(jié)，按照中央財政主導(dǎo)地位原則和效率原則，把維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的大宗、穩(wěn)定、稅源充沛的稅種劃為中央稅或中央與地方共享稅，并分設(shè)稅務(wù)機構(gòu)，徹底打破了包干體制下中央與地方在稅收征管上的“委托代理”關(guān)系。按照方案設(shè)計，在中央收入與地方收入同步增長的情況下，中央財政收入占全國財政收入的比重將按照年遞增0.8—0.9個百分點的速度提高。原設(shè)計中央財政收入占全國財政收入的比重為60％左右，中央財政支出占全國財政支出的比重約為40％，轉(zhuǎn)移支付量約為20％。實際執(zhí)行結(jié)果是，1994年中央財政收入占全國財政收入的比重為55.7％，1995年為52.2％，1996年為49.5％，高于改革前的1993年25—27個百分點。說明在全國財力分配格局中，中央直接控制的部分明顯增大。中央財政的主導(dǎo)地位還可通過各省區(qū)對中央財政的依賴度（中央對各省區(qū)的財政補助額占各省區(qū)地方財政支出額的比例）反映出來，分稅制前的1993年，有17個省區(qū)需要中央財政補助，而分稅制后則有24個省區(qū)需要中央財政補助或財政轉(zhuǎn)移，即使是沿海比較發(fā)達的省區(qū)，也都由中央依賴地方型變?yōu)榈胤揭蕾囍醒胄�，如山東對中央財政的依賴度為38.4％，廣東為28.3％。最為明顯的是上海，分稅制前中央對上海的財政依賴度為87.5％，分稅制后中央財政不僅不依靠上海，反過來上海對中央財政的依賴度為10.9％。

　�。ㄋ模┱{(diào)動了地方政府培養(yǎng)和開辟財源、增加收入的積極性，增強了地方財政經(jīng)濟的自我組織、自我發(fā)展能力

　　分稅制改革是按照“存量不動，增量調(diào)節(jié)”的漸進式原則推行的，原屬地方支柱財源的“兩稅”劃作中央收入或共享收入后，采取了稅收返還的形式，確保地方既得利益不受影響。具體操作辦法是，以1993年為基數(shù)，按實施分稅制后地方凈上劃中央的數(shù)額，確定中央對地方的稅收返還基數(shù)。因此，1993年地方財政收入出現(xiàn)了超常增長。當(dāng)年財政收入增長率大都在30％以上， 超過40 ％的有13 個省區(qū)， 最高的青海省1993比1992年增長163.8％。在1993年超常規(guī)增長的基礎(chǔ)上， 1994 、 1995、1996年分別比上年增長23.8％、20.9％、25.5％。這說明，分稅制極大地調(diào)動了地方各級政府開辟財源、嚴格征管、組織收入的積極性，把一些應(yīng)收未收的財源潛力挖掘出來了。對零星分散的地方小稅也給予重視，如個人所得稅，1995年入庫稅款達131.39億元，比上年增長了80.8％；農(nóng)牧業(yè)稅1996年達369.5億元，比1993年的125.7億元，增長了194％。同時，各地對企業(yè)欠稅也進行了認真清理， 遏制了欠稅逐年攀升的勢頭，促進了公平稅負、平等納稅的財稅環(huán)境的形成。

　�。ㄎ澹┰诖龠M產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整、政府經(jīng)濟行為合理化和“兩個轉(zhuǎn)變”方面起了積極作用

　　分稅制把來自工業(yè)產(chǎn)品的消費稅的全部和增值稅的大部分劃歸中央，在很大程度上限制了地方盲目發(fā)展高稅率產(chǎn)品的傾向，對過去難以解決的爭上小酒廠、小煙廠、小棉紡廠等重復(fù)建設(shè)問題，起到了一定的控制作用。同時，分稅制把同農(nóng)業(yè)有關(guān)的稅種和來自第三產(chǎn)業(yè)的稅種劃歸地方，有力地調(diào)動了地方發(fā)展農(nóng)林牧漁業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的積極性，加大了對第一、三產(chǎn)業(yè)的資金投入。如廣西壯族自治區(qū)，分稅制后全區(qū)把特色農(nóng)業(yè)財源開發(fā)擺在首位，與1990年相比，1995年全區(qū)農(nóng)業(yè)稅收增長了2 .79倍，占地方財政收入的比重提高了2.33個百分點。山東省1996 年直接來自農(nóng)業(yè)的財政收入占地方財政收入的比重，比1993年提高了3 個百分點，來自第三產(chǎn)業(yè)的財政收入提高了12個百分點。從全國的情況看，實行分稅制后，地方政府的經(jīng)濟行為和投資行為已發(fā)生了一些積極變化，各地普遍根據(jù)分稅制后的財源結(jié)構(gòu)和本地實際情況，尋求新的經(jīng)濟增長點，政府投資的方向有逐漸向農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和地方的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢�！皣�繞財源抓經(jīng)濟，圍繞效益抓財源”已成為各級地方政府的共識，促進了經(jīng)濟建設(shè)和財源建設(shè)向依靠科技進步、低投入、高效益的方向轉(zhuǎn)變。

　�。�六）促進了國企分配關(guān)系的規(guī)范化，有助于推進現(xiàn)代企業(yè)制度的建立

　　現(xiàn)代企業(yè)制度對財稅體制的基本要求是稅負公平、照章征稅、平等競爭、優(yōu)勝劣汰。在多種形式的財政包干體制下，稅權(quán)尤其是減稅免稅權(quán)相對分散，地區(qū)間為爭奪項目、資金、技術(shù)、人才等而展開的不合理的稅收競爭愈演愈烈，扭曲了要素的相對價格以及政府與企業(yè)、中央政府與地方政府之間的分配關(guān)系，弱化了企業(yè)的財務(wù)預(yù)算約束。分稅制后，作為稅收收入主體部分的流轉(zhuǎn)稅，其大頭上劃中央，中央稅由國稅局征管，稅權(quán)相對集中，這就杜絕了地方政府減免中央稅和共享稅的可能，而地方稅又與地方財政收支平衡掛鉤很緊，多收多支，少收只能少支，不得留有赤字，各地自定的若干稅收優(yōu)惠政策失去了存在的基礎(chǔ)，不少已自生自滅，各地政府長期靠不適當(dāng)?shù)馗傁嘟档投愗摗�減免稅來吸引資金、項目和扶持企業(yè)發(fā)展的做法已經(jīng)得到有效遏制。政府分配關(guān)系已開始步入企業(yè)照章納稅（消費稅的全部和增值稅的75％歸中央，企業(yè)所得稅按企業(yè)隸屬關(guān)系分別上繳中央財政和地方財政）、稅后利潤按出資者比例分配、企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧的軌道。國家對國有企業(yè)的扶持轉(zhuǎn)向主要依靠調(diào)整國有投資方向和投資收益分享比例來實現(xiàn)�？傊�，分稅制淡化了政府與企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，規(guī)范了政府分配行為，不僅進一步規(guī)范了國家與國有企業(yè)之間的分配關(guān)系，而且公平了各類企業(yè)的稅負，凈化了企業(yè)的財政稅收分配環(huán)境，促進了企業(yè)間的平等競爭，對促進現(xiàn)代企業(yè)制度的建立起了積極的推動作用。

　�。ㄆ撸┰谝欢ǔ潭壬洗龠M了財政資金供給范圍的合理調(diào)整和財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

　　按市場經(jīng)濟原則和公共財政原理進行的分稅制制度創(chuàng)新，相對于財政包干制而言，從目標方向上明確了政府在市場經(jīng)濟中的地位及行為方式，初步廓清了政府與微觀經(jīng)濟單位之間以及政府內(nèi)部上下級之間的責(zé)權(quán)利邊界，企業(yè)照章納稅、自主經(jīng)營、自負盈虧；同時稅種、稅源按體制劃定的標準分屬中央政府或地方政府，各級財政預(yù)算的財力來源、規(guī)模約束明顯增強，自收自支、自求平衡的責(zé)任明顯加重，在財力硬約束下，促使各級政府尤其是財政經(jīng)濟能力相對較弱的地方政府的財政支出范圍和重點向剛性較強的公共產(chǎn)品領(lǐng)域集中，在一定程度上促進了社會經(jīng)濟資源配置結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和財政資源配置效率效益的提高，有效地促進了政府財政經(jīng)濟行為的轉(zhuǎn)變。從宏觀上看，分稅制的上述基本導(dǎo)向都是與市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求相適應(yīng)的，政策效果已經(jīng)并將繼續(xù)顯現(xiàn)出來。

　　（八）在整合政府財力分配渠道，規(guī)范政府分配行為，強化稅外財政收入的籌集、分配使用和監(jiān)管，促進政府財政預(yù)算的統(tǒng)一性、完整性等方面起了積極作用

　　分稅制后，納稅人（繳費人）要求政府分配行為的規(guī)范性、合理性，社會各界包括各級政府要求預(yù)算分配的完整性和統(tǒng)一性的呼聲越來越高，當(dāng)自己的家，理自己的財?shù)闹黧w地位比任何時期都更為明確。適應(yīng)分稅制后公共財政發(fā)展的客觀要求，國務(wù)院于1996年7 月作出了《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》，重新界定了預(yù)算外資金的性質(zhì)和范圍，將地方財政部門按國家規(guī)定收取的各項稅費附加，從1996年起納入到地方財政預(yù)算，作為地方財政的固定收入，不再作為預(yù)算外資金管理；將養(yǎng)路費等13項數(shù)額較大的政府性基金（收費）收入納入財政預(yù)算管理；將各部門、各單位的預(yù)算外資金收支按不同性質(zhì)實行分類管理，各部門、各單位要按規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計劃和單位財務(wù)收支計劃，并報同級財政部門，對預(yù)算內(nèi)撥款和預(yù)算外收入統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。這就打破了長期以來預(yù)算外資金的所有權(quán)、管理權(quán)不變的界限，還所有權(quán)于國家，還監(jiān)管權(quán)于政府財政，同時采取措施治理制度外“三亂”，促進了公共財政的完整、統(tǒng)一、規(guī)范。

　�。ň牛┛s小了各省區(qū)人均地方財政收入差距，財政體制的均衡功能有所增強

　　分稅制是國家的地區(qū)發(fā)展政策體系的有機構(gòu)成部分，它對地區(qū)間財政經(jīng)濟發(fā)展差距的均衡作用主要體現(xiàn)在：（1 ）人均地方財政收入總體相對差距縮小。1993年，中國各省區(qū)人均地方財政收入相對差異系數(shù)為87.4％，1994年下降為80.3％。1993年人均地方財政收入最高地區(qū)與最低地區(qū)之比為14.4倍，1996年為14.2倍。這表明實行分稅制后中央集中的財力相對增多，使得各地區(qū)人均地方財政收入總體相對差距縮小。但目前各省區(qū)之間的人均地方財政收入總體相對差異系數(shù)仍然很大，尤其是最富與最窮的省區(qū)地方人均財政收入相對差距和絕對差距相當(dāng)懸殊，還有待進一步縮��；（2 ）高收入地區(qū)財政收入能力指數(shù)（指不同省區(qū)人均財政收入相當(dāng)于全國人均財政收入水平的比值）下降幅度較大，如上海由1993年的416.5％下降為1996年的350.0％，天津由187.8 ％下降為148.0％，遼寧由122.8％下降為91.0％，廣東由122.2 ％下降為122 .0％。這說明，與包干制比較分稅制對高收入地區(qū)的收入調(diào)節(jié)功能有所增強。當(dāng)然，財政收入能力指數(shù)在地區(qū)間的差距仍然較大，低收入地區(qū)這一指數(shù)仍處于十分低下的水平，如最低的貴州1994 年為20. 8 ％， 1996年上升為25％；（3）實行分稅制后， 轉(zhuǎn)移支付在均衡地區(qū)間財政經(jīng)濟發(fā)展差距方面的功能有所增強。

　�。ㄊ�）促進了理財觀念的轉(zhuǎn)變

　　分稅制初步理順了政府間的責(zé)權(quán)關(guān)系，在政府間以及政府與微觀經(jīng)濟主體之間初步建立了各司其職、各負其責(zé)、各得其利的約束機制和費用分擔(dān)、利益分享和歸屬機制，促進了理財觀念的轉(zhuǎn)變。樹立了自力更生過日子的觀念，增收節(jié)支保平衡的觀念，圍繞財源抓經(jīng)濟、圍繞效益抓財源的觀念，公平稅負的觀念，依法理財、依法征管的觀念，財政分配和調(diào)控的整體觀念，分稅制后各級財政重新確立本級財政在本級經(jīng)濟社會發(fā)展中的職能和地位，預(yù)算內(nèi)外財力規(guī)模與結(jié)構(gòu)趨于統(tǒng)一。