內(nèi)容提要：我國現(xiàn)行的財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)進行戰(zhàn)略性調(diào)整，著力建立起一個支出合理增長、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有保有壓、能夠有效的規(guī)范支出行為、管理方式符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求的支出運行機制。

　　關(guān)鍵詞：財政改革　財政支出結(jié)構(gòu)　公共財政

　　財政是國家的一項重要職能，財政支出結(jié)構(gòu)綜合反映一國政府活動的范圍和方向。市場經(jīng)濟國家必須建立與市場經(jīng)冊碼濟相適應(yīng)的公共財政，當然包括相應(yīng)的財政支出結(jié)構(gòu)，以體現(xiàn)市場經(jīng)濟對政府職能的要求。

　　一、市場經(jīng)濟國家的財政支出結(jié)構(gòu)

　　公共財政是一種與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的一種普遍的財政形式，發(fā)達市場經(jīng)濟國家其財政必然是公共財政，以市場失靈為基礎(chǔ)，以滿足社會公共需要為特征。財政支出范圍和結(jié)構(gòu)體現(xiàn)政府的職能范圍，并隨著市場發(fā)育程度的變化而變化。市場經(jīng)濟國家的財政支出結(jié)構(gòu)有如下特點：

　�。�1）各國直接用于經(jīng)濟建設(shè)的支出均未達到30%.若將燃料和能源、農(nóng)林牧漁、礦產(chǎn)制造和建筑、交通通訊四者大致看作經(jīng)濟建設(shè)支出，則美國為4.28%，英國為1.49%，印度為9.53%，印尼為7.47%，泰國為16.12%.前二者為工業(yè)化國家，市場發(fā)育程度較好，政府干預(yù)經(jīng)濟弱，經(jīng)濟建設(shè)支出所占比重較低。后三者屬于發(fā)展中國家，市場發(fā)育較差，政府干預(yù)經(jīng)濟力度較大。（2）各國交通、通訊與其它經(jīng)濟支出相比所占比重較大。泰國最高為9.06%，美國最低為0.86%，反映出各國都注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以促進社會經(jīng)濟發(fā)展。（3）在經(jīng)濟建設(shè)支出中， 農(nóng)業(yè)所占比重較大，特別是發(fā)展中國家，如印度和印度尼西亞農(nóng)業(yè)所占比重超過交通通訊，反映農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的重要性。（4）工業(yè)化國家社會保障與福利所占比重一般接近或超過30%，發(fā)展中國家不足10%.（5）國防費因各國情況而有所差異，印度最高15.41%，印度尼西亞最低為3.48%.（6）一般公務(wù)支出除印度外均不超過15%.（7）工業(yè)化國家衛(wèi)生費較高，發(fā)展中國家較低。泰國教育費較高為17.31%，美國最少為1.8%.但無論如何，各國對教育和衛(wèi)生都較重視。（8）環(huán)保和住房都占一定比重，印尼最高為13.56%，英國最低為2.24%.（9）總體而言，這些國家財政支出均顯示出公共財政特征，即社會保障、教育、衛(wèi)生、國防、一般公務(wù)支出較高，經(jīng)濟建設(shè)支出特別是直接經(jīng)濟支出較少，交通通訊所占比重相對較大。當然，由于各國政治、經(jīng)濟體制、文化傳統(tǒng)及經(jīng)濟發(fā)展水平不同，就某項支出而言，所占比重也存在差異，如社會保障。

　　二、我國的財政支出結(jié)構(gòu)

　　市場經(jīng)濟體制的確立，使我國的財政模式發(fā)生了根本性的變化，財政支出結(jié)構(gòu)已作了相應(yīng)的調(diào)整，但與建設(shè)有中國特色的公共財政模式相距甚遠。表1列示我國1998～2002年財政分費用類別支出（不含國內(nèi)外債務(wù)還本付息支出和用國外借款安排的基本建設(shè)支出），以便說明。

 表1　我國1998～2002年財政費用類別支出  單位:億元

資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》（2002年）

　　從表中可以看出，我國現(xiàn)行的財政支出結(jié)構(gòu)有如下特點：

　�。�1）經(jīng)濟建設(shè)費所占比重自1998年以來有所下降，但仍占財政支出的較大比重，超過30%.（2）社會文教費所占比重自1998年以來總體上有所提高，但幅度不大。2000年到2001年保持穩(wěn)定，2002年略有降低。（3）國防費所占比重下降穩(wěn)定，2002年略有提高。（4）行政管理費所占比重由降轉(zhuǎn)升，對經(jīng)濟“起飛”極為不利。（5）其它費用所占比重保持在0.10左右，但從2000年起，包括國內(nèi)外債務(wù)付息支出，所占比重有所提高。

　　以上分析僅就財政管理的資金而言，在我國，政府直接支配的資金還有部分預(yù)算外資金和非制度資金，即預(yù)算外資金以外的資金。如果將這兩部分資金考慮進去，支出結(jié)構(gòu)將發(fā)生變化，故予以分析。但考慮到預(yù)算外資金以外的資金的使用沒有確切的數(shù)據(jù)，僅分析預(yù)算外資金的使用情況。

　　預(yù)算外資金雖然在各單位使用的內(nèi)容各有差異，但從總體上看，其支出內(nèi)容在很大程度上基本與預(yù)算內(nèi)支出內(nèi)容相似，既有行政事業(yè)支出，也有基本建設(shè)支出。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌支出而言，分為鄉(xiāng)村道路修建、民兵訓(xùn)練、優(yōu)扶、中小學(xué)教育費和計劃生育，可分別歸屬于基本建設(shè)支出和行政事業(yè)經(jīng)費。預(yù)算外支出結(jié)構(gòu)各項支出中，基本建設(shè)支出和行政事業(yè)支出始終占大頭，若不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌支出最終歸屬，1997年二者分別占預(yù)算外支出比重的18.6%和47.67%，2000年為13.1%和63.1%.從這些數(shù)字中可以看出預(yù)算外資金使用方向是與按市場經(jīng)濟要求調(diào)整支出結(jié)構(gòu)方向不完全相符的，如果把預(yù)算外資金使用結(jié)構(gòu)考慮進去，我國的現(xiàn)行財政支出結(jié)構(gòu)就更加不合理（參見表2）。

表2　預(yù)算外資金分項目支出       單位:億元

注：從1997年起，預(yù)算外資金支出不包括預(yù)算內(nèi)管理的政府性基金（收費）。

　　三、我國和市場經(jīng)濟國家財政支出結(jié)構(gòu)的對比分析

　　市場經(jīng)濟國家財政支出口徑較大，相比而言，我國沒有建立公共財政，現(xiàn)行財政支出口徑較小，主要包括預(yù)算內(nèi)支出和部分預(yù)算外支出，相當部分的預(yù)算外資金、小金庫資金、各種攤派等，沒有納入財政支出范圍，這不僅不利于收支管理，也不便于國際比較。鑒于此，本文只能用上述不完全可比的資料進行大致的分析對比，從中也可以粗略地看出我國財政支出結(jié)構(gòu)的不合理性。

　　1.財政負擔了市場經(jīng)濟條件下應(yīng)由市場承擔的支出，造成了財政職能的嚴重越位。（1）我國的經(jīng)濟建設(shè)費所占比重超過市場經(jīng)濟國家雖有一定的合理性，但也存在著對競爭性領(lǐng)域的過度介入，違背了公共財政原則。如2000～2002年財政仍增撥企業(yè)流動資金71.06億元22.71億元和18.97億元，占同期財政支出的0.45%、0.12%、0.09%.又如2000～2002年財政撥付挖潛改造和科技三項費用865.24億元991.56億元和968.38億元，占同期財政支出的5.45%、5.25%、和4.39%.（2）價格補貼依然存在。2000～2002年分別為1042.28億元741.5l億元和654.01億元，分別屬同期財政支出的6.56%、3.92%和2.92%.（3）一些學(xué)會協(xié)會，由于種種原因也安排了資金。這種狀況不僅使本來就短缺的財政資金更為緊張，使財政工作更為被動，而且導(dǎo)致財政對國家應(yīng)予以保證的支出項目難以實施更加有效的保障。

　　2.行政管理費支出增長過快，占財政支出的比重逐年上升。我國行政管理支出占財政支出的比重在1998～2002年均超過14%，高于市場經(jīng)濟國家，近兩年又有所上升。造成行政管理費增長的最根本的原因是機構(gòu)和人員編制急劇膨脹，導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)不合理，加重了財政負擔。

　　3.國防費明顯偏低。1999年我國國防費占財政支出的比重僅為8.2%，2000～2001年年均降為7.6%，2002年為7.7%，低于美國、印度和泰國。從絕對數(shù)來看，我國國防經(jīng)費列在美國、日本、英國、法國和德國之后僅為146億美元，只占美國的5%，日本的30%.我國國防經(jīng)費占GDP比重低于韓國的2.8%、印度的2.7%，只有1.31%，國防費偏低，阻礙了國防現(xiàn)代化建設(shè)的進程。

　　4.社會保障支出不足。1999年我國的撫恤和社會福利救濟費為179.88億元，占財政支出的1.36%；2000年為213.03億元，占財政支出的1.34%；2001年為266.68億元，占財政支出的1.41%；2002年為372.97億元，占財政支出的1.69%，均低于上述市場經(jīng)濟國家。社會保障支出偏低，影響了經(jīng)濟的市場化進程。

　　5.科教事業(yè)投入仍不能滿足“科教興國”戰(zhàn)略的需要。1997～2002年國家財政性教育經(jīng)費占GNP比例分別為2.5%、2.59%、2.79%2.87%、3.19%、3.41%，低于發(fā)達國家5%左右的水平。我國1999年政府財政投入研究與開發(fā)經(jīng)費占GNP的比重僅為0.66%（包括企業(yè)和高校自籌則為1.36%），低于發(fā)達國家3%左右的水平，也低于發(fā)展中國家印度的0.73%（1994年）、巴基斯坦0.92%（1987年）、巴西的0.84%（1995年）。我國多年以來要求達到的1.5%左右的水平未能實現(xiàn)。造成這一問題的主要原因是由于財政收入占GDP比重偏低，導(dǎo)致財政支出占GDP比重也大幅度下降。因此，財政對科教事業(yè)投入也由于財力不足而受到影響。

　　6.農(nóng)業(yè)支出增長緩慢。農(nóng)業(yè)支出占財政支出比重從1996年的8.82%上升到1998年的10.69%，僅增加1.87個百分點，這與我國農(nóng)業(yè)大國的地位不相適應(yīng)。農(nóng)業(yè)投入不足，就不能很好地改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和基礎(chǔ)設(shè)施，造成農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁不足。

　　7.財政環(huán)保投入力度不夠�！熬盼濉逼陂g，環(huán)保投入占GDP比重首次達到0.93%，尚未達到占GDP比重1.5%的目標，影響了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施�！　�8.財政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足。根據(jù)世界銀行有關(guān)發(fā)展中國家的一項抽樣調(diào)查表明，財政用于基礎(chǔ)建設(shè)方面的投資占全社會總投資的比重一般為20%，占GDP比重平均為4%，明顯高于2002年我國的3%.這一比重偏低，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施滯后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形，抑制經(jīng)濟增長。

　　四、調(diào)整政府公共支出范圍，建立公共財政

　　目前，調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu)不僅是加強財政宏觀調(diào)控和支持全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展的需要，也是保持社會政治穩(wěn)定的需要。優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的基本思路是：一方面，按照社會公共需要的先后順序合理界定財政支出范圍；另一方面，根據(jù)當前的經(jīng)濟政策目標，在增量支出中逐步調(diào)整和理順生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出的比重。

　　（一）財政支出范圍的界定

　　在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府財政應(yīng)以滿足社會公共需要為標準參與社會資源的配置，政府公共支出范圍必須以社會公共需要為標準來界定和規(guī)范。社會公共需要一般具有以下特征：一是只有政府出面組織和實施才能實現(xiàn)的事務(wù)；二是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)；三是企業(yè)和個人不愿意舉辦而又是社會存在和發(fā)展所必須的事務(wù)。凡屬于社會公共需要的領(lǐng)域和事務(wù)，財政才能提供資金支持；凡不屬于這個范圍的領(lǐng)域和事務(wù)應(yīng)逐步推向市場，由市場機制去調(diào)節(jié)。按照這一標準，政府公共支出的范圍界定如下：

　　1.消耗性支出。一般是指資源置于政府直接配置、直接消耗的支出。主要包括：國防支出，對外事務(wù)支出，各級政府、人大、政協(xié)、檢察院、法院支出，基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、衛(wèi)生保健等公益性事業(yè)支出。

　　2.轉(zhuǎn)移性支出。一般是指政府不直接消耗，而是通過再分配轉(zhuǎn)移出去由社會消耗的支出。主要包括價格補貼等補助。

　　3.公共工程支出。一般是指用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施的支出。主要包括：能源、交通、水、電、煤氣、環(huán)境保護等方面的支出。

　�。ǘ�）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，建立公共財政

　　1.深化政府機構(gòu)改革，大力壓縮行政經(jīng)費。保證政府機器的正常運轉(zhuǎn)是財政支出的范圍，但是，也必須注意到，行政機構(gòu)的數(shù)量與規(guī)模，行政經(jīng)費供給的數(shù)量也必須和社會主義市場經(jīng)濟體制的要求相適應(yīng)。供給規(guī)模過小，不能滿足政府提供公共產(chǎn)品的需要；供給規(guī)模過大，在財政收入一定的情況下，阻礙其它事業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)的不合理和財政收支矛盾的惡化。上世紀九十年代，雖然我國于1993年和1998年進行了機構(gòu)改革，但行政經(jīng)費占財政支出的比重一直穩(wěn)定在10%以上，甚至在“九五”時期平均在14%以上，特別是2000～2001年不降反升，達17～19%，不僅高于10%以下的國際一般水平，而且也高于同期我國財政收入增幅11%的水平。

　　深化機構(gòu)改革，精簡多余人員，關(guān)鍵是要通過調(diào)整結(jié)構(gòu)、發(fā)展經(jīng)濟，為精簡出來的公務(wù)人員找到新的工作和就業(yè)出路，否則，精簡難以成功。縣、鄉(xiāng)兩級機關(guān)的富余人員，可以循著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的路子，組織他們?nèi)ジ愀鞣N形式的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，這既可以為千家萬戶的農(nóng)民提供服務(wù)，引導(dǎo)他們走向社會主義市場經(jīng)濟的大市場，提高農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營水平，增加農(nóng)民的收入，又可以為縣、鄉(xiāng)兩級公務(wù)員開辟更為廣闊的發(fā)揮自己才能的工作途徑和生活出路，還可以從中選出一些政治素質(zhì)好、文化水平較高的青年去充實農(nóng)村基層組織和學(xué)校。

　　2.改革國有企業(yè)的虧損補貼制度。當前對一些特殊行業(yè)（如屬于社會公共公益事業(yè)的水、電、環(huán)境保護、城市交通等）的價格和收費仍由國家管理，還有一部分國有企業(yè)承擔著政府特殊的責(zé)任，由此產(chǎn)生的虧損仍應(yīng)由財政給予補貼。其他大多數(shù)屬于競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)，其虧損補貼則應(yīng)隨著企業(yè)改革的推進予以取消。必須看到，整個國有經(jīng)濟面臨戰(zhàn)略性改組的艱巨任務(wù)，如果對現(xiàn)行的補貼制度不進行改革，財政就無力支持整個國有經(jīng)濟的發(fā)展。

　　3.增加國防、社會保障和環(huán)境保護的資金投入。強大的國防是國家安全和現(xiàn)代化建設(shè)的基本保證。在集中力量發(fā)展國民經(jīng)濟的同時，要增加財政對國防的投入，積極推進國防建設(shè)，增強國防實力，保障國家安全。特別是在我國國防費占GDP比重2002年僅為1.6%，遠低于世界各國平均3%水平的情況下，尤其要增加國防費用，適當提高軍官、文職干部、士兵和職工工資的需要，以及適應(yīng)世界軍事領(lǐng)域的深刻變化，做好現(xiàn)代技術(shù)特別是高技術(shù)條件下的防衛(wèi)作戰(zhàn)的需要。

　　建立符合我國國情的社會保障體系，是構(gòu)筑社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政體制極為重要的內(nèi)容，是維護廣大人民最根本利益的一項重大措施，也是支持國有企業(yè)改革與發(fā)展的重要手段。發(fā)達市場經(jīng)濟國家都建立了完善的社會保障體系，社會保障和福利支出占財政支出的比重平均高達30～50%，而我國近幾年來雖大力增加了社會保障支出，但2002年這一比重僅為1.69%，遠遠低于發(fā)達市場經(jīng)濟國家的平均水平。因此，要調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，把壓縮行政經(jīng)費和減少競爭性領(lǐng)域投資后增加的財政資金的適當比例用于社會保障，提高社會保障支出水平，確保社會保障制度的建立與完善。

　　環(huán)境保護支出是代表社會共同利益和長遠利益的支出，也是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下財政支出結(jié)構(gòu)中一項重要內(nèi)容。近年來，我國環(huán)境保護工作取得了明顯成效，但是我國的環(huán)境形勢依然嚴峻，森林覆蓋率僅為14%，相當于世界平均水平的l/3，全國水土流失面積3.67億公頃，占國土面積的38.2%，水土流失使我國每年平均損失耕地100萬畝以上，并加劇了河湖泥沙淤積。當然，造成這種情況的原因是多方面的，就財政支出而言，每年用于環(huán)保支出有限，滿足不了環(huán)境保護對資金的需要。2000年中央財政投入天然林保護、退耕還林還草工程等的資金僅188億元，占中央財政支出的1.7%.鑒于此，國家財政應(yīng)站在全局利益的角度，統(tǒng)籌規(guī)劃，加大對環(huán)境保護的投入，實現(xiàn)至2005年環(huán)保投入占GDP比重l.5%的目標，扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的局面。

　　4.深化事業(yè)體制改革，清理和規(guī)范事業(yè)單位的財政經(jīng)費供給范圍，增加科技教育投入。事業(yè)單位按其服務(wù)性質(zhì)不同，可分為公益性、準公益性和經(jīng)營性三類。根據(jù)事業(yè)性質(zhì)的不同，建立與之相適應(yīng)的資金供給方式，不僅是深化事業(yè)體制改革的需要，也是轉(zhuǎn)變政府職能的必然選擇。公益性的事業(yè)單位，如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、圖書館、計劃生育、公共性防疫等，所進行的活動屬于典型的社會公共需要，財政應(yīng)保障其供給，并按法定比例逐年增長。準公益性事業(yè)單位，如高等教育、職業(yè)教育、廣播電視、醫(yī)療保健等，其創(chuàng)造的成果具有社會共同需要和私人需要的雙重屬性，財政可采取定額或定項補助方式核撥一部分經(jīng)費，單位依法合理組織一部分收入。經(jīng)營性事業(yè)單位，如開發(fā)性科研單位、職業(yè)化的體育運動項目、藝術(shù)表演團體和社會中介機構(gòu)等，這些單位提供的服務(wù)屬于私人需要，應(yīng)與財政供給脫鉤，逐步走向市場。

　　在清理與規(guī)范事業(yè)單位財政供給范圍的基礎(chǔ)上，增加科技和教育投入，逐步實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費、研究與開發(fā)費支出占GDP4%和1.5%的目標。在加大對科技投入的同時改革投入方式，實行公開公平評估選題制，由對科研機構(gòu)、科技人員的一般支持，變?yōu)檎n題和項目形式的重點支持，提高資金的使用效益。要加大基礎(chǔ)研究、高新技術(shù)研究和農(nóng)業(yè)科技研究的投入，保證重點，使財政科技支出結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化。教育雖是國家財政支持的重點，但也要改變國家統(tǒng)包教育經(jīng)費的傳統(tǒng)做法，動員社會力量多方籌資。對于九年義務(wù)教育，國家財政應(yīng)作為重點予以傾斜。非義務(wù)教育，國家無疑也應(yīng)支持，但應(yīng)根據(jù)國外經(jīng)驗，采取收費的方式，改變國家包攬過多的局面。

　　5.強化基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的財政投入力度。根據(jù)市場經(jīng)濟原則，經(jīng)濟建設(shè)的投資主體應(yīng)進一步由政府轉(zhuǎn)向企業(yè)，財政要退出競爭性、生產(chǎn)性的經(jīng)營領(lǐng)域，只進行涉及到國計民生的公益性投資、基礎(chǔ)設(shè)施和重點建設(shè)項目的投資，改變與民爭利的局面，實現(xiàn)財政職能的“歸位”。近幾年來，隨著我國積極財政政策的實施，基礎(chǔ)設(shè)施的瓶頸制約有所緩解，但我國基礎(chǔ)設(shè)施落后的局面尚未根本改變，與經(jīng)濟發(fā)展的要求差距甚遠。因此，考慮我國基礎(chǔ)設(shè)施落后的現(xiàn)狀，加大財政投入不失為一項正確的選擇。

　　農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，因而是政府著力扶持的重點。近幾年水旱災(zāi)害對農(nóng)業(yè)造成巨大損失，說明我國抗災(zāi)能力還不強，必須多渠道增加投入，尤其是增加財政投入，長期進行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，當前要著力加強鄉(xiāng)村道路、供水供電和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。適應(yīng)農(nóng)村稅費改革的新情況，各級財政要按公共財政原則，逐步增加對縣以下農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，采用財政補貼、財政貼息等多種方式，支持農(nóng)村社會發(fā)展。

　　必須說明，在優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的同時，也必須把預(yù)算外資金和制度外資金納入財政預(yù)算范圍，實行預(yù)算的完整性原則，然后才能逐步實現(xiàn)財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。因為建立公共財政，不僅要把財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，還要依市場經(jīng)濟要求規(guī)范政府收入分配機制，否則財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化無從談起。另外，還要加強財政支出管理體制改革，實行部門預(yù)算、國庫集中收付制度和政府采購制度。

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