關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；國庫集中支付制度；改革

　　長期以來，我國不論是在財(cái)政理論上，還是在實(shí)踐中，一直奉行“以收定支”的理財(cái)原則，存在著“重收入、輕支出”的財(cái)政支出思想。改革的重點(diǎn)往往集中在財(cái)政收入方面，而在支出方面尚未進(jìn)行徹底的改革。2001年，財(cái)政部長項(xiàng)懷城在全國人大會議的工作報(bào)告中，將實(shí)行國庫集中支付制度作為我國“十五”期間財(cái)政支出改革的重點(diǎn)。在新形勢下，建立健全的公共財(cái)政體制框架，加強(qiáng)財(cái)政支出管理成為必然，推行國庫集中支付制度理應(yīng)提上議事日程。

　　一、推行國庫集中支付制度是建立公共財(cái)政體制的必然要求

　　所謂公共財(cái)政就是國家提供公共產(chǎn)品，提供公共需要的意思，反映了以國家為主體的資金支出及所體現(xiàn)的分配關(guān)系。公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)是市場經(jīng)濟(jì)財(cái)政，其理論核心是市場經(jīng)濟(jì)失靈論，即從市場失靈出發(fā)，來界定公共部門即政府經(jīng)濟(jì)活動范圍和職能的政府財(cái)政。當(dāng)然，承認(rèn)市場存在缺陷，并不意味著必然由政府干預(yù)。因?yàn)�，與市場失靈相應(yīng)的，政府也會失靈，只有在市場缺陷十分明顯的方面，政府的干預(yù)才是必要的。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，實(shí)行的是高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理模式，作為政府活動綜合反映的財(cái)政職能范圍幾乎履蓋到社會生產(chǎn)和消費(fèi)的全部領(lǐng)域。由于財(cái)政職能事無巨細(xì)、包攬一切的特征，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政被稱為生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政[1].

　　作為與市場經(jīng)濟(jì)相應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，公共財(cái)政不僅是對以往生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政的簡單調(diào)整，更是以全新的思路或理念對財(cái)政運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行的脫胎換骨式的變革。公共財(cái)政有別于傳統(tǒng)財(cái)政制度的根本標(biāo)志，就在于它以滿足社會的公共需要為口徑界定政府的財(cái)政職能范圍，而不是滿足哪一個階層、哪一種所有制、哪一類特殊利益集團(tuán)的需要為口徑界定的，并以此構(gòu)建政府的財(cái)政收支體系。從市場經(jīng)濟(jì)→社會公共需要→政府職能→財(cái)政支出→財(cái)政收入的關(guān)系鏈，就是構(gòu)建公共財(cái)政制度框架的基本線索。作為公共財(cái)政的基本特征之一就是收支行為規(guī)范化，因?yàn)檎�府部門所花的錢是從廣大社會成員那里收取的“眾人之財(cái)”，而不是或不再是“自家之財(cái)”，政府部門所辦的事是與廣大社會成員日常生活息息相關(guān)的“眾人之事”，而不是或不再是“自家之事”，政府部門收錢、花錢的行為才必須接受監(jiān)督，才應(yīng)當(dāng)且必須對社會成員具有透明度。具體表現(xiàn)為[2]：

　　1 全部收支進(jìn)預(yù)算。政府預(yù)算不僅是政府的年度收支計(jì)劃，還是財(cái)政收支活動接受立法機(jī)關(guān)和社會監(jiān)督的重要途徑。通過政府預(yù)算的編制、審查、執(zhí)行和決算，可以使政府的收支行為從頭到尾置于立法機(jī)關(guān)和社會成員的監(jiān)督之下，而不允許有任何不受監(jiān)督、游離預(yù)算之外的政府收支。

　　2 財(cái)政部門統(tǒng)攬收支。這是指所有的政府收支完全歸財(cái)政稅務(wù)部門管理，即直接從社會成員那里籌措資金，然后轉(zhuǎn)手供給政府各個職能部門作為活動經(jīng)費(fèi)，而不讓各個職能部門分別向自己的服務(wù)或管理對象直接收錢、花錢。

　　3 以法制為基礎(chǔ)。也就是財(cái)政收入的方式或財(cái)政支出的去向和規(guī)模都必須建立在法制的基礎(chǔ)上，不能想要多少就收多少，或者想怎樣花就怎樣花。

　　從以上分析可以看出，推行國庫集中支付制度與建立公共財(cái)政框架的要求是一致的。目前，我國財(cái)政體制改革已進(jìn)入到預(yù)算管理制度改革這一核心領(lǐng)域，并將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向如何提高預(yù)算支出管理效率方面。就預(yù)算管理制度而言，國庫集中支付制度以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，并成為部門預(yù)算實(shí)現(xiàn)的必要條件；而政府采購制度的有效運(yùn)行必須依賴于國庫集中支付制度的順利推行，因此，國庫集中支付制度改革成為目前公共財(cái)政領(lǐng)域改革的核心和關(guān)鍵。

　　二、傳統(tǒng)國庫分散支付制度的弊端

　　在我國現(xiàn)行的預(yù)算管理制度中，預(yù)算支出實(shí)行的是分散支付制，也就是各預(yù)算支出單位所編制的預(yù)算經(jīng)各級人大批準(zhǔn)成為正式預(yù)算之后，財(cái)政部門根據(jù)相應(yīng)的預(yù)算支出原則，將預(yù)算所確定的各預(yù)算單位的支出總額按期撥付到各預(yù)算單位所開立的賬戶，由各單位自主使用。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的建立和完善，這種運(yùn)作方式的弊端越來突出。

　　一是重復(fù)和分散設(shè)立賬戶，導(dǎo)致財(cái)政資金活動透明度不高，不利于對其實(shí)施有效管理和全面監(jiān)督。在預(yù)算支出執(zhí)行過程中，財(cái)政部門根據(jù)各預(yù)算部門和預(yù)算單位申請，將款項(xiàng)撥付到各個預(yù)算部門或單位的商業(yè)銀行賬號上，預(yù)算資金一旦撥付給了預(yù)算部門和單位，就脫離了財(cái)政的監(jiān)督，至于預(yù)算部門什么時(shí)候使用資金、如何使用資金，財(cái)政部門難以進(jìn)行事前監(jiān)督和控制，只能被動地依賴各預(yù)算單位的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行事后審查和監(jiān)督。這樣，即使發(fā)生了問題，處理起來也只能是馬后炮。因?yàn)椴辉摶ǖ腻X已經(jīng)花掉了，不該上的項(xiàng)目已經(jīng)上了，木已成舟、覆水難收，政府難以補(bǔ)救，最多只能對違法分子進(jìn)行事后查辦。

　　二是撥款環(huán)節(jié)多，大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位，降低了財(cái)政性資金使用效率[3].一筆預(yù)算資金由主管預(yù)算單位申請、撥付，到所屬單位的商業(yè)銀行賬戶，正常情況下也需要5天左右，如果出現(xiàn)其他情況，就更難預(yù)料了。這影響各級預(yù)算單位對資金的正常使用，也影響了財(cái)政資金的使用效益。同時(shí)，財(cái)政是按月按季度把資金撥付到各部門、各單位的商業(yè)銀行賬戶中，而各部門、各單位有一個逐漸使用財(cái)政資金的過程，這必定有一部分資金閑置不用。國庫資金大量沉淀在各部門、各單位，致使財(cái)政部門資金調(diào)度困難，甚至當(dāng)國庫余額不足時(shí)，財(cái)政就不得不向銀行借款或發(fā)債。結(jié)果一方面是財(cái)政資金躺在各單位賬戶上睡大覺，另一方面是財(cái)政借款背息，無端地增加了負(fù)擔(dān)，加大了財(cái)政資金使用成本。

　　三是預(yù)算資金使用隨意，容易滋生腐敗現(xiàn)象。各預(yù)算部門、各預(yù)算單位也缺乏精打細(xì)算，賬戶上有沉淀資金時(shí)大手大腳；賬戶沒錢的時(shí)候，便向財(cái)政伸手再要，甚至伸手要錢比節(jié)約用錢來得更容易，致使財(cái)政資金使用效率低下。具體到財(cái)政資金使用時(shí)，克扣、擠占、挪用時(shí)有發(fā)生，形成許多資金使用的黑洞，如會議費(fèi)黑洞、維修費(fèi)黑洞等等。特別是項(xiàng)目建設(shè)資金，通過層層克扣，往往落實(shí)到具體項(xiàng)目上的資金少而又少，必然會出現(xiàn)“豆腐渣工程”。其表現(xiàn)是各種腐敗現(xiàn)象有禁不止，國家經(jīng)濟(jì)秩序被嚴(yán)重?cái)_亂，在社會公眾中造成極壞的影響，黨和政府的威信也受到嚴(yán)重的損害。

　　四是財(cái)政支出信息反饋遲緩，難以及時(shí)為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供準(zhǔn)確依據(jù)。我國一直缺乏一個類似于發(fā)達(dá)國家的集中性會計(jì)與報(bào)告系統(tǒng)。盡管從形式上看，我國有一個由總預(yù)算會計(jì)、行政單位會計(jì)和事業(yè)單位會計(jì)構(gòu)成的較為完整的預(yù)算會計(jì)體系，然而該系統(tǒng)無法適時(shí)為核心部門———財(cái)政/預(yù)算/國庫部門———提供預(yù)算單位發(fā)生的大量財(cái)政交易信息，因此無法履行財(cái)政監(jiān)督、預(yù)算評估和其他重要的財(cái)政管理職能。此外，會計(jì)與報(bào)告系統(tǒng)是分離的：通過國庫會計(jì)核算預(yù)算收支，通過單位會計(jì)核算實(shí)際收支，預(yù)算外的實(shí)際收支又通過單獨(dú)的賬戶進(jìn)行核算，而這些彼此分離的賬戶系統(tǒng)提供的信息又是財(cái)政管理報(bào)告（包括月報(bào)和年報(bào)）的基礎(chǔ)。由此，預(yù)算會計(jì)系統(tǒng)無法提供及時(shí)、全面和可靠的財(cái)政信息，尤其是財(cái)政支出方面的信息，從而滿足財(cái)政預(yù)算管理、決策和宏觀調(diào)控的需要。

　　三、推行國庫集中支付制度的積極作用

　　推行國庫集中支付制度就是要改變過去那種分散支付的做法。財(cái)政部門在中央銀行設(shè)立統(tǒng)一的銀行賬戶，各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立的分類賬戶管理；預(yù)算資金不再撥付到各預(yù)算支出單位在商業(yè)銀行的賬戶上，各單位可根據(jù)自身職能的需要，在批準(zhǔn)的預(yù)算額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù)，但支付款項(xiàng)由財(cái)政部門來進(jìn)行；除特殊用途外，資金通過國庫直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者[4].與現(xiàn)行的預(yù)算分散支付制度相比，國庫集中支付制度的積極作用是明顯的：

　　一是有利于規(guī)范財(cái)政管理和監(jiān)督，提高財(cái)政資金使用效率。國庫集中支付制度有利于加強(qiáng)財(cái)政對各單位預(yù)算支出活動的控制，使預(yù)算單位的每一筆資金由過去的“暗箱”操作變?yōu)椤瓣柟狻辈僮�，從而�?shí)現(xiàn)對財(cái)政資金流向、流量的全程監(jiān)控。通過信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對預(yù)算單位花費(fèi)每一筆資金的支付金額、付款項(xiàng)目收款賬戶、交易時(shí)間、付款人賬戶余額等付款要素都可以進(jìn)行實(shí)時(shí)檢測，使得財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度大大提高。一旦發(fā)現(xiàn)問題的疑點(diǎn)，能夠迅速進(jìn)行核查，促其迅速糾正，監(jiān)管力度明顯加強(qiáng)。同時(shí)，所有財(cái)政資金不再撥付到預(yù)算單位賬戶，消除了中間支付的環(huán)節(jié)提高了資金到位速度，而且擠占、挪用和截留財(cái)政資金的可能性大大降低，特別是截留財(cái)政資金已不可能從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗。

　　二是有利于提高國家財(cái)政對財(cái)政資金的綜合調(diào)度能力，減少國債發(fā)行。實(shí)行國庫集中支付制度，各預(yù)算單位在中央銀行國庫賬戶中的支出都表現(xiàn)為已實(shí)現(xiàn)的預(yù)算支出（除小額和零星支出外），不存在預(yù)算資金大量沉淀在各部門的情況，這樣國家財(cái)政就能全面統(tǒng)籌安排，進(jìn)行綜合調(diào)度，集中力量辦大事。同時(shí)，由于未支出的資金集中存放在國庫，財(cái)政可根據(jù)庫款情況決定國債發(fā)行品種和數(shù)量，可以減少短期國債的發(fā)行量和利息支出，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。國庫經(jīng)�？梢员Ａ糨^多數(shù)額的存款，對于穩(wěn)定金融和發(fā)展經(jīng)濟(jì)也有積極的作用。

　　三是有利于增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力。財(cái)政政策是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要工具，其實(shí)施力度在很大程度上取決于政府財(cái)力的大小。國庫集中支付制度能夠?qū)崿F(xiàn)對政府資金集中管理和使用，避免因財(cái)政資金的分散管理而造成的各種流失，增加國家財(cái)力，從而加強(qiáng)財(cái)政政策的宏觀調(diào)控和實(shí)施力度。國庫單一賬戶開設(shè)在中央銀行，有利于中央銀行充分利用財(cái)政資金，維護(hù)中央銀行基礎(chǔ)貨幣的完整，使國庫始終保存一個較大的庫存余額。通過有效的運(yùn)用貨幣政策工具，調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量和市場利率，增加中央銀行貨幣的政策的實(shí)施力度。另一方面能避免政府資金通過商業(yè)銀行直接進(jìn)入金融市場，影響社會資金量和資金供求關(guān)系，從而減少商業(yè)銀行的操作對中央銀行貨幣政策的沖擊。

　　四是有利于加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的核算[5].在分散支付制度下，實(shí)際由財(cái)政資金形成的國有資產(chǎn)在賬面上得不到充分體現(xiàn)。國有資產(chǎn)到底有多少、分布情況如何，財(cái)政無法全面掌握。但在國庫集中支付制度下，由財(cái)政撥款而購置的資產(chǎn)可以在賬面上得到準(zhǔn)確反映，國有資產(chǎn)管理將更加規(guī)范，這有利于國有資產(chǎn)的保值增值，防止國有資產(chǎn)的流失。

　　四、建立國庫集中支付制度和配套改革措施

　　一要進(jìn)一步推進(jìn)和細(xì)化預(yù)算編制改革[6].第一，財(cái)政資金不再區(qū)分預(yù)算內(nèi)外。即將所有的財(cái)政資金都納入預(yù)算內(nèi)，從而使國庫收支真實(shí)反映所有的財(cái)政收支狀況，并使所有的財(cái)政收支都納入國庫的管理和監(jiān)督范圍。第二，改變預(yù)算年度的歷年制為跨年制。我國的預(yù)算年度是1月1日到12月30日，即歷年制，但審制各級預(yù)算的各級人大一般都是在3月或更晚一些時(shí)候開會，這使得前幾個月的預(yù)算執(zhí)行缺乏法律依據(jù)。我們可以借鑒國外實(shí)行跨年制，這樣使得預(yù)算執(zhí)行前預(yù)算草案就得以通過，全年的預(yù)算都有法律依據(jù)。第三，細(xì)化預(yù)算科目，深化部門預(yù)算改革。國庫集中支付制度要求部門預(yù)算具體而準(zhǔn)確，而我國目前的預(yù)算編制比較粗糙、預(yù)算科目比較籠統(tǒng)，不利于國庫集中支付制度的運(yùn)行，所以有必要從功能上、性質(zhì)上進(jìn)行預(yù)算科目規(guī)范分類，建立多級預(yù)算體系，每項(xiàng)支出都要有相應(yīng)的科目，并在一套科目中反映。

　　二要加強(qiáng)對財(cái)政部門的監(jiān)督制約。國庫集中支付制度的實(shí)施，使財(cái)政對預(yù)算單位的監(jiān)督力度加大，財(cái)政本身的權(quán)力也相應(yīng)增大，但是誰來監(jiān)督財(cái)政便成了新的問題。在美國，有向國會負(fù)責(zé)的審計(jì)署對財(cái)政部實(shí)施監(jiān)督；在英國，有向英王負(fù)責(zé)的審計(jì)部門實(shí)施監(jiān)督。在我國，主要是由同隸屬于各級政府的審計(jì)部門實(shí)施監(jiān)督，這無異于用自己的左手來監(jiān)督右手。這種自我監(jiān)督，責(zé)權(quán)利既不明晰也不對稱，權(quán)力之間缺乏制衡，監(jiān)督約束軟化。更何況審計(jì)監(jiān)督具有事后性，而人大監(jiān)督又過于宏觀，無法實(shí)施全過程時(shí)監(jiān)督。為此，我國試圖用財(cái)務(wù)管理與會計(jì)核算、支出的決定與支出的執(zhí)行相分離的制度設(shè)計(jì)來彌補(bǔ)這一缺陷，用會計(jì)核算制約財(cái)務(wù)管理，借支出的執(zhí)行監(jiān)督支出的決定。但是，內(nèi)控機(jī)制不能代替外部機(jī)制，最終要向人大、政府及法院監(jiān)督的“三權(quán)分立與制衡體制”演進(jìn)。

　　三要建立財(cái)政管理信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化銀行資金清算支付系統(tǒng)。實(shí)行國庫集中支付制度，其核心內(nèi)容就是財(cái)政部門開具支付指令后，通過國庫單一賬戶體系，直接將財(cái)政資金支付給商品或勞務(wù)的供應(yīng)者。可見，與傳統(tǒng)的分散支付制度相比，這種支付方法工作量是相當(dāng)大的，因此，信息技術(shù)的運(yùn)用對于國庫管理來說十分重要。我國目前尚未建立一個完整的財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)，所以應(yīng)抓緊時(shí)間，首先建立國庫收支賬務(wù)系統(tǒng)和國庫支付管理系統(tǒng)。另一方面，國庫集中支付制度需要通過銀行的資金清算系統(tǒng)進(jìn)行資產(chǎn)結(jié)轉(zhuǎn)，順暢的資金清算系統(tǒng)可以大大提高國庫資金的使用效率。

　　四要全面推行政府采購制度[7].政府采購制度與國庫集中支付制度是相輔相成的，政府采購實(shí)際上是國庫集中支付的具體表現(xiàn)形式，兩個都是公共支出管理的主要內(nèi)容。國庫集中支付容易引起支出單位和商品、勞務(wù)供應(yīng)商的合謀，只有實(shí)行政府采購制度，才能提高支出過程的公開性和透明度，從而實(shí)現(xiàn)對國庫資金的嚴(yán)格控制和監(jiān)督。推行政府采購，應(yīng)采取先易后難的步驟，先將大型設(shè)備、計(jì)算機(jī)、小汽車、復(fù)印機(jī)等納入政府目錄，然后將修繕費(fèi)等提供勞務(wù)的項(xiàng)目納入政府采購目錄，再將預(yù)算單位日常消耗品納入采購目錄。這樣，有計(jì)劃地不斷完善和擴(kuò)大范圍，直至將政府采購的物品和勞務(wù)全部納入采購目錄。

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