關鍵詞：公共政府；公共財政；執(zhí)政理念

　　公共財政體制是與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的一種財政體制和運行機制，是經(jīng)濟市場化和國際化的必然要求，是國際通行做法，是新時期推動財政管理不斷走向規(guī)范化、科學化，實現(xiàn)依法理財?shù)谋厝灰�求。目前，我國各級政府都在圍繞著建立公共財政基本框架這個中心，積極穩(wěn)妥地推進著公共財政的改革工作。在界定“公共財政”的內涵和把握其基本特征方面，仍然有不少問題有待討論并達成共識，因為這是關系到如何建立完善的公共財政體系的重大問題。

　　一、財政運行目標的公共性

　　財政體制決定于社會經(jīng)濟體制。從歷史演變過程看，適應于不同經(jīng)濟體制的財政模式，大體可分為三種類型：與自然經(jīng)濟相適應的財政模式是典型的家計財政，其明顯特點是公私不分，管理不規(guī)范、不透明，隨意性大，收支缺乏有效監(jiān)督；與計劃經(jīng)濟體制相適應的財政模式是生產(chǎn)建設型財政，其突出特點是政企不分，大包大攬，統(tǒng)收統(tǒng)支；與市場經(jīng)濟體制相適應的財政模式是公共財政。所謂公共財政，就是以滿足社會公共需要為主旨而進行的政府收支活動或財政運行機制模式。

　　現(xiàn)代意義上的公共財政，始于17世紀末的英國，至今已有幾百年的歷史。西方財政學具有完整體系的標志是亞當·斯密的《國富論》的發(fā)表，當時斯密對財政現(xiàn)象的表述，最多的是使用Public即“公共”一詞來加以界定。這種現(xiàn)象一直延續(xù)到19世紀末，巴斯塔布爾才首次使用了PublicFinance一詞來概括財政這一范疇，到20世紀又出現(xiàn)了PublicE conomy（ics）（公共經(jīng)濟）等詞。從西方財政學的形成過程來理解，都是以Public（公共性）來界定財政范疇的。公共財政這一概念在我國出現(xiàn)得較晚，20世紀80年代，學者張愚山在翻譯出版美國經(jīng)濟學家�？怂固沟摹禤ublicFinance》一書時，把其譯為“公共財政”，而從領導層的角度提出來則在20世紀90年代以后，從而引起我國學者廣泛的研究興趣。1998年末的全國財政工作會議提出了構建公共財政基本框架的改革目標。黨的十五屆五中全會、十六大和十六屆三中全會明確提出要健全公共財政體制，這為進一步推進財政管理體制改革指明了方向。

　　公共財政與其他財政模式相比較，在財政運行目標方面具有的公共性的特點。首先，表現(xiàn)在公平性。公共財政政策要一視同仁。市場經(jīng)濟的本質特征之一就是公平競爭，體現(xiàn)在財政上就是必須實行一視同仁的財政政策，為全社會的各種經(jīng)濟成分、各類市場主體和投資主體提供平等的財政條件，創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，提供必要公共產(chǎn)品和公共服務，以充分體現(xiàn)政府的“社會性”和財政的“公共性”。不能針對不同的社會集團、階層、個人以及不同的經(jīng)濟成分，制定不同的財稅法律和制度。不管其經(jīng)濟成分，不管其性別、種族、職業(yè)、出身、信仰、文化程度乃至國籍，只要守法經(jīng)營，依法納稅，政府就不能歧視，財政政策上也不應區(qū)別對待。過去計劃經(jīng)濟體制下財政拿錢投資辦企業(yè)、設立周轉金、隨意減免稅等老辦法，容易引起地區(qū)行業(yè)之間財稅優(yōu)惠政策的攀比和惡性競爭，不能再搞。

　　其次，表現(xiàn)在公共性。公共財政解決公共問題，實現(xiàn)公共目的，滿足社會公共需要。所謂社會公共需要，是指社會作為一個整體或以整個社會為單位而提出的需要，因其具有非排他性和非競爭性的性質，而與一般的個人消費需要，或某些局部的社會群體消費需要相區(qū)別。財政受“公共”的規(guī)范、決定和制約。在西方，政黨是階層利益的代表，不同政黨代表不同的階層，執(zhí)政黨只能在有限的資源條件下，照顧自己階層選民利益。財政的公共性要求把滿足社會公共需要作為組織國家財政活動的主要目標或基本出發(fā)點。這是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下財政運行的基本取向，也是國家財政活動應遵循的基本邊界或指導性原則。

　　財政的公共性特征要求從政府主導型經(jīng)濟向市場主導型經(jīng)濟轉變。公共財政是為市場提供“公共”服務并彌補市場失效的國家財政。它將政府的作用嚴格地限定在公共領域，使公共機制成為市場機制的有效支持和補充，既然是“彌補”，那么政府的職能就只能是“拾遺補缺”。換言之，公共政府的作用以彌補市場失靈為限度，市場不失靈，政府就不能去搶著發(fā)揮作用。政府對市場的彌補只能是支持性的作用，政府機制是市場機制的輔助，政府不能起替代性的作用。政府不能替代市場，市場缺什么，政府補什么。公共財政只以滿足社會公共需要為職責范圍，凡不屬于或不能納入社會公共需要領域的事項，公共財政原則上不介入。將政府管不了、管不好或者不應當管的事情，交給市場主體和中介組織去做。逐步減少和退出對一般競爭性和經(jīng)營性領域的財政直接投資和補貼，逐步減少對一般競爭性和經(jīng)營性領域的直接投資，騰出資金用于增加公共服務和公共產(chǎn)品方面的投入。在市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置中發(fā)揮基礎性的作用，但也存在市場自身無法解決或解決得不好的公共問題。市場無法解決或解決不好的，屬于社會公共領域的事項，公共財政原則上就必須介入。比如，宏觀經(jīng)濟波動問題、壟斷問題、外部性問題等。解決這些問題，政府是首要的“責任人”。如公民自身不能解決的市場風險問題，政府要以社會保障的形式予以解決。非典期間暴露出的經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調的突出問題說明，充分發(fā)揮公共財政解決公共問題和服務公共目的的職能的重要性。

　　二、財政收支活動的公共性

　　政府解決公共問題，對社會公共事務進行管理，需要以公共政策為手段。而公共政策的制定和執(zhí)行，又以公共資源為基礎和后盾。公共財政既是公共政策的重要組成部分，又是執(zhí)行公共政策的保障手段。要構建中國公共財政框架，其重心應是放在規(guī)范政府職能上。為什么？答案很簡單，因為財政支出說到底，不就是政府活動的成本嗎？要界定好財政的職能范圍，關鍵是要規(guī)范政府的收支活動。

　　從西方公共財政實踐的歷史演變看，公共財政的職責范圍不同時期有不同的特點和變化，主要可以分為兩個大的階段。第一階段是自由資本主義時期，政府充當“守夜人”的角色，主要職能是維護生產(chǎn)和社會秩序的正常運轉，公共財政支出基本上用于公安、司法、行政管理、國防等消費性項目，用于“公共工程”方面的支出少一些。第二階段是現(xiàn)代資本主義時期即資本主義進入壟斷以后，國家干預增強，財政發(fā)展為現(xiàn)代公共財政。財政收支活動的公共性表現(xiàn)在公益性。公共財政只能以滿足社會公共需要為己任。

　　公共財政的支出，是以滿足社會公共需要和追求社會公共利益為宗旨，不能以盈利為目標，而是追求公益目標，一般不直接從事市場活動和追逐利潤。國家財政支出的安排，也就主要集中于國家政權機構的運轉、社會公共基礎設施建設、國防和科教文衛(wèi)發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境的保護與治理，以及社會福利和社會保障制度建設等社會公共需要或公共性支出方面。在一定的經(jīng)濟發(fā)展階段或發(fā)展時期，還應把滿足這些公共支出需要的適應性程度或水平，作為組織國家財政收支活動的重要邊界，以及衡量財政收支規(guī)模適當與否的一個重要標志。公共財政不能以盈利為目標，如果公共財政追逐利潤目標，它就有可能憑借其擁有的特殊政治權力凌駕于其他經(jīng)濟主體之上，就有可能運用自己的特權在具體的經(jīng)濟活動中影響公平競爭，直接干擾乃至破壞經(jīng)濟的正常運行，破壞正常的市場秩序，打亂市場與政府分工的基本規(guī)則；財政資金也會因用于牟取利潤項目而使公共需要領域投入不足。

　　公共財政的收入按照“市場經(jīng)濟———社會公共需求———政府職能———財政職能———財政支出———財政收入”的線索，可把財政收入的適度規(guī)模界定好。公共財政的收入是為滿足社會公共需要而籌措資金。計劃經(jīng)濟體制下的財政收入模式或財政收入來源，是以國有企業(yè)的利潤上繳為主體的，涉及的社會面有限。而市場經(jīng)濟條件下的財政收入，則主要來源于社會經(jīng)濟生活中各市場主體、法人實體和城鄉(xiāng)居民依法繳納的各種稅賦，從而使我國的財政收入來源同過去相比較，具有更大的廣泛性和公共性。

　　財政收支活動的公共性就要求從全能型政府向有限政府轉變。政府的經(jīng)濟角色也必須實現(xiàn)從政經(jīng)合一、政企合一向政經(jīng)職能分離、政企分開的方向轉變。財政收支活動的公共性要求政府不應當再扮演經(jīng)濟建設主體的角色。國家財政也必須從舊體制下那種政企不分、以干預微觀經(jīng)濟活動為己任的狀態(tài)中徹底擺脫出來，改變財政資金上的統(tǒng)收統(tǒng)支為核心的財政管理和國家財力分配格局、生產(chǎn)建設上大包大攬的“生產(chǎn)建設經(jīng)營型財政”的運行模式。財政要退出微觀經(jīng)濟的經(jīng)營管理領域，弱化其市場性的生產(chǎn)建設和經(jīng)營職能，而強化其在社會資源配置、收入分配調節(jié)和宏觀經(jīng)濟調控等方面的應有職能作用，以充分體現(xiàn)國家財政的社會性、公共性。公共財政并非不搞建設。所不同的是建設性支出的安排要始終以滿足社會公共需求為出發(fā)點和落腳點。公共財政也并不意味著不搞或取消國有經(jīng)濟。各國的經(jīng)驗表明，在公共財政的框架內，政府既可以通過直接的公務活動來提供公共物品或服務，也可以通過投資于國有經(jīng)濟的途徑來提供公共物品或服務。有所不同的就在于投資國有經(jīng)濟的出發(fā)點和歸宿要始終立足于滿足社會公共需要。規(guī)范政府職能的標準，當然就是滿足社會公共需要或糾正市場失靈。按此標準對現(xiàn)存的政府職能逐一篩選，則可達到兩個互為關聯(lián)的目的：一是消除“越位”———政府管了不該管的、不屬于社會公共需要領域的事；二是消除“缺位”———政府該管的、本屬于社會公共需要領域的事沒有管好。從“越位”退出，進而補足“缺位”。不應當再壟斷更多的經(jīng)濟資源和經(jīng)濟權力，不應當擁有部門利益和集團利益，而應當成為為市場主體和全社會服務的公共管理和公共服務機構，應當成為能反映和代表廣大人民群眾利益的公共服務型政府。

　　三、財政行為的規(guī)范性和法治性

　　財政行為的規(guī)范性和法治性表現(xiàn)在政府的財政活動必須在法律法規(guī)的約束規(guī)范下進行。公共財政是以權力制衡的規(guī)范的公共選擇作為決策機制。從本質上說，財政職能是由國家職能、政府的事權范圍決定的。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府的各項事權則往往是通過立法程序來規(guī)定，通過相關的法律來加以明確界定的。無論是開征稅收和設立有關的規(guī)費項目與標準，還是發(fā)行國債，各國均需按照一定的立法程序行事并納入預算。而財政支出的編制、審議和確定，也同樣要履行相關的法律程序。因此，由國家職能特別是政府事權所決定的財政行為或財政活動，往往也具有法制性、規(guī)范性和公開性的特點。財政行為的規(guī)范性和法制性要以規(guī)范化的政府部門預算制度、國庫集中收付制度、政府采購制度等的建立健全為主要形式的公共財政支出管理框架。在合理聚財、有效用財、依法理財?shù)脑瓌t下，力求做到國家財政取之有據(jù)、用之有道、合理合法。逐步建立健全財政資金申請、審核、撥付、執(zhí)行、績效評估相結合的財政預算立法程序管理及審計監(jiān)督框架。總之，資金接受財政的監(jiān)督和管理，財政接受人大、審計和社會公眾的監(jiān)督。

　　財政行為的規(guī)范性和法治性表現(xiàn)在通過法律法規(guī)形式，依靠法律法規(guī)的強制保障手段，社會公眾得以真正決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的財政活動，確保其符合公眾的根本利益。財政法規(guī)的制定不僅要通過一定的民意機構來確認，而且財政法規(guī)的實施也要接受相關機構和社會公眾的監(jiān)督與制約。隨著公共財政的建立，百姓不僅會對財政收支運作納入法制化軌道提出要求，還會對財政收支決策的科學化以及資金的使用效率提出更高的要求。具體而言，獲得財政收入的方式、數(shù)量和財政支出的去向、規(guī)模等理財行為必須建立在法制的基礎上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，要依法理財，依法行政。

　　財政行為的規(guī)范性和法治性要求政府從行政控制體制向依法行政型體制轉變，公共財政要把公共管理的原則貫穿于財政工作的始終，以法制為基礎，管理要規(guī)范和透明。財政行為的規(guī)范性和法治性是市場經(jīng)濟的內在要求。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，市場經(jīng)濟必須解決的一大問題是約束經(jīng)濟人的政府也要受約束。對于公民而言，“法不禁止即自由”，即法律只要不明文限制，公民就可以自由地進行任何行為；而政府行為則不同，行政行為的基本規(guī)則是：“凡法律未允許的，都是禁止的”，法律的規(guī)定是政府行政權力的依據(jù)和界限，行政機關的行為越權無效。公共財政必須實行政府理財?shù)膽椪�化、法治化、民主化。推進公共財政改革可以從根本上防范財政資金分配中的“暗箱操作”和使用過程中的截留挪用問題，對于推動政府職能轉變，推進部門依法行政，促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展具有重要意義。

　　若說1994年的財稅體制改革搭起了中國市場經(jīng)濟體制下的財政運行機制框架。構建中國公共財政框架，將是對1994年財稅改革的進一步完善。公共財政的建立，不是簡單地對現(xiàn)有財政管理體制的修補，也不是一般性的政府職能調整，而是建立一個與經(jīng)濟和社會轉型相適應的現(xiàn)代政府模式。

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