2002年年初以來，我國宏觀調(diào)控中的突出問題是財政收入增長放緩，政府支出增長過快，今后中央財政收支缺口有擴大趨勢，預(yù)計2003年國債發(fā)行在上年5900多億元的基礎(chǔ)上將繼續(xù)增長。雖然2002年第四季度各項稅收增速加快，但2003年我國政府收支狀況仍不容樂觀。合理增加稅收及其他公共收入，嚴(yán)格控制政府開支，是我國經(jīng)濟財政工作的重中之重。美國從1998財年到2001財年，連續(xù)四年出現(xiàn)財政盈余；2001財年聯(lián)邦財政盈余918億美元，折合成人民幣約達7000多億元。美國財政盈余同我國中央財政的收不抵支形成了反差。如果不盡快采取增收節(jié)支尤其是控制政府支出的有效措施，那么今后我國財政形勢將更為嚴(yán)峻，這對我國經(jīng)濟運行及政府宏觀調(diào)控帶來不利影響。

　　解決財政增收問題和控制政府支出問題，是刻不容緩的任務(wù)。本文對財政專家和經(jīng)濟學(xué)者關(guān)于增收節(jié)支問題的觀點和建議進行綜述，供參考。

　　一、對財稅增長放慢及政府增收問題的觀點綜述

　　關(guān)于2002年以來我國財政收入增長速度問題，一些專家學(xué)者有各自的看法。中國社會科學(xué)院劉國光認(rèn)為這要全面、客觀的分析。他指出，前幾年財政收入增速大大高于GDP增速，年均在20％左右，有一部分是過頭稅，特別是對企業(yè)、農(nóng)民的稅費收繳存在部分“透支”，超越了經(jīng)濟增長特別是企業(yè)發(fā)展的承受能力，現(xiàn)在下降了一點，不是完全不合理的。劉國光強調(diào)，“對財政收入增長減速現(xiàn)象，要用全面、動態(tài)、辯證的眼光來看。要重視，但不宜夸大。”對于政府支出剛性導(dǎo)致赤字規(guī)模有可能過大的趨勢，劉國光認(rèn)為現(xiàn)階段可以采取結(jié)構(gòu)性調(diào)稅措施，例如目前高收入者特別是一些富人的稅負(fù)相對較輕，中介（包括媒介）環(huán)節(jié)的稅負(fù)較輕，以及相對過剩型消費品關(guān)稅較輕等，對這些群體和環(huán)節(jié)增加稅收是必要的，有利于經(jīng)濟財政的健康發(fā)展。

　　中科院國情研究中心胡鞍鋼認(rèn)為，現(xiàn)階段提高中央財力還有很大潛力，為此他提出兩條建議措施。首先，政府應(yīng)開征強制性的社會保障稅。若把社會保障費改為社會保障稅，從近期來看，中央財政收入占GDP的比重可提高2.5——3.0個百分點。其次，中央政府向國家賦予的特許機構(gòu)征收特許權(quán)收入。他舉出一些能增加財政收入的特許部門，如中央銀行發(fā)行貨幣特許權(quán)；銀行、證券、信托和保險經(jīng)營特許權(quán)；發(fā)行有價證券和郵票等特許權(quán)；中央電視臺全國電視播放特許權(quán)；電信公司使用國家無線電頻道資源的特許權(quán)；銷售煙酒特許權(quán)；銷售成品油和加油站特許權(quán)。公開拍賣這些經(jīng)營特許權(quán)，其收益可歸中央財政。

　　要增加財政收入，需盡快把數(shù)額巨大的非稅收入全額歸入國庫。財政部預(yù)算司李新辰和李安東認(rèn)為，應(yīng)取消由公安、法院、海關(guān)、工商、環(huán)保、質(zhì)檢、物價、交通等部門的過渡性存款賬戶，這些行政事業(yè)性收費須直接上繳預(yù)算內(nèi)賬戶。各主管部門及執(zhí)行執(zhí)罰部門并不一定足額上繳非稅收入，還存在大量隱瞞收入，私設(shè)“小金庫”和“賬外賬”問題很普遍。這兩位作者提到的情況是我國財政領(lǐng)域的焦點問題。那些部門把正稅以外征繳的各種收費和罰款，往往邊收邊支，坐支現(xiàn)象很普遍。筆者曾在發(fā)表的一篇文章中也提出，“今后財政體制改革的重點是盡快把這筆非常規(guī)性政府收入統(tǒng)一歸入國庫。在目前中央財政赤字較大的現(xiàn)狀下，地方性預(yù)算外資金應(yīng)該有較大比例劃轉(zhuǎn)到中央財政，由計劃部門作為建設(shè)性資金用于落后省區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資�！�

　　李新辰和李安東兩人還建議盡快改變國稅和海關(guān)系統(tǒng)按征收比例提取經(jīng)費的辦法。如果取消國稅局和海關(guān)從所征稅收里提取經(jīng)費，那將增加中央財政收入。解決這個問題也很重要。目前國稅、地稅、海關(guān)三套征稅機構(gòu)隊伍比較龐大，征收成本較高。作為政府征稅的職能部門，本不應(yīng)采取稅款留成辦法來調(diào)動征繳積極性。亞當(dāng)·斯密曾抨擊稅務(wù)機關(guān)本身開支耗費政府收入的現(xiàn)象。他指出，“一切賦稅的征收，須設(shè)法使人民所付出的，盡可能等于國家所收入的。如人民所付出的，多于國家所收入的，那是由于以下弊端：征收賦稅可能使用了大批官吏，這些官吏要耗去大部分稅收作為薪俸�！笨梢�，逐步取消國稅局和海關(guān)的比例留成辦法，降低征收成本，是增加財政收入的一條途徑。

　　浙江臨海市地稅稽查局朱時逸指出企業(yè)所得稅大量流失的原因。他根據(jù)十多年稅務(wù)稽查經(jīng)驗，斷定煙草、電信、保險、電力等高利潤高收入的壟斷行業(yè)，實際上并沒有真正按稅法規(guī)定繳納33％的企業(yè)所得稅。原因在于壟斷行業(yè)也推行不合理的“工效掛鉤（工資獎金與利潤掛鉤）”做法，允許其在稅前列支工資和高額獎金，使實際計稅的企業(yè)所得基數(shù)大大減低。他曾測算過，一家實行工效掛鉤壟斷企業(yè)所繳納的所得稅，實際上只有別的沒有推行“工效掛鉤”同類企業(yè)的11％左右。由于煙草、保險、電力等壟斷行業(yè)是我國企業(yè)盈利的最大戶，職工收入和待遇遠高出別的行業(yè)，沿海省區(qū)一些地方煙草專賣部門職工年收入達到8萬——10萬元。因不合理的“工效掛鉤”導(dǎo)致國稅流失是巨大的。因此，盡快改革煙草、電力等高利潤行業(yè)的不合理收入和稅收政策，對于增加中央財政收入具有重大意義。

　　開征新稅種或擴大原有稅種征收范圍，如盡快開征遺產(chǎn)稅、水資源稅以及擴大房產(chǎn)稅征收范圍，也是增加財政收入的來源。廈門大學(xué)法學(xué)院黃洵建議通過開征遺產(chǎn)稅來增加政府收入。他認(rèn)為，我國現(xiàn)在征收遺產(chǎn)稅的經(jīng)濟前提條件已具備。大多數(shù)發(fā)達國家以個人所得稅為主體，以遺產(chǎn)稅、社會保險稅等為補充。全世界有100多個國家開征遺產(chǎn)稅。按照國際上通行做法，遺產(chǎn)稅的課征采取屬地主義原則，我國公民到外國繼承遺產(chǎn)須繳納稅款，而外國公民在我國繼承遺產(chǎn)卻可以將全部繼承所得帶到國外去，這造成國家稅收流失。關(guān)于遺產(chǎn)稅對增加財政收入的重要性，北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心平新喬也提出建議，“開征遺產(chǎn)稅；擴大消費稅的征收面；取消農(nóng)業(yè)稅。這可能是近期可以做的三件事�！�

　　天津財經(jīng)學(xué)院財政系董德新認(rèn)為，我國應(yīng)借鑒俄羅斯的某些征稅經(jīng)驗，盡快把水資源稅作為一項稅源，其積極作用是很明顯的。他介紹說，目前俄羅斯水資源稅有4種：使用地下水資源稅、開采地下水礦物原料基地再生產(chǎn)稅、工業(yè)企業(yè)從水利系統(tǒng)取水稅、向水資源設(shè)施排放污染物稅�？紤]到我國人均水資源嚴(yán)重不足，董德新提出開征水資源稅的主張，是有意義的。開征此稅不但能促進企業(yè)和居民節(jié)約用水，而且由此增加的財政收入可用于水污染治理。

　　北京大學(xué)平新喬就當(dāng)前加強對明星、冒尖人物等高收入者所得稅稽查問題提出看法。他撰文指出，當(dāng)前主要問題是營業(yè)稅制度不完善，它天然地不能有效向民營企業(yè)與個體工商業(yè)者征稅。要防止稅收流失，最應(yīng)討論的不是個人所得稅，而是營業(yè)稅，因為民營企業(yè)往往不會如實地報告其營業(yè)額。他介紹，在美國，住店或吃飯要付款時，消費者與買其他商品一樣，在該付的商品價格上會加上一定比率的消費稅。提供服務(wù)的企業(yè)能明白地看到這筆稅款是由消費者支付的，這樣，其漏稅的動力便會大大下降。

　　二、對控制政府支出問題若干觀點的綜述

　　近兩年我國各級財政支出增長過快，政府支出速度遠超過同期收入增速。控制不合理樓堂館所的建設(shè)性財政投資，節(jié)約行政事業(yè)經(jīng)費，是全國財政形勢好轉(zhuǎn)的保障。雖然2001年以來全國企業(yè)所得稅、涉外企業(yè)所得稅、個人所得稅增幅較大，但近幾年中央財政以及許多中西部縣鄉(xiāng)財政仍然是收不抵支，靠借債度日。因此，單純強調(diào)財政增收不能從根本上解決問題，更重要的是要有效控制政府支出，從制度和法律上杜絕鋪張浪費。

　　湖北省財政廳傅光明根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，認(rèn)為現(xiàn)階段控制政府支出的重點之一，是減少行政管理費，同時調(diào)整教科文衛(wèi)體經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)。他指出，2000年國家機關(guān)人員為1022萬人，教育部門為1345萬人，這兩家就占機關(guān)事業(yè)單位總數(shù)的65％。我國行政管理費增長到了驚人的地步，1978年機關(guān)行政費為49.1億元，2000年達到1787.5億元，2000年財政支出中行政經(jīng)費占17.4％，遠高于國外一般3％——5％的比重。傅光明認(rèn)為，如果按國外一般水平，我國行政管理費至少應(yīng)該減少50％左右，可以把這筆沒有多大社會效益的經(jīng)費開支，轉(zhuǎn)用于調(diào)整公務(wù)員的基礎(chǔ)工資，這樣就將減輕調(diào)漲工資時對財政追加臨時支出的壓力，尤其能使中央財政卸掉全額補助20多個省區(qū)調(diào)漲工資的包袱。他還指出，雖然2000年文教支出占財政支出27.6％這個比例需提高，但其支出結(jié)構(gòu)不合理，后勤職工以及不稱職教師應(yīng)適當(dāng)裁減。

　　對于國家機關(guān)行政費太多對財政支出的壓力，財政部財政科研所賈康和白景明也提出類似的看法，認(rèn)為我國應(yīng)減少政府層次和財政層級以節(jié)省開支。他們指出，“如果考察一下搞市場經(jīng)濟的國家，尚找不出一個五級架構(gòu)的政府，有必要考慮減少政府的層次；由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣統(tǒng)一發(fā)放，鄉(xiāng)財政的內(nèi)容就更‘虛’，可撤除鄉(xiāng)政府�！彼麄兘ㄗh“把政府層次縮到中央、省、縣三級，加上作為派出機構(gòu)的地市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就接近市場經(jīng)濟國家的通常情況了�！笨疾煳覈�三千年政治史，各朝代的確劃分為三級政府。公元985年前后北宋分全國為400個州級和1150個縣級機關(guān)，十多個“路”轉(zhuǎn)運使或按察使的職責(zé)雖與現(xiàn)在省國稅局局長或監(jiān)察廳廳長類似，但“路”作為中央國庫或御史臺的派出，僅有幾個欽差官，運作成本遠遠比現(xiàn)在的省政府低得多。

　　我國支出預(yù)算執(zhí)行還不夠嚴(yán)格，除了抗災(zāi)救災(zāi)支出要在當(dāng)年追加外，在預(yù)算執(zhí)行中還常追加一般性支出。廣東深圳市財政局古益強介紹了法國政府支出管理的特點。他指出，法國對財政支出約束性極強，各部門各單位的預(yù)算經(jīng)費一經(jīng)核定，當(dāng)年就不再追加，若發(fā)生新的增支項目，也要等到下個年度再列入預(yù)算。法國的這種做法值得借鑒，我國也應(yīng)該對年初支出預(yù)算實行“一錘定音”、“駟馬難追”，不能隨意追加或調(diào)整。2001年中央財政對基建支出追加300億元，對機關(guān)事業(yè)單位工資性支出追加57億元，對公路投資支出追加86億元，對全國社會保障基金追加310億元。中央財政的追加支出雖來自那753億元的預(yù)算超收部分，但考慮到中央財政在2001年初預(yù)定2598.1億元的彌補性赤字，并要增發(fā)建設(shè)國債，這700多億元超收本來也可用來減低國債發(fā)行，把中央財政對債務(wù)的依存度降低一些�？刂浦醒胴斦�的基本建設(shè)支出，把地方交通設(shè)施開放給民間和外商資本投資，可以減少中央財政支出。近代改革理論家鄭觀應(yīng)在19世紀(jì)末就建議清朝當(dāng)局鼓勵商人出資造鐵路，由國家保付資本利息。

　　胡鞍鋼認(rèn)為，要有效控制中央財政支出，就應(yīng)按照WTO規(guī)則全面清理和取消進出口方面的減免關(guān)稅或過度補貼措施。每年中央財政對出口補貼高達800億——1200億元。如果重新調(diào)整這些不適當(dāng)?shù)幕虮煌鈬�認(rèn)為出口直接補貼和過度補貼的優(yōu)惠政策，那么既可以節(jié)約中央財政的不合理開支，又可以避免來自國外的反傾銷和反補貼貿(mào)易訴訟。

　　三、由當(dāng)前增收節(jié)支問題引發(fā)的若干思考

　　從近年國外財政情況看，許多國家由于國際局勢不穩(wěn)導(dǎo)致消費信心減弱和設(shè)備投資乏力，普遍推行減稅措施，尤其著力降低所得稅稅率，如美國2002財年（止于9月30日）的前11個月個人所得稅收入僅為7666億美元，比2001財年同期減少16％；小布什提出10年減稅1.3萬億美元的雄偉計劃。德國中小企業(yè)協(xié)會、德國獨立開業(yè)者協(xié)會有40萬家中小企業(yè)會員，這兩個組織不久前要求政府取消工商收益稅、援助東部建設(shè)費和生態(tài)稅，降低居于歐洲第二位的本國稅負(fù)水平。日本在發(fā)行大量國債及推行零利率政策的前提下，也提出數(shù)額較大的減稅計劃。我國從1994年稅制改革到2001年，期間年均增加稅收1400多元；1994年稅收才5126億元，到2001年達到1.5萬多億元。稅負(fù)太重對經(jīng)濟發(fā)展有消極影響問題。

　　但是，對現(xiàn)階段我國來說，為了控制今后一兩年我國中央財政赤字的擴大，在政府各項事權(quán)難以很快減少的背景下，開辟公共收入來源尤其是增加中央財政收入，仍是必要和緊迫的。

　　1.把香煙、白酒、化妝品等享用品消費稅稅率提高一倍；加快上市中央企業(yè)的國有股減持，這兩者能明顯增加中央政府收入。當(dāng)前我國可以提高煙酒、化妝品、煙花爆竹、金銀首飾、高檔點心等享用品和非必需品的消費稅稅率。尤其對香煙和白酒類等產(chǎn)品實行“寓禁于征”辦法，其好處是多方面的。18世紀(jì)上半期，英國的香煙稅課征額為成本價的三倍，在法國更高達原產(chǎn)價的15倍。最近幾年，法國政府為了解決因所得稅起征點提高而財稅減少的矛盾，決定在其他環(huán)節(jié)上增加政府收入。如在2001年把卷煙專賣價格提高8％以促進煙稅收入的增加，還計劃在2003年再次把煙價提高15％。增加的香煙稅收入，有2／3將撥支給醫(yī)療保險金庫。我國也可把煙稅和酒稅稅率再提高一兩倍，并且全部歸入中央財政，撥出其中一部分充實全國醫(yī)療保險基金，既限制煙民數(shù)量，又能促進國民健康。還可對一些特殊行業(yè)征收高額營業(yè)稅，如歌舞場所、娛樂休閑設(shè)施、商業(yè)性高級保健。并可開征筵席稅，既可促進收入，又多少能抑制嚴(yán)重的吃喝奢靡之風(fēng)。可加快上市中央企業(yè)的國有股減持速度來增加中央財政收入，2001年因國有股減持而增加的收入為122億元，2002年和2003年通過國有股減持的中央財政收入還應(yīng)進一步提高。

　　把地方政府部門的預(yù)算外資金全部歸入國庫是增加中央財政的重要辦法，這些執(zhí)法執(zhí)罰機關(guān)的做法有些像18世紀(jì)盛行于西歐的包稅者。古典經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密針對當(dāng)時國家稅收流失到包稅者的情況，曾提出建議：“把這一切稅，全部歸由政府直接監(jiān)督指導(dǎo)的稅務(wù)機關(guān)征收，這一來，包稅者的過度利得，就加入國家收入中”。

　　2.把重工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等投資事權(quán)多下放給地方政府、民間資本和外商資本，可達到政府節(jié)支成效。2001年中央財政收入占財政總收入的56％，而1993年美國這一比例為69％，1989年法國和英國分別高達88％、86％。雖然我國中央的財權(quán)集中度不太高，但承擔(dān)的事權(quán)卻過多過廣。這幾年控制中央財政赤字增長很難，其中一個原因是本應(yīng)屬于中央財力的一些稅收歸地方征收或與地方分享所導(dǎo)致的后果。我國杰出經(jīng)濟學(xué)家薛暮橋曾明確指出：“中央必須自己掌握必要的財政收入，保證全國性的開支。現(xiàn)在財稅收入是分管了，但許多開支仍然必須由中央來負(fù)擔(dān)，分收而未分支。各國慣例，所得稅和產(chǎn)品稅（增值稅）是全部或大部上交中央的。地方可以征收幾種地方稅，如地產(chǎn)稅、市政建設(shè)稅、營業(yè)稅等”。從當(dāng)前分稅制財政運作看，地方仍繼續(xù)侵蝕中央稅收，財稅制度改革仍沒有到位。本該重點投資的高等教育、基礎(chǔ)自然科學(xué)研究、醫(yī)療技術(shù)研究等事業(yè)，卻總得不到應(yīng)有款項。2001年中央本級財政教育經(jīng)費只有213億元，對科技支出為373億元，甚至還不到一兩個特大型電力項目或者石化項目的投資額。按照現(xiàn)代公共財政原則，那些經(jīng)營性重工業(yè)、交通能源通訊產(chǎn)業(yè)投資，都應(yīng)鼓勵民間資本、外資企業(yè)來出資興辦，或發(fā)行證券組織股份公司。2001年中央財政投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目的資金為233億元，這是應(yīng)該的，但農(nóng)業(yè)開發(fā)以及農(nóng)業(yè)科技和產(chǎn)業(yè)化也應(yīng)鼓勵民間、外資資本同財政合股投資。20世紀(jì)初清末著名實業(yè)家、“實業(yè)救國論”代表人物張謇，就曾出資興辦通海墾牧公司、棉花農(nóng)場、蘇省鐵路公司等非加工性產(chǎn)業(yè)。為減輕各級政府財政壓力，今后還應(yīng)積極提倡民眾自愿捐資建設(shè)一些文化宗教福利設(shè)施，以及修繕歷史古跡等。如我國古都開封現(xiàn)存最早的建筑物是高32米的繁塔，這座佛塔就是在公元977年由民眾慷慨解囊建造起來的，至今在附近石壁上仍可看到上百個捐資者的姓名。

　　3.減少財政補貼是促進中央財政狀況好轉(zhuǎn)的重要措施。近20年來，我國中央財政經(jīng)常性收不抵支，赤字規(guī)模擴大，也與數(shù)額龐大、名目繁多、運用效果不好的財政補貼有很大關(guān)系。早在1985年，薛暮橋針對當(dāng)時財政收支狀況時指出：“影響財政收支的重要原因，是我們?yōu)E用財政補貼的辦法來解決各方面的矛盾。不但虧損的國營企業(yè)由財政補貼。許多種農(nóng)產(chǎn)品和礦產(chǎn)品（如煤炭）購銷價格倒掛，財政補貼年年增加。如不及早解決這一問題，總有一天會使財政無力承受”。時間雖已過去了17年，但不合理補貼項目仍太多。停止企業(yè)虧損補貼，減少食品類和公房補貼，提高社會保障基金補貼項目的使用效果，都是控制各級財政支出的途徑。

　　2001年中央為善后國有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)對地方和企業(yè)補助135億元。中央財政對地方的糧食風(fēng)險基金補貼資金達到173億元。如果不在產(chǎn)權(quán)上轉(zhuǎn)讓成本過高的國有糧食購銷企業(yè)，繼續(xù)禁止私商糧食經(jīng)營，那么財政對糧食企業(yè)的虧損補貼就不會減少。2001年10月機關(guān)事業(yè)單位增長工資時，22個省區(qū)的增支由中央財政全額負(fù)擔(dān)，當(dāng)年中央財政對工資性支出的補貼資金達到892億元，相當(dāng)于當(dāng)年赤字的34％。2001年中央財政的扶貧資金為100億元，數(shù)額雖然不很多，但這筆支出的效果卻需提高。扶貧款應(yīng)用來促進生產(chǎn)自救，要防止助長落后地區(qū)居民的依賴政府心理。

　　4.減少不合理開支是緩解財政緊張問題的根本途徑。當(dāng)前，國家機關(guān)和國營單位不適當(dāng)?shù)墓�共開支過多。家庭也好，政府財政也好，量入為出原則要求我們問問“這要花多少錢？”而不是問“這次付多少？”美國前總統(tǒng)里根在20世紀(jì)80年代當(dāng)政時常說，“赤字不是稅收太少造成的，而是支出太多造成的。某個支出計劃一旦出臺，就簡直無法削減其經(jīng)費或使它停下�！彼�抨擊說，詐騙和揮霍現(xiàn)象在聯(lián)邦政府福利計劃中司空見慣，1980——1982年三年社會保險管理局因工作差錯枉付了146億元。里根采取措施控制開支，例如取消了75家不必要的聯(lián)邦印刷所，也取消了一半左右的政府辦刊物，聯(lián)邦政府把農(nóng)業(yè)補貼支出從1986年的250多億美元削減到1989年的100億美元。1980年是卡特當(dāng)政的最后一年，聯(lián)邦政府開支增幅超過14％，而到1987年，里根把支出增幅降至不到1％，是1973年以來的最低。里根的行政節(jié)支和經(jīng)濟增效計劃成效顯著�，F(xiàn)階段我國一些地方潛在財政虧空嚴(yán)重，這與公款花費和鋪張浪費問題有較大關(guān)聯(lián)。接待費膨脹，擴建或裝修行政辦公樓，就是有再多的稅收收入也滿足不了不合理開支。