加強(qiáng)財(cái)政支出管理是當(dāng)前加強(qiáng)財(cái)政管理的中心環(huán)節(jié)，也是擺脫財(cái)政困境、振興國家財(cái)政的關(guān)鍵所在。由于國家財(cái)政收支的大頭在地方，因此，地方財(cái)政支出管理在整個(gè)財(cái)政支出管理工作中處于特殊重要的地位。目前，盡管各地都在探索試行一些行之有效的財(cái)政支出管理辦法，但由于缺乏正確的引導(dǎo)和規(guī)范，使地方財(cái)政支出管理出現(xiàn)了“各唱各的調(diào)，各行各的道”，這種紛亂的財(cái)政支出管理格局，雖然體現(xiàn)了一定的地方特點(diǎn)，但與全國財(cái)政支出管理的統(tǒng)一性和規(guī)范性不相適應(yīng)。因此，亟待中央政府和中央財(cái)政加以規(guī)范，才能使地方財(cái)政支出管理工作成為振興國家財(cái)政的有力支撐點(diǎn)。

　　一、地方財(cái)政支出規(guī)范化管理：擺在各級政府面前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)

　　改革開放以來，財(cái)政改革的重心一直放在收入分配關(guān)系的改革上，但是，地方各級財(cái)政資金供需矛盾一直未能得到緩解，相反有些地方財(cái)政困難進(jìn)一步加深，原因在于財(cái)政支出改革的滯后、財(cái)政支出管理的弱化。因此，加強(qiáng)地方財(cái)政支出規(guī)范化管理，成為各級地方政府?dāng)[脫財(cái)政困境、振興地方財(cái)政的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

　　1.過去財(cái)政改革和管理的重點(diǎn)一直放在財(cái)政收入的改革和管理上，財(cái)政支出的改革和管理處于相對忽視狀態(tài)，這是當(dāng)前財(cái)政收支不能相互適應(yīng)的基本原因。改革開放以來，一直把收入分配關(guān)系的改革作為突破口。改革初期，選擇了“放權(quán)讓利”的改革路子，對于改變傳統(tǒng)的高度集中的財(cái)政收入分配體制，調(diào)動(dòng)地方和企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加收入的積極性，其作用是顯而易見的。1981—1985年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均遞增14.75％，財(cái)政收入年均增長11.6％，是改革開放以來GDP和財(cái)政收入增長較快的時(shí)期之一；而且這一時(shí)期財(cái)政支出年均增長僅10.3％，是改革開放以來財(cái)政收入增幅高于財(cái)政支出增幅的僅有時(shí)期。但是，八十年代未和九十年代初所進(jìn)行的企業(yè)承包制和財(cái)政“大包干”體制，繼續(xù)走“放權(quán)讓利”的路子，加劇了財(cái)權(quán)和財(cái)力的分散。一方面地方和企業(yè)掌握的自主財(cái)力越來越多，按老口經(jīng)計(jì)算的預(yù)算外資金從1985年的1530億元增加到1992年的3854億元，7年時(shí)間增長1.5倍，年均增長14.1％；另一方面國家財(cái)政收入占GDP的比重從1985年的22.4％下降到1995年的10.7％。但是在財(cái)政收入占GDP比重大幅下降的情況下，國家財(cái)政支出改革和管理卻嚴(yán)重滯后，仍按以往的支出項(xiàng)目、范圍、結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)安排支出。結(jié)果財(cái)政收支不能相互適應(yīng)的矛盾異常突出：在支出結(jié)構(gòu)上，該保的支出保不了，該壓的支出壓不下來，使財(cái)政支出不能有效履行各個(gè)時(shí)期調(diào)整結(jié)構(gòu)的職責(zé)；在行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)供應(yīng)上往往留有缺口，，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和物價(jià)的變動(dòng)，適當(dāng)?shù)靥岣咝姓�事業(yè)經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)順理成章， 但由于收入不能滿足支出要求，只好在核撥各單位和部門行政企業(yè)經(jīng)費(fèi)時(shí)留有缺口，讓其通過自籌經(jīng)費(fèi)解決，從而使各部門設(shè)立的各種名目的“基金”和“收費(fèi)”取得了合法的“保護(hù)傘”，加劇了分配秩序的混亂；在各級地方財(cái)政之間，由于收入不能保證支出要求，則在安排預(yù)算時(shí)就留有缺口，年中執(zhí)行預(yù)算時(shí)要么多向上級財(cái)政申請補(bǔ)助，要么占用各種上級�？�，實(shí)在沒辦法向銀行掛帳。上述情況表明，財(cái)政支出改革和管理的滯后，使整個(gè)財(cái)政工作常常陷入被動(dòng)。

　　2.近幾年財(cái)政收支矛盾的惡化，財(cái)政赤字的加大，債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，與政府職能轉(zhuǎn)變滯后、財(cái)政支出范圍固化有很大關(guān)系。在近二十年的改革開放過程中，財(cái)政改革一直走在前面，但同時(shí)也帶來了一個(gè)令人費(fèi)解的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象：經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，財(cái)政困難反而加深了。這似乎有違“經(jīng)濟(jì)是財(cái)政的基礎(chǔ)”這一命題，然而事實(shí)不容否認(rèn)：一是財(cái)政收入大幅度增長并未緩解財(cái)政困難。1979—1996年，我國財(cái)政收入增長5.46倍，年均增長11.6％；其中地方財(cái)政收入增長4.09倍，年均增長8.65%.特別是1994年實(shí)施稅制和分稅制改革以來，使最近幾年的財(cái)政收入年均增長超過千億元，其增幅是建國以來最高的時(shí)期，但由于財(cái)政支出的增幅超過財(cái)政收入的增幅，財(cái)政困難并未得到緩解。二是財(cái)政赤字日益增大。這是反映財(cái)政困難的主要標(biāo)志。1979－1996年我國財(cái)政硬赤字總額達(dá)3344.73億元。從赤字的增幅看，從“六五”時(shí)期的80.43億元增加到“八五”時(shí)期的1945.36億元，增加24倍。如果把債務(wù)收入與債務(wù)支出相抵后的債務(wù)凈額包括進(jìn)來所計(jì)算的財(cái)政“軟赤字”規(guī)模更是驚人： 1979－1996年財(cái)政“軟赤字”規(guī)模達(dá)7187.53億元，相當(dāng)于1995年財(cái)政收入的總額。財(cái)政“軟赤字”相當(dāng)于財(cái)政收入的比例由1980年的7.18%上升到1995年的20.07％。三是國家財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)日益加重。債務(wù)收入從1979年的35.31億元增加到1996年的1967.28億元， 17年時(shí)間增長54.7倍，年均遞增26.68％；債務(wù)收入相當(dāng)于中央財(cái)政收入的比例（債務(wù)依存度）由1979年的15.26％上升到1996年的53.74％。產(chǎn)生上述財(cái)政困難的原因，固然與近幾年財(cái)權(quán)嚴(yán)重分散、財(cái)政收入占GDP比重下降有很大關(guān)系，但財(cái)政收支矛盾的激化，與政府職能轉(zhuǎn)變滯后、財(cái)政支出范圍固化也有很大的關(guān)系。

　　3.財(cái)政支出管理改革的焦點(diǎn)，是政府各部門橫向權(quán)利配置的重新打破和組合，改革難度不亞于財(cái)政收入改革所涉及的國家與企業(yè)、中央與地方縱向經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的調(diào)整。財(cái)政支出管理改革雖然也涉及到中央、地方的分配關(guān)系，更重要的是同一級政府財(cái)政部門與其他職能部門的經(jīng)費(fèi)劃撥關(guān)系，而財(cái)政部門與其它職能部門的權(quán)利分配是構(gòu)成一級政府權(quán)力的基本內(nèi)容。財(cái)政是為政府實(shí)現(xiàn)其職能提供財(cái)力的部門，政府的任何一個(gè)部門行政權(quán)力都要求財(cái)政部門提供財(cái)力。而目前面臨著兩難選擇：一方面政府部門林立，機(jī)構(gòu)重疊，隨著人員編制的增加和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高，每一部門所需的經(jīng)費(fèi)逐年增加；另一方面，中央和地方各級財(cái)政都很困難，無法提供更多的行政經(jīng)費(fèi)，處于提襟見肘的困境，使各級政府各部門的權(quán)力受到財(cái)力的制約而難以行使，諸如“教師發(fā)不出工資”、“機(jī)關(guān)工作人員醫(yī)療費(fèi)、差旅費(fèi)無法報(bào)銷”、“公檢法部門無錢辦案”等等現(xiàn)象，都與部門得不到充足的經(jīng)費(fèi)有關(guān)。 要解決政府部門機(jī)構(gòu)和人員過多和財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足的矛盾，要么加大財(cái)政收入的征交力度，提高財(cái)政收入占GDP的比重，確保人員增長和機(jī)構(gòu)增加對財(cái)力的需求，要么精簡政府機(jī)構(gòu)，清理冗員、減輕對財(cái)政支出的壓力。而提高財(cái)政收入占GDP的比重從1994年財(cái)稅體制改革以來的情況看，短時(shí)期內(nèi)難有較大改變。因此，精簡政府機(jī)構(gòu)，清理冗員，提高政府辦事效率成為當(dāng)前減輕財(cái)政支出壓力唯一有效的途徑。但是政府機(jī)構(gòu)的改革屬于政治體制和上層建筑改革的范疇，涉及到政府職能的重新界定和政府內(nèi)部權(quán)力配置的重新調(diào)整以及現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員何處去等一系列的問題，只能逐步推開，不能一蹴而就。因此，政府部門間權(quán)力的重新配置和部門權(quán)力分配關(guān)系的處理，其難度不亞于國家與企業(yè)、中央與地方分配關(guān)系的改革。

　　4.地方財(cái)政支出改革處于起步階段，要使之適應(yīng)財(cái)政收入分配體制改革和市場經(jīng)濟(jì)的要求，將是一個(gè)較長的漸進(jìn)過程，需要不斷探索和完善。隨著分稅制財(cái)政體制改革的不斷深化，地方各級財(cái)政逐漸成為相對獨(dú)立的一級財(cái)政。中央與地方以及地方各級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分日益明晰，促使地方政府更加重視抓財(cái)政收支工作，不僅自覺地培置財(cái)源、發(fā)展生產(chǎn)、積極組織財(cái)政收入的征管，而且更加關(guān)注財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和財(cái)政支出的管理工作。如黑龍江、安徽等十六個(gè)省市推行了省對地（市）、區(qū)、縣行政經(jīng)費(fèi)“下管一級”的辦法，以控制地方行政經(jīng)費(fèi)的增長；為了探索預(yù)算編制的科學(xué)性，改變幾十年來財(cái)政預(yù)算編制“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)方法，使預(yù)算的安排更中客觀、公正，安徽、海南等省積極試編“零基預(yù)算”；各地根據(jù)近幾年行政經(jīng)費(fèi)增長的特點(diǎn)，對“人、車、話、會(huì)、醫(yī)”等重點(diǎn)項(xiàng)目的支出采取一系列行之有效的控制方法，對控制行政經(jīng)費(fèi)的增長發(fā)揮了良好的作用；此外，上海、安徽等省、市探索了對政府大型采購和有關(guān)事項(xiàng)支出項(xiàng)目實(shí)行政府采購和招投標(biāo)辦法。上述種種財(cái)政支出管理辦法的探索和實(shí)行，是各地在財(cái)政面臨困難和財(cái)政收支平衡壓力較大的情況下推出的。從各地試行的情況看，有的管理辦法針對性強(qiáng)，易操作，控制支出的效果明顯，也有的管理辦法還不成熟，充其量只能算是一種臨時(shí)的應(yīng)急措施。因此，各種財(cái)政支出管理辦法還需隨著改革的深入和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立逐步完善，使之成為節(jié)制財(cái)政支出的行之有效的制度和法規(guī)。

　　二、零基預(yù)算：控制財(cái)政支出、均衡支出水平的重大改革

　　零基預(yù)算是本世紀(jì)七十年代美國卡特政府為消減支出而提出的一種編制預(yù)算的方法，之后世界上有不少國家紛紛仿效。所謂零基預(yù)算是指在編制預(yù)算時(shí)，一切從零開始，對原有的各項(xiàng)開支都要重新審核，重新核定每項(xiàng)工作計(jì)劃，并測定不同層次服務(wù)所需的資金。它是對“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法的改革，是加強(qiáng)預(yù)算管理、提高財(cái)政資金使用效率與效益的有效辦法。

　�。ㄒ唬┙�年來我國一些地方實(shí)行“零基預(yù)算”的做法及成效。

　　安徽、河南、海南等省都較早地推行“零基預(yù)算”，以緩解財(cái)政困難，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。有的地方不僅在省本級編制“零基預(yù)算”，還在市、縣一級進(jìn)行推廣。他們的主要做法是：

　�。�1）確定各單位預(yù)算管理形式、人員編制并核實(shí)實(shí)有人數(shù)。財(cái)政部門重新核定各單位的預(yù)算管理形式、人員編制并核實(shí)實(shí)有人數(shù)（包括在職人員、離退休人員和財(cái)政供給的在校學(xué)生數(shù)），從而為編制預(yù)算提供可靠依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，區(qū)別全額預(yù)算管理單位、差額預(yù)算管理單位和自收自支預(yù)算管理單位不同的經(jīng)費(fèi)供給標(biāo)準(zhǔn)，如單位實(shí)有人員多于編制數(shù)，則按照“三定”方案確定的編制供給經(jīng)費(fèi)。

　�。�2）確定人員經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的分配原則：一是單位預(yù)算不保原有基數(shù)，剔除當(dāng)年不可比因素，重新測算；二是根據(jù)實(shí)際情況對一些開支標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額重新進(jìn)行核定；三是保證正常支出的需要、保證各項(xiàng)改革措施的順利出臺，其余各項(xiàng)支出，特別是會(huì)議費(fèi)、電話費(fèi)、汽車燃修費(fèi)以及各種消費(fèi)性支出均從嚴(yán)控制；四是突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，重點(diǎn)保證農(nóng)業(yè)、教育、科技投入；五是根據(jù)需要與可能對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行一次性安排，人員經(jīng)費(fèi)加上專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)就是單位的全年預(yù)算。

　�。�3）確定行政、事業(yè)單位正常經(jīng)費(fèi)定額。正常經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額按行政機(jī)關(guān)、公檢法部門、全額事業(yè)單位、差額事業(yè)單位四大類分別確定，有的地方劃分更細(xì)，并對每一大類的在職人員和離退休人員分別確定定額，定額內(nèi)容包括人員經(jīng)費(fèi)定額、公務(wù)費(fèi)定額、業(yè)務(wù)費(fèi)定額三大部分。人員經(jīng)費(fèi)定額的主要內(nèi)容包括：工資改革后人均工資、正常工資晉級和晉檔、工齡工資、福利費(fèi)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、獨(dú)生子女費(fèi)、津貼和補(bǔ)貼、職工教育經(jīng)費(fèi)、離退休人員的特需費(fèi)等。公務(wù)費(fèi)定額包括差旅費(fèi)、水電費(fèi)、郵電費(fèi)、辦公費(fèi)等。業(yè)務(wù)費(fèi)定額包括資料征訂、報(bào)表印刷費(fèi)等。人員經(jīng)費(fèi)定額確定之后，每年按照國務(wù)院、省政府出臺的工資政策進(jìn)行調(diào)整；公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)定額按照物價(jià)水平和財(cái)力可能每年適當(dāng)調(diào)整。

　�。�4）根據(jù)需要和可能確定專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。按照（預(yù)算法》中確定的財(cái)政收支平衡的原則和“先吃飯、后建設(shè)”的資金安排順序，按照人員和定額確定了正常經(jīng)費(fèi)后，將余下的財(cái)力根據(jù)需要安排各單位專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分輕重緩急，從零開始逐項(xiàng)排隊(duì)，逐項(xiàng)核定。首先保證重，點(diǎn)項(xiàng)目的安排，其他專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)量力而行。一些地方通過推行“零基預(yù)算”，取得了明顯成效，具體表現(xiàn)在：

　　1.在一定程度上緩解財(cái)政收入和支出的矛盾，有利于實(shí)現(xiàn)和保持財(cái)政收支平衡。首先，實(shí)行零基預(yù)算較為徹底地改變了過去的基數(shù)法，站在一個(gè)新的起點(diǎn)上，按照政策規(guī)定、發(fā)展需要對每一項(xiàng)財(cái)政支出的可行性和必要性重新進(jìn)行審核和評價(jià)，壓縮不必要的開支，并傾向于對資金使用效益的考核，使事業(yè)發(fā)展的需要與財(cái)政可供資金之間的矛盾趨于緩和。其次，實(shí)行零基預(yù)算，不僅弄清楚了各單位人員編制、經(jīng)費(fèi)使用情況等，也清楚了各單位在財(cái)政撥款之外，自己創(chuàng)收的情況，因此，財(cái)政部門在安排支出預(yù)算時(shí)，綜合考慮單位的財(cái)務(wù)狀況，在核定單位支出時(shí)，將一部分單位的創(chuàng)收收入抵頂預(yù)算支出，這樣不僅彌補(bǔ)了預(yù)算內(nèi)財(cái)力不足，促進(jìn)了財(cái)政收支平衡，也可以加強(qiáng)對單位資金使用情況管理。

　　2.實(shí)行零基預(yù)算有利于加強(qiáng)算管理，硬化預(yù)算約束，增強(qiáng)財(cái)政調(diào)控能力。實(shí)行零基預(yù)算的基本要求就是要掌握財(cái)政資金使用的情況，因此有利于預(yù)算管理的細(xì)化。如在試行零基預(yù)算時(shí)，通過對各單位預(yù)算基數(shù)的清理，進(jìn)一步掌握各單位的家底，為制定有關(guān)的管理辦法創(chuàng)造了條件。此外，按照零基預(yù)算法編制預(yù)算，充分考慮了各單位在下一預(yù)算年度對資金的需求，在預(yù)算執(zhí)行過程中，如果國家不出臺新的減收增支措施，一般可以不再追加新的支出，使年初確定的預(yù)算指標(biāo)真正成了有約束力的剛性指標(biāo)，有利于克服預(yù)算觀念淡化、預(yù)算管理弱化、預(yù)算約束軟化的不正�，F(xiàn)象。第三，零基預(yù)算的實(shí)施，增強(qiáng)了財(cái)政部門的宏觀調(diào)控能力，財(cái)政部門根據(jù)財(cái)力的可能和國家的政策，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，按照輕重緩急的順序合理安排資金，保證重點(diǎn)發(fā)展的事業(yè)的資金需求。同時(shí)，實(shí)施零基預(yù)算重新確立了財(cái)政對社會(huì)資金分配的主導(dǎo)地位。實(shí)行零基預(yù)算以前，事業(yè)單位預(yù)算外收入由單位自由分配，財(cái)政處于被動(dòng)的地位。財(cái)政與各單位的關(guān)系局限于預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)的安排與管理上，沒有掌握整個(gè)財(cái)力的調(diào)控權(quán)。實(shí)行零基預(yù)算后，財(cái)政對于資金分配的主導(dǎo)地位加強(qiáng)，調(diào)控能力也相應(yīng)得到增強(qiáng)。

　　3.實(shí)行零基預(yù)算強(qiáng)化了財(cái)政部門和各行政事業(yè)單位對預(yù)算的管理，加強(qiáng)了對財(cái)政資金使用的監(jiān)督。在按照零基預(yù)算方法編制預(yù)算的過程中，當(dāng)年財(cái)政資金使用的結(jié)果是編制下一年度預(yù)算的重要依據(jù)。這就要求財(cái)政部門不僅要注重于財(cái)政資金的分配過程，而且要注重財(cái)政資金分配使用后的結(jié)果，注重其資金使用的效益；實(shí)行零基預(yù)算以后，各部門、各單位從財(cái)政得到的資金不再是各種因素一包在內(nèi)的總額，而是按各項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)核定的，而且單位的經(jīng)費(fèi)預(yù)算一旦核定，一般不做大的調(diào)整，這樣就促使各行政事業(yè)單位必須在核定的經(jīng)費(fèi)限額之內(nèi)安排使用資金，督促各單位強(qiáng)化管理手段，注重資金的使用效益。此外，按照零基預(yù)算方法編制預(yù)算，增強(qiáng)了預(yù)算分配過程的透明度，有利于克服分配不公現(xiàn)象，有利于監(jiān)督。

　�。ǘ�）當(dāng)前零基預(yù)算試行中存在的問題

　　“零基預(yù)算”較“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法前進(jìn)了一步，它更為科學(xué)、公正，更有透明度。但目前在實(shí)施中，有很多實(shí)踐中的問題亟待完善和解決。一是缺乏對收入能力評估的科學(xué)方法，影響了以“零基預(yù)算”法編制預(yù)算時(shí)統(tǒng)籌考慮各部門各單位需要財(cái)政供給資金的數(shù)額。二是缺乏編制預(yù)算時(shí)所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。比如，核定公用經(jīng)費(fèi)定額時(shí)，需要對用水、用電、會(huì)議等公務(wù)活動(dòng)進(jìn)行量化；在核定單位抵支收入時(shí)，需要掌握單位預(yù)算外收入和收費(fèi)等，但在實(shí)踐中，基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不完整，使預(yù)算編制帶有一定的主觀隨意性，影響了預(yù)算分配的準(zhǔn)確性、公開性。三是對各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)定額的確定缺乏科學(xué)的依據(jù)。目前在實(shí)踐中多數(shù)地區(qū)只限于對人員經(jīng)費(fèi)的核定，公用經(jīng)費(fèi)沒有涉及，原因是合理的定額標(biāo)準(zhǔn)難以確定。特別是對靈活性較強(qiáng)的支出項(xiàng)目，如業(yè)務(wù)費(fèi)等不易準(zhǔn)確確定。公用經(jīng)費(fèi)包含的內(nèi)容十分復(fù)雜，如郵電、水電、通訊的價(jià)格都在漲，如何找到科學(xué)的方法來核定尚需研究。四是缺乏對機(jī)構(gòu)人員的有效控制。財(cái)政對行政事業(yè)單位人員增加的控制，無能為力。五是經(jīng)費(fèi)定額過低，專項(xiàng)追加頻繁。由于受財(cái)力制約，許多地方在核定公用經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，預(yù)算打得過緊，供給水平過低，致使在預(yù)算執(zhí)行過程中，追加支出頻繁。這種“低定額，頻追加”的做法存在諸多弊端。一方面追加預(yù)算審批不規(guī)范，預(yù)算約束軟化，財(cái)政分配透明度降低，資金使用效益必然下降。另一方面，形成新的社會(huì)分配不公，會(huì)哭的孩子多吃奶，增加了支出管理的負(fù)擔(dān)和難度。

　�。ㄈ�）進(jìn)一步完善和推廣零基預(yù)算，使之成為規(guī)范預(yù)算編制的基本方法

　　實(shí)行“零基預(yù)算”不僅是預(yù)算編制方法的改革，同時(shí)它為建立一套公平、科學(xué)、高效的預(yù)算約束機(jī)制也打下了基礎(chǔ)。當(dāng)前，為進(jìn)一步完善“零基預(yù)算”，須創(chuàng)造一系列內(nèi)部和外部的條件：（1）加快行政機(jī)構(gòu)改革。合理的定編是執(zhí)行“零基預(yù)算”的前提。現(xiàn)在的定編有很多不合理的人為因素和不規(guī)范的做法，應(yīng)區(qū)分城市人口規(guī)模。大小、新舊程度等確定行政人員的定員，并制定相關(guān)法律來約束。（2）建立與“零基預(yù)算”要求相適應(yīng)的指標(biāo) 體系。要有嚴(yán)格規(guī)范的部門職責(zé)，建立穩(wěn)定的中長期事業(yè)發(fā)展和相應(yīng)的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃及年度事業(yè)發(fā)展計(jì)劃，并保持連續(xù)性。這樣才能為建立科學(xué)的定額測算指標(biāo)體系提供依據(jù)。（3）要有充裕的財(cái)力，保證正常合理的經(jīng)費(fèi)的供給，這也是實(shí)行“零基預(yù)算”的重要基礎(chǔ)。（4）要有嚴(yán)格的管理辦法，依法理財(cái)，嚴(yán)格預(yù)算約束。實(shí)施“零基預(yù)算”有利于控制預(yù)算，但“零基預(yù)算”只是一種預(yù)算編制方法，并不能對控制預(yù)算起決定性的作用。為使“零基預(yù) 算”真正發(fā)揮預(yù)期的作用，必須堅(jiān)持按《預(yù)算法》辦事，年度預(yù)算一經(jīng)各級立法部門審議通過，即具有法律效力，任何人、任何部門都不得隨意更改和變動(dòng)。財(cái)政部門自身也應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行《預(yù)算法），要嚴(yán)格預(yù)算編制，事業(yè)經(jīng)費(fèi)要一次打足，不留缺口。在執(zhí)行中，依法辦事，不能隨便追加追減預(yù)算。加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的檢查、監(jiān)督，實(shí)行跟蹤問效。（5）加強(qiáng)預(yù)算外資金管理。規(guī)范預(yù)算外資金管理，實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管，提高實(shí)行“零基預(yù)算”的可行性。

　　三、規(guī)范財(cái)政供給范圍：發(fā)揮市場基礎(chǔ)性配置作用的客觀要求

　　財(cái)政供給范圍是在一定經(jīng)濟(jì)體制下根據(jù)政府職能范圍大小而確定的財(cái)政支出供應(yīng)范圍。包括以下幾方面的內(nèi)容：（1）財(cái)政供給范圍是由一定的經(jīng)濟(jì)體制類型決定的。一般來說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政的供給范圍要大于市場經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政的供給范圍。 （2）財(cái)政供給范圍是政府職能范圍即政府所享有的事權(quán)決定的。政府職能范圍較大事權(quán)范圍越寬，財(cái)政供給范圍就大；政府職能范圍較小，事權(quán)范圍就小，財(cái)政供給范圍就小。但是，政府職能范圍的大小同樣是由經(jīng)濟(jì)體制的類型決定的。（3）財(cái)政供給范圍在中央和地方政府及地方各級政府之間又是不同的。它是根據(jù)政府事權(quán)在中央、地方之間的劃分來確定的。一般而言，中央政府側(cè)重于全社會(huì)的宏觀事務(wù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的，總體協(xié)調(diào)，地方政府側(cè)重于地方性宏觀事務(wù)和地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的局部協(xié)調(diào)。（4）財(cái)政供給范圍是不同經(jīng)濟(jì)體制下政府對公平與效率的權(quán)衡下作出選擇的。相對而言，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制政府更著眼于從公平角度考慮財(cái)政供給范圍， 但由于受到效率的制約，往往產(chǎn)生財(cái)政支出供應(yīng)上的“撒胡椒面”和平均主義；市場經(jīng)濟(jì)體制政府更關(guān)心經(jīng)濟(jì)效率的提高以及為提高效率而提供的公平競爭的環(huán)境。因此，政府事權(quán)范圍是局部的，而不是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的每一領(lǐng)域，財(cái)政供給范圍相對于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制要小一些。

　　在我國，過去受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，政府充當(dāng)社會(huì)資源配置的唯一主體，社會(huì)再生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)全部納入國家計(jì)劃控制范圍一樣，國家財(cái)政的供給范圍無所不包，不僅要承擔(dān)行政管理、公安司法、國防外交、環(huán)境保護(hù)、文教科技等社會(huì)公共需要的開支，還要承擔(dān)國有企業(yè)經(jīng)營性資金和技術(shù)改造和擴(kuò)大再生產(chǎn)的投資以及彌補(bǔ)虧損的責(zé)任，甚至國有企業(yè)的職工工資、住房、醫(yī)療、學(xué)校和其它福利設(shè)施提供投資和補(bǔ)貼。受當(dāng)時(shí)國力薄弱的制約，國家財(cái)政有限的財(cái)政收入難以滿足支出供應(yīng)范圍無所不包的巨大需求，只能采取“低工資、低消費(fèi)”和“撒胡椒面”的平均主義分配方法，維持全社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的勉強(qiáng)運(yùn)轉(zhuǎn)。但時(shí)至今日，仍有一些應(yīng)由市場調(diào)節(jié)的事務(wù)，仍由各級財(cái)政供應(yīng)資金，使政府于了一些于不了、干不好的事，顯然不能適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求。

　　隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府職能亟待轉(zhuǎn)變，財(cái)政供給范圍應(yīng)相應(yīng)作出調(diào)整，再不能維持過去那種財(cái)政包攬一切的“吃大鍋飯”局面。改革開放以來，各級財(cái)政在財(cái)政供給范圍的改革進(jìn)行了大膽的探索和嘗試，取得了初步成效。過去主要由財(cái)政承擔(dān)的基本建設(shè)和技術(shù)改造投資絕大部分交給銀行和企業(yè)，目前財(cái)政直接投資僅占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資3％左右；企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、資金供應(yīng)、產(chǎn)品和價(jià)格、職工安排和工資分配、財(cái)務(wù)管理諸環(huán)節(jié)在遵守有關(guān)政策、法律的前提下自主決定，成為了相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體；長期掛靠各主管部門“拿著市場錢、吃著財(cái)政飯”的一些咨詢、信息、投資、會(huì)計(jì)、法律等服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，己與主管部門脫鉤，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、不再由財(cái)政撥付經(jīng)費(fèi)；過去一直認(rèn)為應(yīng)由財(cái)政供應(yīng)經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化教育事業(yè)、科技開發(fā)等社會(huì)公共需要，出現(xiàn)了社會(huì)各界（包括企業(yè)、個(gè)人、外資）共同投資的趨勢；糧、棉、油等重要農(nóng)副產(chǎn)品以及石油、煤炭、鋼鐵等重要工業(yè)原材料和生產(chǎn)資料的價(jià)格逐步實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃價(jià)格向市場價(jià)格的轉(zhuǎn)變，使國家承擔(dān)的財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)大大減輕；連目前財(cái)政供應(yīng)的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)近幾年也采取了“下管一級”和“預(yù)算包干”等管理措施，提高了資金使用效果。所有這些，使過去“大一統(tǒng)”財(cái)政供給范圍被徹底打破，正向著與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政供給范圍轉(zhuǎn)化。

　　盡管傳統(tǒng)的財(cái)政供給范圍已經(jīng)打破，但目前財(cái)政供給范圍仍存在許多亟待解決的矛盾。一是企業(yè)虧損補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)較重，不利于國有企業(yè)平等參與市場競爭。1996年地方財(cái)政以退庫形式支付的企業(yè)虧損補(bǔ)貼280.2億元，相當(dāng)于地方財(cái)政支出的5.29％。二是價(jià)格補(bǔ)貼的包袱仍然過重。既扭曲了價(jià)格，又不利于增加供給，節(jié)制消費(fèi)，還加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。1996年地方財(cái)政支付的價(jià)格補(bǔ)貼330.51億元，占地方財(cái)政支出的5.71%.三是大量的事業(yè)單位，特別是行政部門通過履行職能或經(jīng)營取得種種收入，如各種名目的“基金”和“收費(fèi)”，用于職工福利和單位招待，而所需經(jīng)費(fèi)仍由財(cái)政供給。一些非公益性、甚至盈利性的事業(yè)單位，自收自支有結(jié)余，仍掛靠財(cái)政，吃財(cái)政“大鍋飯”。四是財(cái)政供養(yǎng)人員日益膨脹加重了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。由于機(jī)構(gòu)重疊，吃“皇糧”的人越來越多，己使各級財(cái)政不堪重負(fù)。1996年我國財(cái)政供養(yǎng)人員已達(dá)3673萬人，除了工資性支出外，還要提供辦公設(shè)施、個(gè)人住房、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等年均支出每人在2萬元左右。也就是說財(cái)政收入的大頭只能用于“吃飯”和“養(yǎng)人”。這是我國財(cái)政困難加深的一個(gè)重要原因。在財(cái)政供給范圍“越位”的同時(shí)，存在“缺位”的矛盾。在市場經(jīng)濟(jì)體制建立過程中，許多應(yīng)由政府承擔(dān)的社會(huì)公共事務(wù)，財(cái)政并沒有承擔(dān)起來，如社會(huì)保障還未納入財(cái)政分配范疇，一些行政機(jī)關(guān)由于得不到足夠的經(jīng)費(fèi)而不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，影響了政府職能的實(shí)現(xiàn)。

　　如何按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求調(diào)整財(cái)政供給范圍，將是未來財(cái)政改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。首先，財(cái)政供給范圍的調(diào)整應(yīng)遵循以下幾項(xiàng)原則。一是體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求。財(cái)政是為實(shí)現(xiàn)政府職能提供財(cái)政保證的部門，因此，財(cái)政供給范圍的變化應(yīng)以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)。根據(jù)黨的十四屆三中全會(huì)提出的：建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。政府的主要職責(zé)是，實(shí)施宏觀調(diào)控，維護(hù)市場公平競爭，實(shí)現(xiàn)就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)適度增長。國家財(cái)政主要為實(shí)現(xiàn)上述政府職能提供財(cái)力。二是財(cái)政供給范圍要與政府能夠掌握的財(cái)力相適應(yīng)。凡是應(yīng)由政府承擔(dān)的事務(wù)就應(yīng)由財(cái)政提供財(cái)力；凡應(yīng)由市場調(diào)節(jié)的事務(wù)，應(yīng)由市場提供資源，兩者不能混淆。近幾年，由于財(cái)政供給范圍過寬，而財(cái)力明顯不足，致使一些得不到充足財(cái)力供應(yīng)的政府部門，轉(zhuǎn)而通過“基金”和“收費(fèi)”等形式籌措經(jīng)費(fèi)，不僅肢解了財(cái)政分配職能，也擾亂了正常的分配秩序。三是財(cái)政供給范圍要與市場經(jīng)濟(jì)的要求相適應(yīng)。一般地說，凡是市場能夠提供資源的領(lǐng)域，政府不要強(qiáng)行配置，以維護(hù)市場競爭的有效性和公平性；凡是市場無法解決或解決不好的事，應(yīng)由政府承辦，財(cái)政提供財(cái)力。但是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)表明，即使是自由競爭的市場也離不開一定的政府干預(yù)和調(diào)控，干預(yù)和調(diào)控的強(qiáng)度取決于市場運(yùn)行的好壞，目的是充分發(fā)揮市場配置資源基礎(chǔ)性作用。根據(jù)上述原則，我們認(rèn)為，較為規(guī)范的財(cái)政供給范圍應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：（1）各級政府保證政權(quán)機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)力需要。這是財(cái)政供給最基本的需要。主要指黨政權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)法檢查機(jī)關(guān)、中央政府的國防外交機(jī)關(guān)以及部分社會(huì)團(tuán)體如民主黨派、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等�，F(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)要按照市場經(jīng)濟(jì)要求，本著精簡、統(tǒng)一、效能的原則進(jìn)行清理，深化機(jī)構(gòu)改革。最近九屆人大已就精簡國務(wù)院的機(jī)構(gòu)做出了決策，決定由原來的41個(gè)部級機(jī)構(gòu)簡化為29個(gè)，機(jī)關(guān)公務(wù)員精簡一半。這對于徹底解決長期以來形成的機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、節(jié)減財(cái)政支出邁出了切實(shí)有效的一步。但是，要看成效關(guān)鍵在于落實(shí)。在未來的幾年時(shí)間，地方各級政府也將在機(jī)構(gòu)改革上邁出較大步伐，各級財(cái)政部門要從自身的機(jī)構(gòu)編制的控制和經(jīng)費(fèi)的核定上積極推進(jìn)這一改革，這是規(guī)范財(cái)政供給范圍難度最大的一項(xiàng)措施。（2）保證政府宏觀調(diào)控和綜合管理部門的財(cái)力需要。政府宏觀調(diào)控和綜合管理是確保市場經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)運(yùn)行和公平競爭市場環(huán)境形成的重要條件。但是要改變政府管理經(jīng)濟(jì)的方法，由原來的直接管理為主向間接管理為主轉(zhuǎn)變，把主要精力放在總量平衡、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供良好服務(wù)和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法監(jiān)督、檢查等宏觀事務(wù)上。包括：社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的制訂、產(chǎn)業(yè)政策的制訂與執(zhí)行、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和部分高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資、國有企業(yè)的技術(shù)改造和基本建設(shè)的資助、加大對支農(nóng)支出的傾斜度等，確保政府宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和國有經(jīng)濟(jì)的壯大發(fā)展，使一些競爭力較弱但處于基礎(chǔ)地位。戰(zhàn)略性地位的產(chǎn)業(yè)得到保護(hù)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。（3）保證社會(huì)共同需要的公益事業(yè)發(fā)展的財(cái)力需要。社會(huì)公益事業(yè)得益的是全體公民，關(guān)系到民族素質(zhì)的提高和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。這部分支出包括：城市道路橋梁、城市維護(hù)、水電煤氣等基礎(chǔ)設(shè)施的投入；社會(huì)保障包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷， 如生育的基本保險(xiǎn)及社會(huì)優(yōu)撫救濟(jì)、部分安居工程的保障等；科學(xué)事業(yè)中為全社會(huì)服務(wù)的基礎(chǔ)性研究；教育支出中的九年義務(wù)教育和中等、高等教育的資助；文化支出中的屬于無償供應(yīng)的圖書館、文化館、美術(shù)館、博物館、紀(jì)念館等文化事業(yè)的支出；衛(wèi)生保健支出中衛(wèi)生教育、防疫、科研、藥檢等機(jī)構(gòu)的支出。這些支出中有的可引入競爭機(jī)制，鼓勵(lì)創(chuàng)辦私立醫(yī)院、私立學(xué)校、私立圖書館，多渠道地籌集資金發(fā)展公益事業(yè)，減輕財(cái)政壓力。（4）對事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合機(jī)構(gòu)改革清理財(cái)政供給范圍，根據(jù)不同情況區(qū)別對待。對公益性事業(yè)如基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育、衛(wèi)生防疫等單位其經(jīng)費(fèi)應(yīng)由各級財(cái)政供應(yīng)；對經(jīng)營性事業(yè)單位，如招待所、報(bào)社、雜志社、應(yīng)用科學(xué)研究、職業(yè)競技體育、各類社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、各類協(xié)會(huì)，應(yīng)限期進(jìn)入市場，與財(cái)政徹底脫鉤；對科教文衛(wèi)事業(yè)單位要區(qū)別對待：科研事業(yè)中屬于基礎(chǔ)性科研，財(cái)政應(yīng)予支持，屬于應(yīng)用性科研，成果可以直接應(yīng)用于生產(chǎn)、生活，可以作為商品出售，財(cái)政不應(yīng)承擔(dān)其經(jīng)費(fèi)供應(yīng)，應(yīng)推入市場；對教育事業(yè)，屬于基礎(chǔ)教育，其經(jīng)費(fèi)大部分應(yīng)由財(cái)政供應(yīng)，高等教育逐步推入市場，財(cái)政僅就某些特殊的高等院校如師范、軍工、尖端科技等予以資助；對文化事業(yè)，凡是能取得收入并盈利的文化事業(yè)，如文藝團(tuán)體、文化場所、新聞出版等經(jīng)營性事業(yè)，財(cái)政逐步取消其經(jīng)費(fèi)供應(yīng)；屬于文化遺產(chǎn)保護(hù)和民族文化的弘揚(yáng)的公益性文化事業(yè)，財(cái)政應(yīng)保證經(jīng)費(fèi)供給；社會(huì)保障事業(yè)，屬于基本的社會(huì)保險(xiǎn)，應(yīng)由國家、企業(yè)、個(gè)人三者合理分擔(dān)，屬于社會(huì)優(yōu)撫安置和救濟(jì)、福利事業(yè)，由各級財(cái)政提供經(jīng)費(fèi)，屬于補(bǔ)充保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)，應(yīng)由市場提供，財(cái)政不能提供經(jīng)費(fèi)。通過上述改革，逐步規(guī)范財(cái)政供給范圍，更好地發(fā)揮各級財(cái)政在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的保證和調(diào)控作用。

　　四、人、車、話、會(huì)費(fèi)控制在財(cái)政支出管理改革中的作用

　　通常認(rèn)為，財(cái)政提供的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)一般分為兩類：公用經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)。人員經(jīng)費(fèi)就是職工的工資和福利開支；公用經(jīng)費(fèi)包括辦公設(shè)備購置費(fèi)，剩下的就是公用車輛、電話、會(huì)議和其它管理費(fèi)的開支。因此，人、車、話、會(huì)等費(fèi)用開支項(xiàng)目是行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)的主要組成部分，也是財(cái)政支出的重要內(nèi)容�？刂迫�、車、話、會(huì)費(fèi)用開支對于做好整個(gè)財(cái)政支出管理工作有著至關(guān)重要的意義。

　　近幾年，各級地方政府和財(cái)政部門在人、車、話、會(huì)費(fèi)用控制和管理上，采取了一系列措施。一是結(jié)合“三定”方案，精減機(jī)構(gòu)，壓縮編制。安徽、河北等省都制訂了控編和精減財(cái)政供養(yǎng)人員的規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)按職、按事核定編制人數(shù)，財(cái)政按編制人數(shù)劃撥經(jīng)費(fèi)；對事業(yè)單位將律師、會(huì)計(jì)師、公證、國有資產(chǎn)評估、勞務(wù)、仲裁等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，各產(chǎn)業(yè)工會(huì)等徹底推向市場，對仍保留的事業(yè)單位嚴(yán)格控制編制和經(jīng)費(fèi)。二是對行政單位車輛燃修費(fèi)實(shí)行“定點(diǎn)維修（供應(yīng)）、總額承包、統(tǒng)一結(jié)算”的管理辦法，并統(tǒng)一辦理保險(xiǎn)，控制車輛管理費(fèi)用的盲目增長。三是對會(huì)議費(fèi)一般采取總量控制、分類核定用餐和住宿標(biāo)準(zhǔn)，定額包干，并指定專門召開會(huì)議的地點(diǎn)，防止會(huì)議費(fèi)失控。四是對電話費(fèi)一般實(shí)行“定額包干、分戶結(jié)算”的辦法，并嚴(yán)格限制公費(fèi)電話的使用范圍。通過建立上述人、車、會(huì)、話費(fèi)用管理辦法，與“預(yù)算包干”和“零基預(yù)算”等財(cái)政支出管理辦法相結(jié)合，較好地達(dá)到了控制財(cái)政支出增長的目的，也是近幾年地方財(cái)政行政管理費(fèi)增長較慢的重要原因。

　　但是，各地人、車、話、會(huì)費(fèi)用管理仍存在不少問題：一是出臺的各種管理辦法都是根據(jù)各地的情況制訂的，不僅內(nèi)容千差萬別，而且?guī)в泻艽蟮倪^渡性、臨時(shí)性特點(diǎn)，不能形成�。ㄊ校┮患壔蛉珖�相對規(guī)范統(tǒng)一的管理制度，使管理辦法本身缺乏嚴(yán)格的約束性，有的辦法形同虛設(shè)。二是近幾年行政事業(yè)單位的人、車、話、會(huì)支出增長仍然驚人，形勢嚴(yán)峻。以人員經(jīng)費(fèi)為例，目前我國財(cái)政供養(yǎng)人員約3670萬人，僅工資性支出年均每人一萬元左右，如果考慮配套的辦公設(shè)施、住房、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等項(xiàng)支出，平均每人每年所需經(jīng)費(fèi)大約在2萬元左右。這樣，每年我國僅用于人的經(jīng)費(fèi)支出需要7200億元，也就是說80％的財(cái)政收入用于“吃飯”。從全國文教行政經(jīng)費(fèi)中人員經(jīng)費(fèi)所占比重看， 1994一1996年分別為60.4％、57.7％和56.7％。車、會(huì)、話等項(xiàng)費(fèi)用開支的增長也很快。全國地方行政管理部門擁有車船數(shù)， 1991年為18.76萬輛（艘）， 1995年增加到25.88萬輛（艘）；全國地方行政管理部門開支的車船燃修費(fèi)， 1991年為11.63億元， 1995年達(dá)到23.66億元，年均增長19.43％，而且是在車船總數(shù)增加不太多的情況下出現(xiàn)了燃修費(fèi)的大幅增長；全國地方行政管理費(fèi)開支的會(huì)議費(fèi)和郵電費(fèi)， 1991年為11.75億元和7.4億元， 1995年分別達(dá)到24.49億元和6.85億元，年均增長分別為20.2％和22.8％。三是機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政供養(yǎng)人員過多，是造成行政事業(yè)單位人、車、話、會(huì)費(fèi)用剛性增長的主要原因。在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，行政改革明顯滯后，出現(xiàn)上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的磨擦和不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，一方面計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成過多的行政管理機(jī)構(gòu)，沒有隨市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和部門職能的變化而撤并，另一方面隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，不斷增設(shè)了新的機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)升級，行政機(jī)構(gòu)越來越大，機(jī)構(gòu)增加人員膨脹，造成行政部門的人、車、話、會(huì)等行政管理費(fèi)的迅速增長。從目前事業(yè)發(fā)展體制看，我國事業(yè)單位設(shè)置大多依附于行政部門，行政部門改革不到位，事業(yè)單位的設(shè)置也就難以合理。而且事業(yè)單位的設(shè)置存在條塊分割、重復(fù)布點(diǎn)、自成體系、規(guī)模分散、大而全、小而全等諸多問題。不論是基礎(chǔ)性科研，還是應(yīng)用性科研，不論是屬于第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)部門，還是純粹的公益事業(yè)，統(tǒng)歸財(cái)政劃撥經(jīng)費(fèi)，結(jié)果一些基礎(chǔ)性科研事業(yè)和公益性事業(yè)因得不到充足的經(jīng)費(fèi)供應(yīng)處于萎縮狀態(tài)，而一些屬于應(yīng)用性科研事業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)部門因背靠財(cái)政“大鍋飯”而得不到充分的發(fā)展。這是造成當(dāng)前各級財(cái)政“吃飯”包袱過重的基本原因。四是車、話、會(huì)等支出管理存在非市場化和透明度不高的問題。行政事業(yè)單位購車、車輛燃修費(fèi)、電話安裝屬于政府采購行為，在西方建立專門的政府采購制度和程序，防止政府采購中的舞弊行為。在我國目前多數(shù)是各單位特定負(fù)責(zé)人采購車輛和電話，尤其是購買車輛、車輛維修和燃料、大小會(huì)議的召開，都是開支較大的費(fèi)用項(xiàng)目，如果沒有專門的制度、機(jī)構(gòu)加以管理，容易滋生某些人趁機(jī)拿回扣、得好處的腐敗現(xiàn)象，造成財(cái)政支出的浪費(fèi)和流失。

　　可見，人、車、話、會(huì)支出已成為當(dāng)前財(cái)政支出管理的難點(diǎn)和重點(diǎn)，如果不采取有效措施控制其增長，整個(gè)財(cái)政支出管理也就難以見效。為此，我們提出以下建議：一是加快機(jī)構(gòu)改革步伐，壓縮人員編制，是控制人員經(jīng)費(fèi)增長的治本措施。按照十五大提出的“撤并行業(yè)主管部門，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和綜合職能部門，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督部門”的精神，以及在九屆人大一次會(huì)議上國務(wù)院提出的“行政機(jī)構(gòu)干部精減一半”的指示，加大政府機(jī)構(gòu)改革力度，壓縮行政編制，建立一套精干、高效、勤政、廉潔的政府機(jī)構(gòu)，才能從根本上解決人員經(jīng)費(fèi)以及與之相適應(yīng)的車輛、電話、會(huì)議等公用經(jīng)費(fèi)增長過快的問題，把節(jié)減的支出用于國家重點(diǎn)建設(shè)和科技教育投資，徹底扭轉(zhuǎn)多年來國家財(cái)政充當(dāng)“吃飯財(cái)政”的困難局面，提高財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。二是建立行政事業(yè)單位車輛、電話、會(huì)議數(shù)量與支出規(guī)模的“雙向控制”機(jī)制，使車、話、會(huì)支出的增長低于同期財(cái)政支出的增長。在精減機(jī)構(gòu)、人員的基礎(chǔ)上，按照政府核定的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員編制數(shù)核定公用車輛、電話、會(huì)議數(shù)量，并規(guī)定車輛單價(jià)、會(huì)議規(guī)模的最高限，對超標(biāo)準(zhǔn)購車和會(huì)議要由審批和享受對象支付超標(biāo)準(zhǔn)部分開支，并給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和行政處罰，從嚴(yán)控制行政事業(yè)單位車、話、會(huì)支出的規(guī)模，使之低于同期財(cái)政支出的增長速度。三是對目前各地推出的人、車、話、會(huì)支出管理辦法，要進(jìn)一步完善。凡是在有效控制支出增長并能實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位職能的管理辦法，要擴(kuò)大制度覆蓋范圍，使之成為地（市）、省級乃至全國的規(guī)范化管理制度。比如，個(gè)人電話費(fèi)的管理，可以在現(xiàn)行“定額包干，分戶結(jié)算”的基礎(chǔ)上，改為按行政級別制定個(gè)人電話費(fèi)包干標(biāo)準(zhǔn)，直接列入個(gè)人工資，超支部分個(gè)人自付，適當(dāng)考慮工資地區(qū)差別，在全國制定統(tǒng)一的個(gè)人電話費(fèi)管理辦法。從長遠(yuǎn)看，車、話、會(huì)費(fèi)用的管理可以從兩方面入手：一是通過建立健全政府采購制度，克服購車、車輛燃修、會(huì)議費(fèi)支付中的濫支、回扣等腐敗行為，使車、話、會(huì)支出按照采購程序由專門采購機(jī)構(gòu)去運(yùn)作，提高支出的透明度和節(jié)減支出。二是凡是公務(wù)用車和電話，均可以采取政府定額補(bǔ)貼的形式加以管理。即行政事業(yè)單位不再購買公務(wù)用車，鼓勵(lì)公務(wù)員和事業(yè)單位職工私人購車，政府提供適當(dāng)?shù)馁徿噧?yōu)惠貸款，然后按月按級別給予用車補(bǔ)助，可以杜絕購車和燃修費(fèi)開支中的“黑洞”交易，刺激汽車工業(yè)的發(fā)展。公務(wù)個(gè)人電話費(fèi)的管理，也可以采取定額補(bǔ)助的辦法。

　　五、加強(qiáng)預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)管是提高財(cái)政調(diào)控能力、規(guī)范分配秩序的一項(xiàng)根本措施

　�。ǎ�）預(yù)算外資金正負(fù)效應(yīng)分析

　　預(yù)算外資金是在統(tǒng)收統(tǒng)支高度集中的財(cái)政體制下建立和發(fā)展起來的，它在調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展方面起到了一定的積極作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制的改革，預(yù)算外資金的規(guī)模和范圍越來越大，其弊端和危害也越來越突出。主要表現(xiàn)在：

　　1.眾多的“部門財(cái)政”肢解了財(cái)政分配職能，造成分配秩序混亂和政府分配行為的不規(guī)范。地方政府預(yù)算外資金分散在各相關(guān)的職能部門，由各部門自行管理。各部門都以政府的名義向企業(yè)、單位和個(gè)人征收各種收入，等于說一級政府有若干個(gè)“財(cái)政部門”，這些部門都代表政府履行分配職能，使政府分配的主體多元化，形成一個(gè)個(gè)分配上的獨(dú)立王國。非財(cái)政部門參與分配，肢解了政府的分配職能，造成了有權(quán)就可以參與分配的混亂狀況。

　　2，分散政府財(cái)力，加劇了地方財(cái)政困難，削弱了各級政府的調(diào)控能力。許多部門和單位掌握著大量的預(yù)算外資金，相當(dāng)部分預(yù)算外資金在財(cái)政體制外循環(huán)，擠占了國家預(yù)算資金，造成了預(yù)算內(nèi)資金緊張和預(yù)算外資金無序分配并存的混亂局面。同時(shí)，它嚴(yán)重影響著政府宏觀調(diào)控能力的實(shí)施。在消費(fèi)領(lǐng)域，由于預(yù)算外財(cái)力管理分散，不少資金被用于消費(fèi)，致使社會(huì)集團(tuán)消費(fèi)和個(gè)人消費(fèi)不受控制的擴(kuò)張，在投資領(lǐng)域，地方的預(yù)算外資金客觀上成為地方自籌基本建設(shè)的重要資金來源，由于缺乏規(guī)范化的管理，重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)相當(dāng)嚴(yán)重，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。

　　3.大量的預(yù)算外資金在財(cái)政體外運(yùn)行，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不良影響，是滋生腐敗的溫床。長期以來，預(yù)算外資金作為各級政府和部門自由支配的一種機(jī)動(dòng)財(cái)力而存在，形成了部門既得利益，其支配不受國家預(yù)算的“控制”，相當(dāng)部分預(yù)算外資金游離于財(cái)政監(jiān)督之外，成為“預(yù)算外的預(yù)算外”，資金使用上隨意而無序，隱瞞收入，坐收坐支，濫發(fā)獎(jiǎng)金和實(shí)物，成為滋生腐敗的溫床。

　�。ǘ�）加強(qiáng)預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)管是市場經(jīng)濟(jì)條件下健全分配秩序、強(qiáng)化財(cái)政職能的一項(xiàng)重大舉措。

　　 當(dāng)前清理、規(guī)范預(yù)算外資金的管理已成為加強(qiáng)財(cái)政支出管理的重點(diǎn)。而結(jié)合規(guī)范財(cái)政供給范圍，實(shí)施“零基預(yù)算”的預(yù)算管理方式，對行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)管是清理預(yù)算外資金，規(guī)范其使用方向的一種有效方法。首先，通過實(shí)行預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)管，解決了事業(yè)單位組織收入與彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)不足的關(guān)系問題。對事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金收支統(tǒng)管，將事業(yè)單位的預(yù)算內(nèi)外資金通盤考慮，將部分預(yù)算外資金收入用于彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)撥款的不足，緩解了事業(yè)發(fā)展與財(cái)政預(yù)算內(nèi)可供資金的矛盾，引導(dǎo)了預(yù)算外資金的使用方向，重新確立了財(cái)政對政府資金分配的主體地位。其次，通過實(shí)行預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)管，解決了實(shí)事求是核定單位預(yù)算收支的問題。實(shí)行“零基預(yù)算”，重新核定單位的各項(xiàng)收支定額，通過實(shí)施收支統(tǒng)管，財(cái)政部門就可以了解事業(yè)單位收支活動(dòng)的全貌，有利于合理的核定單位的各項(xiàng)收支定額。第三，通過實(shí)行預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)管，解決了單位組織收入大規(guī)模體外循環(huán)的問題。實(shí)行收支統(tǒng)管，事業(yè)單位的收入與支出全部納入財(cái)政分配的軌跡，資金的使用在財(cái)政部門的監(jiān)督之下，杜絕了坐收坐支和資金使用上的隨意和無序，健全了分配秩序，促使用款單位加強(qiáng)和改善財(cái)務(wù)管理，強(qiáng)化了財(cái)政職能。

　�。ㄈ�）目前地方預(yù)算內(nèi)外資金協(xié)調(diào)、統(tǒng)管的一些做法。

　　安徽省財(cái)政部門在加強(qiáng)預(yù)算內(nèi)管理的同時(shí)，在清理預(yù)算外資金的基礎(chǔ)上，規(guī)范預(yù)算外資金的支出，扭轉(zhuǎn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金困難與預(yù)算外分配無序并存的狀況。從1995年起，安徽省選擇銅陵市對事業(yè)單位試行預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)管的試點(diǎn)，取得了一定的成效。銅陵市在對事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理中，取消了三種預(yù)算管理形式，將預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)管與單位的“零基預(yù)算”相結(jié)合，在安排支出時(shí)，建立了“核定收支，定額（定項(xiàng)）比例撥款（上繳），超支不補(bǔ)，節(jié)余留用”的預(yù)算管理辦法，財(cái)政在對單位核定收支的基礎(chǔ)上實(shí)行補(bǔ)助制，變“階梯式”向“平緩式”過渡，易為單位接受。為把新的財(cái)務(wù)管理形式和財(cái)務(wù)收支統(tǒng)管落到實(shí)處，從1995年起，結(jié)合實(shí)行事業(yè)單位目標(biāo)管理，試行預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)管。具體做法是：（1）實(shí)行目標(biāo)管理雙掛鉤。一是活工資比率與財(cái)政補(bǔ)貼率相掛鉤；二是獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)與考核指標(biāo)相掛鉤，考核指標(biāo)包括業(yè)務(wù)指標(biāo)和財(cái)務(wù)指標(biāo)兩部分。即按照財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)比例高低，確定一單位的活工資比例和獎(jiǎng)金數(shù)。具體標(biāo)準(zhǔn)為：財(cái)政全部供給經(jīng)費(fèi)的，活工資比例為30％，獎(jiǎng)金限額為300元／人年，財(cái)政補(bǔ)貼率每低5個(gè)百分點(diǎn)，活工資比例上浮一個(gè)百分點(diǎn)，獎(jiǎng)金限額增加50元／人年，活工資比例最高不超過50％，獎(jiǎng)金限額最高不超過1300元／人年。（2）年初簽定責(zé)任書，年終由財(cái)政部門會(huì)同人事部門。單位主管進(jìn)行考核兌現(xiàn)。對全面或超額完成目標(biāo)任務(wù)的，不發(fā)放獎(jiǎng)金和扣減一定比例的活工資。

　　（四）如何完善預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管辦法。

　　按照國家的有關(guān)規(guī)定和要求，逐步推行以“預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一預(yù)算、綜合管理”為內(nèi)容的綜合財(cái)政管理改革。逐步實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變：一是由預(yù)算內(nèi)外分別管理向預(yù)算內(nèi)外綜合管理轉(zhuǎn)變；二是由行政管理向法規(guī)約束性管理轉(zhuǎn)變。預(yù)算外資金管理要圍繞規(guī)范化、科學(xué)化、法制化管理這條主線，建立預(yù)算外資金管理體系和財(cái)務(wù)管理體系，建立穩(wěn)定的收入運(yùn)行機(jī)制、適度的調(diào)控機(jī)制和有效的監(jiān)督機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)這兩種轉(zhuǎn)變和有效機(jī)制的建立，一要改革現(xiàn)行事業(yè)單位財(cái)務(wù)報(bào)表制度，建立全面反映單位收支情況的預(yù)決算報(bào)表制度和綜合預(yù)算審批制度以及一系列有關(guān)的財(cái)務(wù)報(bào)告制度。對事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、資金來源和營運(yùn)、經(jīng)營服務(wù)等情況作出相應(yīng)的全面、綜合、科學(xué)、規(guī)范的反映，掌握經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全貌，為政府部門、決策者及有關(guān)各提供更加全面、清晰的基礎(chǔ)性材料，并以此確定事業(yè)發(fā)展的方向。二要建立新的考核、評價(jià)事業(yè)單位財(cái)務(wù)狀況的指標(biāo)體系。應(yīng)根據(jù)事業(yè)單位的具體情況，本著少而精的原則，建立新的財(cái)務(wù)評價(jià)指標(biāo)體系，從經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益各個(gè)方面、各個(gè)角度考核和評價(jià)事業(yè)單位財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營服務(wù)成果，充分反映事業(yè)單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)成果。三要統(tǒng)一強(qiáng)化監(jiān)含約束機(jī)制。要加快預(yù)算外資金管理立法進(jìn)程，制定《綜合預(yù)算管理?xiàng)l例），為全面實(shí)行綜合財(cái)政提供法律保證；同時(shí)建立票據(jù)管理制度，確保會(huì)計(jì)信息真實(shí)、準(zhǔn)確、全面，為科學(xué)的決策服務(wù)；要加大收費(fèi)稽查的力度，加強(qiáng)對重點(diǎn)單位收費(fèi)項(xiàng)目的檢查監(jiān)督，確保綜合財(cái)政管理逐步走向法制化、規(guī)范化和科學(xué)化的軌道。四要統(tǒng)一明確財(cái)政內(nèi)部的分工。實(shí)行預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)管，涉及到財(cái)政部門內(nèi)部諸多職能部門的，有必要明確職責(zé)分工，做到預(yù)算內(nèi)外收支掛鉤，有機(jī)結(jié)合，分工協(xié)作，互相配合。