建國以來，我國創(chuàng)造和積累了龐大的國有資產，這是一筆巨大的財富，對國民經濟的發(fā)展壯大和社會主義制度的鞏固發(fā)揮了重大的作用。但是由于歷史原因，國有資產結構和布局不合理，相當一部分運營效率低下，不僅導致了國有資產主導作用和整體效率沒有充分發(fā)揮出來，而且造成了社會資源的浪費。在建立和完善社會主義市場體制和經濟全球化的新形勢下，探索國有資產經營方式，提高國有資產運營效率，成為當前一個迫切而重要的理論和實踐問題。本文結合當前理論界的討論和實踐中掌握的情況，對這一問題進行一些思考和探討，以期能夠對資產經營的政策設計和實際操作有一定的參考價值。

　　一、問題的提出

　　目前，我國經營性國有資產已近7萬億元，山東省有近3000億元�？偭烤薮蟮膰�有資產構成了國有經濟發(fā)展的雄厚基礎。但隨著我國社會主義市場經濟發(fā)展、國有企業(yè)改革深化和經濟結構調整的需要，國有資產運營中的問題越來越顯現出來，主要表現在：

　�。ㄒ唬﹪�有資產“出資人”不到位。國有財產歸社會成員共同所有，但任何社會成員都不能單獨占有或使用國有企業(yè)資產，政府代表社會成員行使所有者權力，由于政企不分，又缺乏對國有資產有效的績效考核機制和監(jiān)督制約機制，這就導致國家對國有資產的所有權是虛置的，難以落實到具體的資產上，形成了“出資人”缺位的問題。在這種“缺位”的情況下，企業(yè)既不能負盈也難以負虧，既不能形成有效的激勵與約束機制，也難以形成發(fā)展的內在動力和外在壓力。國有企業(yè)的這種情況，在上市公司中同樣存在。在這種資產被視為“無主”或“無本”的情況下，很容易導致“內部人控制”，使企業(yè)的經營管理者實際上代替國家行使資產的所有權，出資人所應享有的占有、使用、收益和處置等機能，都是由經營者在越位代行。企業(yè)往往不是根據資產所有者即國家的意愿來推進資產運營，而是根據企業(yè)自身的利益或經營者個人的好惡來決定經營方式和方向，決定收入分配。企業(yè)經營者首先關心的不是所有者——國家的權益，有許多經營者搞“短期行為”，該攤的費用不攤，該提取的基金不提，該投入的不投入。據調查，目前許多企業(yè)對“兩則兩制”規(guī)定的企業(yè)應攤費用，應提取的技術開發(fā)費、折舊等，攤提嚴重不足，還有許多企業(yè)長年不進行設備更新投入，企業(yè)設備陳舊，固定資產凈值率不斷下滑的問題相當突出。而另一方面，必然導致虛增利潤，多提工資、資金等，致使企業(yè)有形成“空殼”的趨勢。同時，“內部人控制”也對國有資產的流動重組形成了阻礙。

　�。ǘ�）國有資產運營效率不高。國家性質和社會制度決定了我國國有資產運營要實現社會效益和經濟效益兩大目標。社會效益著重反映在國有資產能夠有效地控制國民經濟的命脈和大部分主導產業(yè)部門，提供社會公共產品和必要的社會保障服務，以及提供就業(yè)等。經濟效益是指國有資產要同其它形式的資本一樣追求利潤和回報，實現保值增值，以最小的國有資產達到最大的社會效益和經濟效益。根據全國第五次清產核資的數據，國有企業(yè)戶數和資產總額在工業(yè)、交通郵電、商貿企業(yè)中的比重分別為26.2％和 51. 3％、 4.4％和11. 6％、 42％和18.3％，可見國有資產數量雖然龐大，但配置分散，戰(zhàn)線過長。這種結構和布局的不盡合理，又影響了國有資產經濟效益的發(fā)揮。據分析，目前我國經營性國有資產，基本上處于三個“三分之一”的狀態(tài)，即三分之一因經營不善處于虧損，在經營動態(tài)中流失；三分之一因產品產業(yè)結構不合理致使生產能力嚴重過剩，在閑置的靜態(tài)中流失；只有剩余的三分之一能夠真正盈利產生效益。

　�。ㄈ�）國有資產控制力不強。由于長期計劃經濟片面追求“一大二公”，以及對公有制實現形式這一根本問題認識不清等歷史原因，形成了我國國有資產分布的獨立形式，在國有資產控制的領域，幾乎很少有其他社會資本存在。即使在近幾年，隨著社會主義市場經濟發(fā)展和國有企業(yè)改革步伐加快，不斷探索公有制實現的多種形式，國有資產與社會資本的融合及對社會資本的引導和控制有所增強，但仍沒有達到應有的水平。主要表現在：一是國有資產利用資本市場調度社會資本能力不足。據國泰君安證券研究所統計，截至1999年底，深滬兩市上市公司的國有股為 1803億股，占總股本比重達62％左右。從山東看，3000億經營性國有資產上市的僅300億元左右，而國有資產就占到150億元。這說明，目前在上市公司中，全國和山東分別以62％和50％的國有資產，調度38％和50％的非國有資產或社會資本，而在成熟的國際市場上企業(yè)通�？梢杂�20一30％的資本調度70－80％的其他資本。H是國有資產吸附社會資本的能力明顯不足。目前，一方面投資不足，另一方面社會儲蓄傾向很強。僅我國居民儲蓄就高達6.8萬億元，對這么一筆巨大的資金，還沒有通過發(fā)揮國有資產的優(yōu)勢和潛力來引導，化為投資和消費。三是社會固定資產投資仍以國有單位固定資產投資拉動為主。1978年以來，國有單位每年完成的固定資產投資一直占全社會固定資產投資的70％以上，這也是投資不足影響經濟增長的一個重要原因。

　�。ㄋ模﹪�有資產運營難以推動。主要來自幾個方面的阻力。一是觀念上的障礙。一方面，對國有資產閑置造成的資源浪費重視不夠，沒有看到靜態(tài)也是一種流失。另一方面，擔心資產運營不當造成資產損失而擔負責任，致使寧可閑置也不積極進行資產運營。二是權限上不明確。黨的十五屆四中全會提出：“國家所有，分級管理，授權經營，分工監(jiān)督”的指導原則。雖然已提出對國有資產實行分級管理，但法律上沒有明確，特別是各級對所屬企業(yè)是否擁有所有權概念并不清楚，各級政府對國有資產的重組、轉讓權限比較模糊。三是利益上的制約。1994年的財政體制改革對流轉稅的改革是一大進步，改變了以企業(yè)隸屬關系劃分收入級次，實行以稅種劃分收入級次的辦法，但企業(yè)所得稅仍實行按隸屬關系劃分，必然硬化企業(yè)與政府的利益關系，而在資產運營中必然涉及企業(yè)稅收等財政利益的劃分，這樣對企業(yè)和資產的跨地區(qū)、跨部門重組帶來阻礙。近幾年來，對國有資產運營的探索越來越受到重視，但目前在理論上認識還很不一致，在實際運營中無論方式和效果上，實質性的突破都不大，現實中存在著大量的簡單化、盲目性和局限性的做法。隨著經濟全球化和加入WTO進程的加快，我國企業(yè)要在國內。國際兩個市場上直接同國外大企業(yè)集團、雄厚資本展開面對面的競爭，無論從理論上還是實踐上，都迫切要求我們要把國有資產運營作為戰(zhàn)略問題擺上重要地位，認真加以思考和探討。

　　二、必要性分析

　　探索并推進國有資產運營，其必要性和緊迫性主要體現在以下幾個方面：

　　（一）改善國有經濟運營效率和社會資源有效配置的客觀要求。

　　經濟的持續(xù)發(fā)展取決于改進資源的配置，使資源從效率低下的部門體制下釋放出來轉移到利用效率高的體制中去。但目前我國國有資產不管是從宏觀的資產配置，還是從微觀的資產運作來看還存在不少問題。從國有資產配置看，越位與缺位并存。一方面，該進人的領域進入不足或者效率低下，如某些高新技術行業(yè)里國有資產投入嚴重不足；另一方面，不該進入的領域介入過多，遍地撒網，致使大量的國有資產陷入困境，這樣既弱化了國有經濟本來優(yōu)勢，也限制了非國有經濟的發(fā)展，不符合社會主義經濟制度的要求。從國有資產的微觀運作來看，實行市場經濟，就是要發(fā)揮市場的最大功能，即促進資源向效用最大領域流動，但由于運營機制上的缺陷，我國國有資產長期以來形成了沉淀，無法在市場上交易流通，市場這只“看不見的手”在國有經濟領域的作用大大受到了限制，無法完成資源配置的使命，致使國有資產雖占據了大量的社會資源，但經營效率卻很差。同時，由于國有資產地位的處置不當導致公司治理結構出現混亂，阻礙了現代企業(yè)制度的建立和國有經濟實力的壯大，國有企業(yè)“出資人”的地位得不到落實，比如國有股很難分到紅利，也使國有資產作為一項資本很難實現其經濟效益。因此改善國有資產的配置，提高其經濟效率，有必要對國有資產進行戰(zhàn)略性調整。其一，需要落實國有企業(yè)的“出資人”地位。通過明晰企業(yè)產權，實行政企分開，真正落實國家對國有資產的所有權，明確企業(yè)法人的責、權、利，使國有企業(yè)“出資人”的權益得到保障，意圖得以體現和貫徹。其二，需要精簡國有資產的進入領域，將國有資產不斷從運作效率低下的部門和行業(yè)轉移到運作效率較高的部門和行業(yè)，合理有效配置，提高自身的運作效率。其三，需要通過國有資產運營，吸引和組織更多的社會資本，放大國有資產的功能。其四，保持國有資產在國民經濟中的主導地位，主要體現在國有資產對社會資本的引導和帶動上。國有資產適合于發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢，而市場靈活性不夠，但是社會資本資金量小，承受風險的能力差，卻能很快地適應市場的變化。因此，國有資產完全可以充分利用社會資本的優(yōu)勢達到互補的目的，而并不需要深入到經濟生活的方方面面。對關系國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，以及支柱產業(yè)和高新技術產業(yè)中的重要骨干企業(yè)，國有資產應占支配地位，實現直接或絕對控制。對無競爭優(yōu)勢和不必要介入的行業(yè)和領域，比如一般性服務行業(yè)，國有資產應當逐步退出，交由運作效率更高的社會資本來運作，或由國有資產實現對社會資本的間接控制，吸引非國有經濟參與投資經營，使國有資產發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，這樣才使整個社會的經濟效益達到最大化，支撐、引導和帶動整個社會經濟的發(fā)展。因此，在充分利用社會資本的過程中，應該運用國有資產對社會資本進行有效地引導和控制，只有這樣才能充分高效地利用社會資本的運營優(yōu)勢達到國有資產經營的基本目的。

　�。ǘ�）發(fā)揮資本最大效益的有效途徑。

　　在市場經濟條件下，經營資本的目的是追求效益最大化，經營性國有資產的運作也必須遵循這一規(guī)律，最大限度地實現增值。通過資本控制實現效益最大化是市場機制特別是市場競爭規(guī)律發(fā)揮作用的結果，也是社會化大生產的客觀要求。

　　從理論上來看，馬克思理論經典作家認為，“資本的本性在于運動”，只有在不斷循環(huán)和周轉中才能實現增值。資本的擴張主要通過資本積聚和資本集中這兩種基本方式實現，資本積聚是單個資本通過自身的積累而增大，資本集中則是把分散的資本聯合成大資本。與資本積聚不同，資本集中“以已經存在的并且執(zhí)行職能的資本在分配上的變化為前提，它的作用范圍不受社會財富的絕對增長或積累的絕對界限的限制”。正因為如此，通過資本集中，能夠迅速地將社會現有資本融合在一起，更快地實現擴張。

　　從實踐來看，發(fā)達國家非常善于利用資本集中的方式，他們通過資產重組、兼并收購、組建跨國公司等途徑改善資本結構、提高資本質量、擴大資本規(guī)模，從而提高市場競爭力。近兩年全球企業(yè)購并規(guī)模一直保持在3萬億美元，僅去年美國在線與時代華納的合并額就高達1830億美元，相當于我國經營性國有資產總額的1／5.相對來說我國目前的國有企業(yè)在資產質量和規(guī)模上都無法與他們相抗衡，全國工業(yè)500強企業(yè)平均規(guī)模只相當于世界500強的0.08％，銷售收入只相當于他們的1.74％。美國通用汽車公司的資本總額和年銷售收入達277和 1800多億美元，超過了山東省全部國有企業(yè)資產的總和。由此我們看到了差距，也看到了我國國有資產的經營大有潛力可挖。我們在提高國有資產本身的經營效率的同時，大可提高國有資產的吸附能力，充分凝聚閑散的社會資金發(fā)揮出最大的社會效用。

　　（三）加強國民經濟宏觀調控的基本要求。

　　擁有巨額的國有資產，是我國的國情之一。如果把國有資產運營好，就比一般市場經濟國家多一個宏觀調控優(yōu)勢，反之也可能成為包袱。貨幣政策和財政政策是市場經濟國家實施宏觀調控的兩大基本經濟手段，但又都有局限性。如果通過資產運營實現國有資產最大程度地控制社會資本，其一，可以彌補其他經濟調控手段的不足，尤其是能夠使投資調控手段更能直接有效地體現和貫徹產業(yè)政策，調整經濟結構，促進經濟增長，從而實現對經濟自下而上的調節(jié)。其二，可以最大程度吸附并發(fā)揮社會資本對經濟增長的促進作用。資本是經濟增長的“血液”，資本的數量本身會對經濟增長的質量和速度產生直接影響。但如果經濟增長所需資金都由國有資本來提供，是不可能的。按山東省目前的情況測算，GDP每增長1%，大約需要新增120億元的資金支撐。目前支持經濟增長的資金來源仍然是主要依靠銀行信貸資金，但大量使用銀行信貸資金，一方面會增加企業(yè)經營的壓力和風險，另一方面也會加大銀行風險，管理不好還會給經濟穩(wěn)定增長造成影響。如果通過運營國有資本，吸附月；導社會資本，就可以避免這些負面效應。目前，許多發(fā)達國家通過資本市場的融資比例達到了60％左右。其中美國的直接融資約占70％，西歐也在50％左右，其效果都是以較小的自有資本控制了大量的社會資本。而我國盡管國有資產規(guī)模龐大，但直接融資比例只有27％左右。另外，據有關資料統計，我國國有經濟通過與其他經濟成份合資、合作、參股，以及扶持發(fā)展集體企業(yè)，實際調動或支配著40－50％的集體、外商資本。這個比例不算高，況且還有60％以上的負債率。由此可見，我國國有資產控制社會資本的能力明顯不足，自身的優(yōu)勢沒有發(fā)揮出來，這也是影響經濟增長的一個重要原因。在目前，我國利用外資規(guī)模難有大的突破和過度依賴銀行信貸資金受到限制的情況下，解決經濟發(fā)展的資金問題，比較現實的選擇，就是要重視發(fā)揮國有資產的優(yōu)勢和潛力，調動社會資本投資，最大限度地吸附社會資本，增強國有資產的杠桿效應。而且，通過國有資產對社會資本的最大控制，也可以通過間接的手段，在不違反市場經濟規(guī)律的情況下，利用社會資本效率較高的特點幫助政府實現多項社會目標，例如提供公共產品、促進社會保障體系的建設和社會福利的改善等，充分發(fā)揮國有資產運營在宏觀調控中的積極作用。

　　三、改善國有資產的運營效率

　　國有資產運營的效率低下是我們當前面臨的最大難題。改善國有資產運營效率需要重點解決以下幾個方面的問題：一是解決好“進”和“退”的問題。多年以來，國有企業(yè)只“生”不“死”，積累了大量失去競爭能力的企業(yè)，不僅使國有經濟背上了沉重的包袱，而且弱化了引導、控制社會資本的基礎。因此，建立健全退出渠道應成為當前提高國有資產運營效率的關鍵。至于國有資產應在哪些行業(yè)、企業(yè)進入或退出，應當在保證國民經濟安全健康運行、體現經濟長遠發(fā)展方向的前提下，根據他們在國民經濟中的地位和市場競爭狀況來確定。從其在國民經濟中的地位來講，對于“涉及國家安全的行業(yè)，自然壟斷的行業(yè)，提供重要公共產品和服務的行業(yè)，以及支柱產業(yè)和高新技術產業(yè)中的重要骨干企業(yè)”，這些國有經濟需要控制的行業(yè)和領域，國有資產經營只能加強，不能削弱，否則就會動搖國民經濟的基礎。從市場競爭狀況來講，對于社會資本完全可以發(fā)揮作用的一般性競爭領域和行業(yè)，國有經濟沒有必要也沒有優(yōu)勢參與進去，應逐步退出，讓位于社會資本去經營。這種退出也有利于調動社會資本，提高國有資本的控制力。當然，在目前，完全退出是不現實的，這就需要看國有資產在這些領域、行業(yè)內能否達到社會平均回報率，達不到就應該考慮及時退出。在退出或進入的原則和方法上，一定要按照國家產業(yè)政策和市場規(guī)律的要求，以市場來實現評價和轉讓。從職能上來講，政府應該通過設計戰(zhàn)略指導方向等手段進行宏觀調控。例如省一級政府應對全省的國有資產運營統一規(guī)劃，明確國有資產結構和布局的調整目標、國有資產退出和重點進入的領域、國有資產運營主體的確立和權責、國有資產重組的措施手段等等，以此統一思想，規(guī)范運作。而中央政府應根據國家經濟結構調整的戰(zhàn)略規(guī)劃，對全國國有資產運營提出宏觀指導意見，為各級政府行使對國有資產的管理權提供依據。二是解決好“質”和“量”的問題。長期以來，國有資產經營只注重量的擴張，忽視了質的提高，尤其是低水平重復建設，導致了大量的閑置浪費，加劇了市場競爭的無序，國有企業(yè)不堪重負，這是國有資產運營效率低下的重要原因。因此，一定要把改善國有資產質量放到國有資產運營的首位，努力把國有資產做大做強。提高國有資產質量，應當充分發(fā)揮優(yōu)質資產的作用，擴大其規(guī)模，特別要使優(yōu)質國有資產同高新技術相結合，帶動產業(yè)升級。對閑置、虧損的資產，應加快退出、變現。對目前經營較好，但市場前景不被看好的企業(yè)，應加速轉移。三是解決好“滯”與“動”的問題，提高資本的流動性。資本的流動性差是國有資產運營中長期存在的一個問題。深層次的原因，主要是政企不分，國有資產的所有權和經營權糾纏在一起。這種體制下，經營主體不明確，企業(yè)產權不明晰，企業(yè)缺乏資產流動重組的動力，導致了國有資產的凝滯、固化和沉淀。由于國有股份的特殊性，作為企業(yè)的出資人往往無法行使股東應有的權力，比如參與分紅、配股等，而且也難以行使投票權和決策權。在另一種極端的情況下，由于政府的直接干預，往往造成國有股份控制一切。這兩種情況都有停于公司治理結構的優(yōu)化，為資產的流動制造了障礙。因此，我們在國有資產運營中，一定要明晰企業(yè)產權，確立國有資產“出資人”地位，注重幫助企業(yè)改善治理結構，建立現代企業(yè)制度，為國有資產流動創(chuàng)造良好的體制基礎。

　　目前，國有資產運營形成了兩個熱點：一是授權經營，建立國有資產運營體制的問題，一是國有股減持的問題。這兩個問題的解決，對提高國有資產運營效率具有重要的現實意義。

　　（－）關于國有資產授權經營問題。

　　授權經營指由政府按照有關規(guī)定授權給選定機構，使其代表國家持有企業(yè)中的國有產權和股權，并相應地行使國有資產的投資、營運和管理權利。這種方式的最大優(yōu)點是明確了國有資產的出資人，使“產權清晰”有了基礎。一方面有利于推動政府職能轉變，實現“政企分開”，另一方面也有利于公司法人治理結構的形成，為現代企業(yè)制度的建立奠定基礎。

　　授權經營的常見模式是三層結構：授權經營機構——中層操作機構——企業(yè)，其思路是由政府將國有資產的管理職能授權給某一個機構經營管理，通常是成立國資委；同時設立中層的國有資產管理公司或控股公司等具體實施國資委的管理要求，最后是落實到企業(yè)。在授權經營方面做得較早也較為成功的主要有深圳、上海以及山西晉中地區(qū)等。在他們的做法中，授權經營的最高層，即政府直接授予權力的機構——國有資產管理委員會。深圳將國資委的職能明確定為貫徹執(zhí)行國有資產管理的法律法規(guī)，依法監(jiān)督和確定國有控股公司的領導人選等，由市長擔任國資委主任。上海國資委也是主要由市委、市政府的主要領導同志負責。山西晉中地區(qū)則由行署專員兼任國資委主任，把政府經濟主管部門的國有資產管理職能劃歸國資委，將政府各部門以國有資產創(chuàng)辦的經濟實體從產權上徹底分離，整體移交給國資委，并對資金的分配權加以集中。中間層是授權經營最核心、最關鍵的部門，各地做法差異稍大。上海主要建立了三大類國有資產運營主體，即在原主管局的基礎上組建的國有控股公司、授權經營國有資產的企業(yè)集團母公司和部分國有資產存量較大的區(qū)縣國有資產管理部門。市國資委和各控股公司之間通過采取建立資產責任體系。確立保值增值目標以及理順產權關系、量化資產數量等措施，控制國有資產的總量和流向。深圳市國有資產運營主體主要由按產業(yè)劃分的三家國有控股公司組成，由他們代表國家對授權范圍內的國有資產行使資產收益、重大決策、選擇管理權利。晉中強調國有資產經營公司一定要按照現代企業(yè)制度來建立，其性質是經營國有資產的企業(yè)法人，作為政府的代理人行使出資人的權力和義務，同時享有法人財產權，政府不干預其具體經營管理事務。授權經營的第三層，各地大致相同，都是由國有資產經營和管理部門所控股、參股的企業(yè)，他們是獨立的企業(yè)法人，也是國有資產的存在形式。它們按現代企業(yè)制度的要求運作，通過公司的資本運營等方式調配國有資產，爭取國有資產經營效益的最大化。

　　山東近年來也進行了授權經營的探索。國有資產授權經營的做法，體現了資產所有權與經營權分離的要求。但從實踐來看，授權多個經營機構，至少存在兩方面的問題：一是授權經營企業(yè)通常最多只能承擔對他們所占有的部分國有資產的保值增值責任，由于自身的盈利目的，他們沒有積極性主動考慮政府的戰(zhàn)略經營意圖。二是授權多個經營機構，實際上是行業(yè)主管部門的翻版，必然造成出資人的分割狀態(tài)，經營運作仍然帶有條條塊塊的痕跡，很可能成為國有資產戰(zhàn)略重組和運營中新的壁壘和障礙。因此，我認為有必要對國有資產授權經營體系作進一步的完善。第一層是組建國有資產管理委員會，政府授權其代表政府行使所有權，對本級政府的國有資產進行統一管理和監(jiān)督，這也是切斷政府與企業(yè)之間的直接聯系，解決政企不分的關鍵。第二層是組建國有資產運營機構，由作為所有者代表的國資委將產權邊界清楚的國有資產授權其經營。這是解決所有權與經營權分離的關鍵。資產運營機構作為中間機構，根據授權行使國有資產出資人職能。在省一級可考慮組建一個大型國資運營公司，將省級國有資產一次性全部授予，賦予其國有資產重組和投資的權力，按照政府的經營戰(zhàn)略實行跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的運作，加快國有資產的優(yōu)化配置。這一資產運營公司應按照現代企業(yè)制度的要求，采取國有獨資公司的形式進行運作。第三層是存在國有資產的企業(yè)。資產經營公司作為資產法人代表，將資產作股或以其他方式參與企業(yè)經營。

　　國資委與資產運營公司是授權與被授權、管理與被管理、資產所有者與經營實體的關系，這種關系通過國資委與其簽訂國有資產運營協議來界定。國有資產運營機構是按照授權，代表出資人對國有資產直接行使資產的占有、使用、收益分配和處置權，并統一承擔授權范圍內國有資產保值增值責任的特殊企業(yè)法人和市場競爭主體。它既沒有政府行政職能，也木是一般的普通企業(yè)。資產運營機構同第三層企業(yè)既不是國有資產的授權經營關系，也不是上下級關系，而是控股、參股的關系，受《公司法》的規(guī)范。經營機構只能以入股、參股者的身份按出資額行使相應的出資人（股東）權力，承擔有限責任，與其他投資者的職能是一樣的。

　　相對而言，這一體制有許多有利的方面。一是建立這樣一個大型的資產運營公司，為實施“有進有退”戰(zhàn)略提供了一個重要載體，便于統一規(guī)劃省屬國有資產的運營，明確調整目標和進退領域，發(fā)揮公司的規(guī)模優(yōu)勢，對現有資產進行跨部門、地區(qū)、所有制界限的重組和運營，創(chuàng)造更大的規(guī)模效益。二是一步到位，實行完全授權經營，可以避免一些地方先進行“翻牌”改造，再解決遺留問題、實施授權的弊端，有助于解決部門管理“條塊‘女割的壁壘，實現在全省或更大范圍內的順暢流動和合理配置。三是通過授權其行使省屬企業(yè)國有資產出資人職能，完善了國有資產出資人制度，明確了其國有資產保金的分配權加以集中。中間層是授權經營最核心、最關鍵的部門，各地做法差異稍大。上海主要建立了三大類國有資產運營主體，即在原主管局的基礎上組建的國有控股公司、授權經營國有資產的企業(yè)集團母公司和部分國有資產存量較大的區(qū)縣國有資產管理部門。市國資委和各控股公司之間通過采取建立資產責任體系、確立保值增值目標以及理順產權關系、量化資產數量等措施，控制國有資產的總量和流向。深圳市國有資產運營主體主要由按產業(yè)劃分的三家國有控股公司組成，由他們代表國家對授權范圍內的國有資產行使資產收益、重大決策、選擇管理權利。晉中強調國有資產經營公司一定要按照現代企業(yè)制度來建立，其性質是經營國有資產的企業(yè)法人，作為政府的代理人行使出資人的權力和義務，同時享有法人財產權，政府不干預其具體經營管理事務。授權經營的第三層，各地大致相同，都是由國有資產經營和管理部門所控股、參股的企業(yè)，他們是獨立的企業(yè)法人，也是國有資產的存在形式。它們按現代企業(yè)制度的要求運作，通過公司的資本運營等方式調配國有資產，爭取國有資產經營效益的最大化。

　　山東近年來也進行了授權經營的探索。國有資產授權經營的做法，體現了資產所有權與經營權分離的要求。但從實踐來看，授權多個經營機構，至少存在兩方面的問題：一是授權經營企業(yè)通常最多只能承擔對他們所占有的部分國有資產的保值增值責任，由于自身的盈利目的，他們沒有積極性主動考慮政府的戰(zhàn)略經營意圖。二是授權多個經營機構，實際上是行業(yè)主管部門的翻版，必然造成出資人的分割狀態(tài)，經營運作仍然帶有條條塊塊的痕跡，很可能成為國有資產戰(zhàn)略重組和運營中新的壁壘和障礙。因此，我認為有必要對國有資產授權經營體系作進一步的完善。第一層是組建國有資產管理委員會，政府授權其代表政府行使所有權，對本級政府的國有資產進行統一管理和監(jiān)督，這也是切斷政府與企業(yè)之間的直接聯系，解決政企不分的關鍵。第二層是組建國有資產運營機構，由作為所有者代表的國資委將產權邊界清楚的國有資產授權其經營。這是解決所有權與經營權分離的關鍵。資產運營機構作為中間機構，根據授權行使國有資產出資人職能。在省一級可考慮組建一個大型國資運營公司，將省級國有資產一次性全部授予，賦予其國有資產重組和投資的權力，按照政府的經營戰(zhàn)略實行跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的運作，加快國有資產的優(yōu)化配置。這一資產運營公司應按照現代企業(yè)制度的要求，采取國有獨資公司的形式進行運作。第三層是存在國有資產的企業(yè)。資產經營公司作為資產法人代表，將資產作股或以其他方式參與企業(yè)經營。

　　國資委與資產運營公司是授權與被授權、管理與被管理、資產所有者與經營實體的關系，這種關系通過國資委與其簽訂國有資產運營協議來界定。國有資產運營機構是按照授權，代表出資人對國有資產直接行使資產的占有、使用、收益分配和處置權，并統一承擔授權范圍內國有資產保值增值責任的特殊企業(yè)法人和市場競爭主體。它既沒有政府行政職能，也不是一般的普通企業(yè)。資產運營機構同第三層企業(yè)既不是國有資產的授權經營關系，也不是上下級關系，而是控股、參股的關系，受《公司法》的規(guī)范。經營機構只能以入股、參股者的身份按出資額行使相應的出資人（股東）權力，承擔有限責任，與其他投資者的職能是一樣的。

　　相對而言，這一體制有許多有利的方面。一是建立這樣一個大型的資產運營公司，為實施“有進有退”戰(zhàn)略提供了一個重要載體，便于統一規(guī)劃省屬國有資產的運營，明確調整目標和進退領域，發(fā)揮公司的規(guī)模優(yōu)勢，對現有資產進行跨部門、地區(qū)、所有制界限的重組和運營，創(chuàng)造更大的規(guī)模效益。二是一步到位，實行完全授權經營，可以避免一些地方先進行“翻牌”改造，再解決遺留問題、實施授權的弊端，有助于解決部門管理“條塊”分割的壁壘，實現在全省或更大范圍內的順暢流動和合理配置。三是通過授權其行使省屬企業(yè)國有資產出資人職能，完善了國有資產出資人制度，明確了其國有資產保值增值責任，使國有資產運營有了明確的責任人；而且運營機構通過向權屬企業(yè)派出產權代表的方式行使出資人權力，可以打破“內部人”控制的局面，維護國有資產的權益，防止國有資產流失。四是相對于過去政府直接管理企業(yè)而言，政府授權資產運營公司對控股、參股的企業(yè)行使出資人職能，資產運營機構與企業(yè)間是以資產為紐帶的關系，客觀上起到了對政府干預企業(yè)事務的緩沖作用。五是通過資產運營公司對國有資產的專業(yè)化運作，按政府整體意圖實現國有資產的流動與擴張，有利于提高國有資產運營效率，增強國有資產的控制力、影響力和帶動力，推動全省經濟的發(fā)展。當然，也應當考慮其它的不利因素。這樣一個大型公司，如果機制不完善，搞不好很可能成為政府干預企業(yè)的工具，或因層次過多滋生官僚主義、腐敗問題，損害企業(yè)自主權，甚至對國民經濟發(fā)展產生不利影響。當然，任何一種好的機制，操作不當都要付出代價，問題的關鍵是這種機制是否科學。有效，方向是否對頭。只要根本問題抓住了，其它操作性的問題就可以有的放矢地去認真對待、解決，因噎廢食肯定不是明智的選擇。

　　那么，如何保證資產運營機構切實履行責任，規(guī)范運作，實現國有資產運營的整體戰(zhàn)略目標？關鍵是要建立一套完善的管理監(jiān)督體制。一是要解決好出資者進入企業(yè)的問題。國資委作為國有資產的所有者代表和授權經營機構的出資人，應當對選擇確定授權經營機構的經營管理人員負有責任。授權經營機構被授權行使省屬企業(yè)國有資產出資人職能，就應當享有資產受益、重大決策、選擇管理者等權力；而且它既

　　然對授予其經營的國有資產負有保值增值責任，按照權、責、利相統一的原則，也要相應行使選擇所運營資產的經營管理者的權利。因此，在黨管干部的原則下，應根據管資產與管人相結合，權、責、利相一致的要求，合理確定有關經營管理人員的選擇權限和程序：政府只負責授權經營機構經營管理人選的確定；授權經營范圍內國有資產控股、參股企業(yè)的經營管理者，應由授權經營機構根據股權行使選擇的權利。但無論由誰確定，都必須按《公司法》規(guī)定的程序嚴格依法操作。二是明確國資委與資產運營機構的責、權、利關系，簽訂全面細致的契約，提出明確的目標和約束條件。三是國資委依法加強對國資運營機構的監(jiān)督，向其派出監(jiān)事會，監(jiān)督國有資產的運營。四是國資委對國資運營機構的管理應遵從市場原則，只給予方向上的指導和必要的監(jiān)督，而對一般的管理和運作方式不應加以過多干涉。國資委根據國有資產管理的戰(zhàn)略目標設立有效的績效考核和激勵機制，促使國資運營機構在追求自身效益的同時，達到提高國資管理水平的目的。五是充分發(fā)揮社會中介機構的作用，加強對資產經營效果的評價考核。授權經營、考核國有資產保值增值情況，必然涉及到國有資產的清產核資和經營業(yè)績評價問題。不清產核資，摸不清國有資產的底數，就無法進行授權，更無法考核這部分資產在經營中究竟是增值還是流失；不對企業(yè)資產經營業(yè)績進行審查和評價，就無法認定是否達到了國資委規(guī)定的經營目標。但無論是清產核資還是對企業(yè)決算進行審查，單靠國資委來進行，既不可能，更無必要，應當在保證社會中介機構規(guī)范、公正運作的前提下，充分發(fā)揮其人才多、專業(yè)素質高的優(yōu)勢，由會計師事務所等社會中介機構來完成。六是授權運營機構要有一流的人才，需要一大批既具備法律知識、熟悉企業(yè)管理，又熟悉市場尤其是資本市場運作規(guī)律和手段，而且了解國家宏觀經濟運行，具有國際化經營的眼光，熟悉跨國公司運作規(guī)律的高素質人才。因此，在組建國資運營機構時一定要不惜代價尋求優(yōu)秀人才，實際上這些代價無論如何是無法與我國現有的大量的國有資產流失和貶值的量相提并論的。

　　（二）關于國有股減持問題。

　　國有股減持是目前討論實行“有過有退，有所為有所不為”的核心戰(zhàn)略，通過減持可以重新調整國有資產的布局，提高國有資產的利用效率，放大國有資產的功能，提高國有經濟的控制力、影響力和帶動力。但是國有股減持遠不止涉及國有企業(yè)和國有資產，還涉及到資本市場的發(fā)展和投資者的利益，以及其他出資人的利益等等，是一項非常復雜的系統工程。對于國有股減持，目前討論較為集中的問題主要有：減持的原則、減持的方式及其與流通的關系、減持中的定價問題以及減持資金的投向等，其中以什么樣的方式實現國有股的減持是我們當前面臨的最直接也是最關鍵的問題，目前主要有以下方案：

　　首先是轉換方案，這種方案的核心是通過一個中介或是“二傳手”減緩國有股對市場的沖擊，將國有股轉讓給專門的國有股投資基金。這一方案主要是參考了香港盈富基金的做法。盈富基金承接了1998年香港金融保衛(wèi)戰(zhàn)時港府為反擊游資而買下的股票，盈富基金的條款設立考慮到“還富于民”和逐步進入市場的原則，因此起到了“蓄水池”的作用，減緩了香港官股對市場的沖擊。但是國有股的減持與香港官股上市有著決然的區(qū)別，主要是數量比重上差異很大，而且香港的官股是已經上市的股票，不存在定價問題，而且都是優(yōu)質藍籌股，有市場吸引力，這些都是國有股所不具備的。因此在借鑒盈富基金經驗，設立專門的國有投資基金的方案中對這些差異要有充分的認識。另一個轉換方案是將國有股轉換給社�；�金，將國有股減持與社會保障制度結合起來，充實我國社會保障基金。這一方案雖然有利于提高社會福利水平，但是在實際操作中面臨著很大的問題，主要是社�；�金的管理能力和協調能力等。

　　其次是轉讓流通方案。一是協議轉讓，即通過企業(yè)之間的協商進行國有股權的轉讓，這有助于企業(yè)提高效益。因此，我認為我們應當鼓勵國有資產運營機構在可能的情況下為企業(yè)牽線搭橋，促成企業(yè)借此機會完成資產重組。二是國有股回購，即一些負債率不高、有剩余現金的企業(yè)可以以現金或資產的方式回購國有股份，這是國有股份最直接的一種變現渠道，以現金方式回購使得國有股很快獲得變現，而以資產方式回購則往往有利于企業(yè)剝離不良資產。因此，我們應當鼓勵有能力的企業(yè)以這種方式減持國有股。三是定向配售，即給二級市場的老股東配售國有股份。四是股權置換，即向非國有法人機構轉讓。其他流通方案還包括折價流通、限價流通等。

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　　四、加強對社會資本的引導和控制

　　國有資產在自身提高效率的基礎上若能有效引導和控制社會資本，將能發(fā)揮巨大的杠桿效應，促使經濟和社會效益的進一步提高。

　　（－）利用國有資產培育和規(guī)范市場，以此間接引導和控制社會資本。

　　從現代市場經濟的運行過程來看，客觀上要求生產要素進入市場。資本作為重要的生產要素，只有進入市場，才能激活市場機制的整體功能，也只有通過市場機制作用的發(fā)揮，才能使國有資產運作、使國有資本對社會資本的引導和控制成為可能。而市場也是由其參與者鍛造出來的，國有資產作為市場最重要的參與者之

　　我們可以通過規(guī)范國有資產的行為達到規(guī)范市場、發(fā)揮市場機制的目的，以此為社會資金提供良好的發(fā)展環(huán)境，引導社會資本的投資，從而促進整個經濟的平穩(wěn)、健康發(fā)展。

　　在當前環(huán)境下，我認為我們最有必要大力培育和發(fā)展的是資本市場。資本市場是市場經濟的前沿陣地。我國的證券市場發(fā)展趨勢很好，為我們實施國有資產經營戰(zhàn)略提供了一個主戰(zhàn)場。我們應當充分利用這個市場，特別是駕馭好證券市場的兩只“輪子”。只是證券經營機構，充分發(fā)揮他們的中介作用，比如推動更多的國有企業(yè)改制上市融資，通過他們運作投資基金等，參與到國有資產交易乃至重組中來，并成為國有資產運營的主體。另一只是已經上市的公司，可以依托他們的優(yōu)勢地位，促進國有經濟結構的優(yōu)化調整。在這個過程中實行規(guī)范化操作，促進市場的發(fā)展和完善，不僅可以促進市場上其他社會資金的規(guī)范化運作，而且能夠吸引更多的投資者進入市場，從而使得市場中的國有資產吸附更多的社會資金。

　�。ǘ�）充分利用優(yōu)質的國有資產最大限度地吸收社會資金。

　　目前資本運作不管是在國內還是在國外都處于熱潮期，我們大可吸收各方面經驗，研究出有益于國有資產提高效率和最大限度的發(fā)揮社會資本作用的資本運作方案。山東目前有60戶上市公司70只股票，其中有52戶國有上市公司61只股票，已經有10多家進行了重組。從山東的經驗來看，利用上市公司吸附社會資本在操作上應掌握以下原則：（1）具有競爭優(yōu)勢的上市公司可以兼并、收購、合并一批非上市公司，實現國有資產的低成本擴張；（2）國有股比例過高的，可以通過多種方式進行國有股減持，同時注重引入新的戰(zhàn)略投資者，吸附更多的社會資本；（3）對效益不佳的上市國有企業(yè)，可以鼓勵沒有上市的國有企業(yè)對其收購，實現“買殼”�！敖铓ぁ鄙鲜校唬�4）對產業(yè)相近的上市公司可以考慮實行橫向聯合壯大實力；（5）對傳統產業(yè)上市公司，實行與高等院校、科研機構以及他們創(chuàng)辦的公司合作，促進產業(yè)升級，占領市場制高點。

　　（三）引導社會資本的投向。

　　努力使社會資本向著有利于經濟長遠發(fā)展的方向投資，是國有資產發(fā)揮控制力、影響力和帶動力的一個重要方面。由于社會資本往往比較分散，承受風險的能力有限，使得他們對一些風險較大的高科技行業(yè)投資興趣不大。但是高技術行業(yè)投資又往往關系到經濟的長遠發(fā)展，在這種情況下，國有資產在認識其自身的社會效益的目標前提下，應該充分發(fā)揮其較強的抗風險能力，一方面做好社會資本的引導，一方面幫助他們分擔風險，以此促進經濟的長足發(fā)展。因此應該拿出部分國有資產投資于一些重要的高科技領域。例如，山東以財政資金為基礎組建中小企業(yè)、高新擔保機構、風險投資公司，運用貼息、擔保等手段，鼓勵和引導了大量社會投資，包括信貸投入。目前我們應著手研究并準備投資于國內一流大學的一些高技術企業(yè)，一方面可以促進技術的成長，提高我們的高科技水平，彌補山東經濟發(fā)展的不足；另一方面，可以利用國內一流大學校辦企業(yè)強大的孵化器功能實現資本擴張，使我們能在充分發(fā)揮一流大學高層次人才方面建立起一個紐帶，為山東集聚更多的人才和社會資本。

　　（四）建立國有資產運營的宏觀調控保障機制。

　　進行國有資產運營，引導和控制社會資本，根本上要靠市場機制來推動，發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。同時，也要注重政府的推動，為國有資產運營制定正確的政策取向，創(chuàng)造良好的運行機制和體制環(huán)境，發(fā)揮好“兩只手”的作用。一要加強國有資產運營戰(zhàn)略的規(guī)劃。樹立全國一盤棋的思想，根據優(yōu)化國有經濟布局的總體思路，作出整體規(guī)劃，按照統一規(guī)劃整體推進。二要注意構建國有資本運營的微觀基礎。比較好的選擇是加速推進國有企業(yè)的股份制改造。對企業(yè)實行股份制改造，不僅實現了所有權與經營權的分離，明晰了企業(yè)產權，使國有資產轉化為資本形態(tài)，為國有資產的轉讓、出售、重組創(chuàng)造了條件，有利于促進社會資源的流動和優(yōu)化配置，而且實現了多元化投資，可以發(fā)揮國有資本控股引導社會資本的作用。三是努力消除制約國有資產運營的政策障礙。目前，國有資產難以跨地區(qū)、所有制、部門進行流動，形成一致的合力，除了思想觀念的影響、市場體系的限制以外，現行的財稅政策、不同所有制差異的市場待遇政策等，都在一定程度上形成了制約。導致了一系列問題。如，哪個地方的國有產權一調整，馬上就會觸動其財源利益，由此引發(fā)爭議；非國有企業(yè)收購國有資產或進入國有經濟的老地盤更是阻礙重重；如果國有資產退出部分競爭領域，那么這些退出企業(yè)的債務怎么辦？下崗職工怎么辦？這都是有待解決的問題；按照規(guī)定，國有股權的轉讓要層層報批，其結果常常使企業(yè)失去商機，但是不審批又會出亂子，這恐怕是個法規(guī)建設問題；等等。國有資產運營必然要求有進有退、促進有效流動，但這些矛盾解決不了，就會處于進退兩難的境地。因此，要使國有資產形成資本的控制力，需要加快經濟體制改革的步伐，同時制定出臺相關的政策法規(guī)和措施，促進國有資產的調整和有效運營，鞏固改革成果。