一、社會主義市場經濟條件下財政監(jiān)督的必要性

　　首先，我們要弄清楚市場經濟的真實含義：市場經濟是由市場供求關系和價格變動進行調節(jié)的商品經濟，亦即價值規(guī)律自發(fā)調節(jié)的商品經濟（注：夏征農：《辭海》，第1版，第395頁，上海辭書出版社，1990年12月出版。）。從其運行軌跡上看，市場經濟即是要求政府對企業(yè)單位少一些干預，多一些鼓勵，少一些指令，多一些指導，在小政府、大社會的氛圍下任其自由發(fā)展。但是，這些“鼓勵”和“指導”仍需要“小政府”對“大社會”作出有法律意義的規(guī)則、規(guī)定來規(guī)范。可見，市場經濟與其說是一種自由經濟，倒不如說更是一種法制經濟。市場經濟國家多年來經濟理論與實踐都表明，市場經濟的理性運行非但離不開政府的客觀調控，反而對調控的力度和范圍都提出了更高的要求。我國社會主義市場經濟的確立，一是體現公有制為主體的特點，二是需要不斷完善。因此，較一般市場經濟而言，社會主義市場經濟更需要政府實施強有力的調控。

　　其次，財政分配與調節(jié)是政府實施宏觀調控的有力杠桿。市場經濟條件下，政府對經濟社會的發(fā)展一般不直接干預，而是多采用工資、利率、稅收、預算、債務等杠桿來調控市場，由市場引導經濟持續(xù)、健康地運行。其中稅收、預算等財政分配與調節(jié)杠桿是最直接，也是最有效的調控手段。凱恩斯“干預經濟”理論也認為“國家財政是調節(jié)經濟、消除危機、達到充分就業(yè)的決定性手段”。

　　再次，財政監(jiān)督是財政分配、調節(jié)、監(jiān)督的三大職能之一，是財政分配、調節(jié)職能得以發(fā)揮作用的重要保證。如果離開財政監(jiān)督，那么國家財政參與社會產品和國民收入的分配和再分配，以及在此過程中利用分配關系的調整和優(yōu)化促進國民經濟持續(xù)、穩(wěn)定、協調發(fā)展的職能將變成一紙空文。

　　由此可見，市場經濟離不開政府的宏觀調控，財政分配與調節(jié)是政府實施調控的重要手段，而財政監(jiān)督則是財政運用該手段有效調控經濟的重要保證。社會主義市場經濟條件下，因其公有制為主體的特點和需要不斷完善的客觀事實，更應該強化財政監(jiān)督。

　　二、當前我國財政監(jiān)督的基本狀況及主要缺陷

　�。ㄒ唬┪覈�財政監(jiān)督的基本現狀是多種機構并存、執(zhí)法主體不明確、再監(jiān)督乏力（當然還有執(zhí)法者素質不高、法律制度不健全等方面的缺陷）

　　這種結構性缺陷（本文意指組織形式設置及其歸屬上的缺陷，下同）導致財政監(jiān)督的整體效果低下：重復監(jiān)督檢查使執(zhí)法客體不堪重負，監(jiān)督成本居高不下，財政財務管理混亂的局面不但看不到根本改觀，反而“蔓延成為腐朽丑惡現象的滋生地”。這種狀況必須改革。

　�。ǘ�）缺陷分析

　　財政初次監(jiān)督多種機構并存、執(zhí)法主體不明確、責任不清，同一執(zhí)法客體受財政、審計等多家監(jiān)督，但對違規(guī)現象誰也不負總責；再加監(jiān)督機構定位不準，監(jiān)督乏力。人大有權威，卻無專門力量和手段，審計有力量和手段，但權威較低，行政監(jiān)察工作不到位、職能效果不明顯。

　　1.各級人大監(jiān)督乏力。目前我國是由各級人大行使立法權，就政府財政行為等進行權力監(jiān)督，然而財政行為是否合法，是否體現全體人民的根本利益，人大除聽取同級政府自己的評價報告外，再無別的機構或專門力量能夠對其負責。如果說在計劃經濟時代尚無大的缺憾的話，那么在市場化進程中，這種監(jiān)督恐怕是一種無法根治的頑癥，其危害遠遠超出財政經濟領域。王寶森案件引發(fā)了一連串的問題，其原因難道僅僅是財政管理不規(guī)范，審計紀檢監(jiān)察工作乏力，王寶森者們個人素質不高嗎？很難說沒有其深層次的原因。對此，若干政治、經濟論述頗豐，決策層應予以足夠重視。

　　2.各級審計部門本身也存在不少問題。一是審計同級財政無疑是審計同級政府亦即自己的頂頭上司，其難度可想而知。而“下審一級”的做法，既屬權宜之計，也收效甚微。二是審計涉足財政監(jiān)督的初次監(jiān)督，勢必涉及部門業(yè)務的重復交叉和工作協調，以及監(jiān)督標準和執(zhí)法力度的不統(tǒng)一等許許多多的問題，造成財政監(jiān)督的整體效果差。當前嚴重的財政財務違紀現象究竟應該由哪個部門負責？“誰都管，誰都管不了，也都管不好”，這或許就是我國當前財政財務違紀現象愈演愈烈的癥結所在！

　　三、財政監(jiān)督的理想模式

　　市場經濟即法制經濟，責任明確，權力制衡是其明顯特征。鑒于上述情況，我們認為，應以審計“歸位”為突破口，對我國當前的財政監(jiān)督體系予以重新定位。

　�。ㄒ唬┯韶斦�部門獨立行使財政監(jiān)督權

　　首先，財政部門完全有能力獨自承擔財政監(jiān)督權。各級財政部門擁有一支政治、業(yè)務素質過硬的干部隊伍，只要按照社會主義市場經濟的要求，抓住內部職能轉換和調整的契機，按照精簡、統(tǒng)一、效能原則，完全可以組建一支素質良好的財政監(jiān)督隊伍。近年來，各級稅務部門陸續(xù)選調40％左右的人員組建和充實了稽查隊伍。從其運行效果看，相當成功。財政部門應借鑒稅務稽查的經驗并在內部其他部門加以推廣。

　　其次，財政部門行使財政監(jiān)督權，有條件做到與本屬管理、決策范疇的財政工作有機結合，使監(jiān)督更加快捷、簡便、有效。此外，由財政部門獨自承擔財政監(jiān)督權有其扎實可靠的歷史基礎和豐富的實踐經驗。

　�。ǘ�）由各級人大對政府財政監(jiān)督實施再監(jiān)督

　　既然各級人大對本級政府財政行為的監(jiān)督缺乏必要的力量和手段，而且審計部門審計同級財政又難以奏效，那么何不讓審計部門退出政府財政監(jiān)督的執(zhí)法序列，歸位到各級人大，對政府財政監(jiān)督實施再監(jiān)督呢？這樣做一是可使人大的權力監(jiān)督有力、有效；二是審計同級政府財政亦即對財政監(jiān)督的再監(jiān)督有權威；三是審計退出初次監(jiān)督的執(zhí)法序列后，財政監(jiān)督的執(zhí)法主體明確，便于建立和落實財政監(jiān)督執(zhí)法責任制。

　�。ㄈ�）強化行政監(jiān)察工作，使之填補審計退位后政府制衡財政部門的權力空缺

　　我國行政監(jiān)察部門是負責對政府機關及其工作人員實施監(jiān)察監(jiān)督的專門機構。然而多年以來，受多種因素制約，其工作不到位、職能效果不明顯。因此應完善相應執(zhí)法規(guī)范，充實專業(yè)力量，在審計部門退出政府財政監(jiān)督執(zhí)法序列后，使其對財政行為是否體現政府意志實施有效的監(jiān)察監(jiān)督（就財政范疇而言，相當于政府的內審機構。同理，財政部門的監(jiān)察機構對專職監(jiān)督機構是否體現財政部門的整體意志實施監(jiān)察監(jiān)督，如復查案件、受理被監(jiān)督單位和人員的投訴等）。

　　由此，本文認為財政監(jiān)督的理想模式是：財政部門組建專門力量運用專業(yè)手段，依據規(guī)范對財政行為及其相關活動進行稽查監(jiān)督；獨立于財政部門之外的監(jiān)察部門受政府委托對同級財政進行監(jiān)察監(jiān)督；獨立于政府之外的審計部門受人大委托對同級政府財政行為亦即財政監(jiān)督實施再監(jiān)督。社會中介機構只是對委托人提供鑒證、評價服務，從本質上講，它不具備監(jiān)督職能。

　　四、財政稽查體系的確立是搞好財政監(jiān)督的現實選擇

　�。ㄒ唬┙�立健全統(tǒng)一、效能的財政稽查體系

　　1.良好的監(jiān)督體系應該具有三個要件。財政監(jiān)督是財政部門依據財政法令、制度、計劃，通過財政收支及其管理活動對社會經濟進行多渠道、多環(huán)節(jié)的經濟監(jiān)督。一個好的監(jiān)督體系，必須同時具備合理合法的規(guī)范；統(tǒng)一、效能的執(zhí)法機構；完備的制裁規(guī)范和健全的再監(jiān)督機構等三個要件。建立健全財政稽查體系正是上述理論的基本要求。

　　2.我國財政監(jiān)督體系的現實要件分析。（1）基本具備內容充實、 配套完整的規(guī)范，但急需補充、完善。（2）除原有制裁法規(guī)外， 中央前一時期相繼出臺了《中國共產黨紀律處分條例》等六項規(guī)定，使得現有制裁規(guī)范詳實有效；人大、監(jiān)察、審計部門分工協作，使再監(jiān)督機構基本上健全可靠（如前述，必須對審計重新定位，消除再監(jiān)督結構性缺陷；適當加強監(jiān)察部門的專業(yè)力量，使之填補審計退位后政府制衡財政監(jiān)督的權力空缺）。（3）財政規(guī)范的執(zhí)行機構設置不合理、不健全， 同樣存在結構性缺陷，不能滿足執(zhí)行規(guī)范的需要。首先，外部機構設置不合理，如前述，需對審計部門重新定位，既消除初次監(jiān)督機構過濫的缺陷，又彌補再監(jiān)督手段短缺的缺陷。其次，內部機構的缺陷主要是設置不合理，包括四個方面：第一，稅收財務大檢查辦公室是運動式、群眾性監(jiān)督活動的組織協調機構，從整體效果看應予取締或改組；第二，現有財政監(jiān)督機構主要負責監(jiān)督規(guī)范的制定，解釋、補充、宣傳，無力執(zhí)行具體規(guī)范的監(jiān)督；第三，其他業(yè)務機構在經辦具體業(yè)務的同時，不能超脫地、專業(yè)地、持續(xù)地執(zhí)行具體規(guī)范的監(jiān)督；第四，國稅、地稅稽查機構健全有力，但缺乏協調與配合。

　　由此可見，盡管財政監(jiān)督體系所要求的規(guī)范、制裁規(guī)范及再監(jiān)督機構基本上健全可靠，但缺乏設置合理、統(tǒng)一效能的執(zhí)行機構。當務之急是要從根本上扭轉過去那種重分配輕監(jiān)督、重規(guī)范的制訂輕貫徹落實、重運動式的群眾性監(jiān)督輕超脫地持續(xù)地專業(yè)稽查等錯誤傾向，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則組建一支財政稽查的專業(yè)隊伍。

　　（二）建立健全財政稽查體系的原則

　　1.堅持循序漸進，逐步完善的原則。由于財政涉及社會經濟的各個層面，財政稽查體系的建立和運行必然會遇到許多困難和問題，因此在戰(zhàn)略上必須堅持循序漸進，逐步完善的原則。從推行范圍上看，對當前政府關心、群眾關注的預算外資金的稽查應先行一步，然后推廣到涉及財政收支的各個環(huán)節(jié)，再逐步深入到相關財政收支的深層次；從運行方式上看，應先以內部各部門為依托，然后逐步集中到大的“財政口”統(tǒng)一運作，求得監(jiān)督的整體效果。

　　2.堅持規(guī)范性原則。從現實情況看，我國財政監(jiān)督和再監(jiān)督規(guī)范總體上是可行的、完備的（某些程序的、實體的規(guī)范尚需補充、完善）。在具體執(zhí)法上，必須按規(guī)范的程序、規(guī)范的標準、規(guī)范的力度進行稽查，樹立較高的權威和良好的社會形象。

　　3.堅持整體性原則。財政稽查體系是由多個子體系組成的，它本身也是財政工作整體的一個具體體現，而財政工作又與整個社會的方方面面相關聯。因此，財政稽查應堅持整體性原則，在強調其相對獨立、規(guī)范的前提下，把握好幾個結合：一是財政稽查和服務相結合。通過稽查發(fā)現問題，幫助被查單位整改建制，達到提高水平，發(fā)展事業(yè)之目的。二是財政稽查與財政管理相結合。從根本上講，財政稽查是事后監(jiān)督。財政稽查可以通過事后監(jiān)督發(fā)現違規(guī)的態(tài)勢和程度并及時反饋給管理層，使之在事中進行管理控制，事前進行決策控制，以提高財政工作的整體水平，三是財政稽查和社會監(jiān)督相結合。財政稽查可借助社會監(jiān)督的強大威力來推動工作開展，又可以為社會監(jiān)督提供專業(yè)技術上的支援，以提高財政監(jiān)督的整體水平。四是財政稽查體系內部各分支相結合。適應“行訴法”等法律法規(guī)，建立以“委托制”為特色的內部協查制度，如稅務稽查受托可查處會計事務的違規(guī)行為，預算外資金稽查受托可查處預算外資金的違規(guī)行為，以及地稅、國稅對相同執(zhí)法客體的協同稽查，以便降低稽查成本，減輕社會負擔，提高財政稽查工作的整體效益。